對工程建設領域招投標問題的調查分析

劉建斌,王亞萍

【摘 要】工程建設領域仍然是職務犯罪的多發領域,特別是工程項目的招標環節,極易誘發職務犯罪,亟待改進和加強。

【關鍵詞】工程建設;招投標;廉政準入制

中圖分類號:TE94 文獻標識碼:A 文章編號:1009-8283(2010)07-0291-02

目前,工程建設領域仍然是職務犯罪的多發領域,特別是工程項目的招標環節,極易誘發職務犯罪,亟待改進和加強。

1 招投標環節存在的問題及原因

1.1 招標單位違歸改變招標方式給違法犯罪提供空間

根據《招標投標法》的規定,招標方式有公開招標和邀請招標兩種。對限額以上的財政性投資建設項目,規定必須公開招標。在實際操作中,因招標程序繁瑣,有的發標單位從縮短期限、降低費用考慮,采取少報多建、分解工程等方法,把本應公開招標的項目改為邀請招標。由于法律對邀請招標的范圍及邀請對象只作了原則性規定,建設單位有較大的自主權,一些掌管招投標定奪權的人便趁機大做文章,在選擇邀請對象時有傾向性地規定范圍和標準,靠“選誰不選誰”撈取好處。有些工程承包商為了被邀請投標,不惜以重金“開路攻關”。

1.2“花整為零”,規避招標曲線謀利

招標人為照顧關系單位或撈取好處,違背“不得將依法必須進行招標的項目化整為零或者以其他任何方式規避招標”的規定,想方設法規避招標,將一些投資額度大的工程項目,分解成不需要招標的一個個小額工程,或者將本應一次報批的大工程分階段報批,以達到步步“贏利”的目的。

1.3 招標工作人員與投標人相互串通,泄露標底,形成權錢交易

由于標底是評價標書是否符合招標要求的重要依據,法律規定,招標人設有標底的,標底必須保密,實際招標中,也大多采取封閉做標的工作方式.有的投標單位為了獲取標底信息,向招標工作人員行賄,引誘招標人員透漏標底信息。一些招標人員利用工作便利,將標底透漏給投標單位。這類內外勾結、行賄受賄的現象在縣、市一級單位十分嚴重。

1.4 評標流于形式,定標人營私舞弊

法律規定評標委員會成員由招標人代表和有關技術、經濟等方面的專家組成,專家應不少于2/3,評標委員會按照規定的評標標準、方法等,對投標單位進行綜合評價和比較,推薦中標候選人。但由于部分招標人代表或招標活動組織管理人員違反規定,在招標前接觸投標人,接受宴請或收受賄賂,在評標活動中,或有意發表有利于投標方的意見影響其他評標人員,或給打高分;有的評標委員會不按規定組成,有的評標人員缺乏相應的專業知識和經驗,難以勝任評標工作;還有的評標專家出于私心不嚴格履行職責,見風使舵,隨意附和其他人的意見。這些因素的存在往往使評標走了過場,致使徇私舞弊行為得逞。

1.5 中標人權益保障機制不健全,領導干部違法改變發包對象

按照法律規定,定標后招標單位必須把工程發包給依法中標的單位,但對中標人的權益保護,法律規定不完善。在這種情況下,有的負責人或定標人有恃無恐,在收受其他施工單位的賄賂后,便隨意改變發包對象,更有甚者竟直接將他人中標的工程,劃出一塊給無資質或低資質的關系單位,嚴重損害了招投標工作的嚴肅性和中標人的合法權益,給工程留下了質量隱患。

1.6 將不招標項目作為“自留地”,作權錢交易

由于《招投標法》規定,對于限額以下的小型財政性投資建設項目可以不招標,加之缺乏這方面的相關法規和硬性規定,形成權利制約漏洞,使有的人得以“隨心所欲”地進行權錢交易。許多受賄犯罪都發生在不招標的財政性投資建設項目中。

1.7 招投標管理體制不順,行業監管不到位

目前招投標活動實行行業和部門雙重管理模式,行業管理按職能劃分由建設行政管理部門統一進行宏觀監督管理,部門管理按項目性質分別由建設、交通、水利、財政、經委等部門進行管理。按照《招投標法》規定,招投標監督管理機構通過法規授權或接受行政主管部門委托,有權對招投標活動實施監督,依法查處招投標活動中的違法行為。實際運行中,建設行政管理部門僅就房屋建筑和城建招投標活動進行管理,隨著政府采購制度的推行,房屋建筑工程項目的招投標活動管理權被削弱,監督空間的狹小使得建設行政管理部門客觀上無法有效地對全部招投標活動進行管理和監督。由于部門利益的存在,工程建設招標活動實際上處于各自為政的局面,組織管理和監督的權利主要由各部門行使。特別是由于招投標機構大多附屬于建設單位,或合二為一,負責人由建設單位任命或領導人兼任,這在客觀上為行政主管部門人員借機徇私謀利,非法干預招投標帶來了便利。

1.8 政府采購中心權利過于集中,監督乏力,影響了招投標活動的す平和公正

政府采購中心是為了統一組織政府采購活動,提高財政資金使用效益,避免和減少采購活動中的腐敗現象而設立的,是行施行政管理職能的事業單位,工作上接受政府采購管理部門的管理監督。但在實際運行中,由于采購活動頻繁,人員編制有限,管理部門僅限于對采購活動進行程序性的監督,大量具體的組織管理權利集中在采購中心負責人手中,在確定政府采購定點單位資格、發招標邀請函、發表評標意見等組織招投標活動方面都起著重要的作用,而在這些權利運行過程中,卻缺乏相應的監督制約,給權利濫用留下可乘之機。

2 對策和建議

2.1 嚴格公開招標制度,完善邀請投標制度

建設行政管理部門要加強對招投標活動的管理和監督,進一步加大稽查力度,對符合公開招標范圍和標準的投資建設項目,要嚴格依法辦事,禁止違規邀請投標,對違規改變招標形式的單位和責任人進行處罰。對于按規定采用邀請招標方式的項目,鑒于法律規定的欠缺,行政主管部門應根據實際情況,明確邀請項目的范圍和審批程序,輔之嚴格的制度和管理,對“誰邀請、邀請誰”等關鍵環節進行制約規范,特別是對邀請對象的范圍、資質等情況作嚴格界定,通過專家評審、科學論證、民主決策等程序確定邀請對象,實行陽光操作,防范問題的發生。

2.2 建立健全招投標中介機構和有關制度,減少非法干預

建設行政主管部門應依據有關法律規定,積極培育各類工程咨詢、代理等招投標中介組織。要積極探索建立獨立于行政機關、建設單位之外的招投標組織管理機構,由其專門負責建設項目的招投標工作,最大限度地減少和排除非法干預。加強評標委員會建設,保證評標專家的數量和專業代表性,特別是要健全評標專家人才信息庫。招標單位或招標代理機構招標時要根據工程規模和等級要求,從專家庫中隨機抽取組成評標委員會,嚴禁降級選擇評標專家。

2.3 建立廉政準入制,從源頭上杜絕不正當競爭行為

積極探索建立健全工程建設項目廉政準入制度,由建設行政管理部門、審計、紀檢監察、檢察機關等有關單位組成廉政工作業績評價體系,對有關工程施工、監理、設計單位的廉政建設、廉政業績情況進行調查評定。主要考察廉政建設的職能機構是否健全,監督制約機制是否健全有效,有無貪污、行賄、受賄等違法、違紀記錄等,建立廉政檔案,并與其他業績和資質評定掛鉤,供工程建設單位在招投標時參考。對通過送禮行賄等不正當手段承攬工程項目的有關單位,規定在一定期限內不準參于有關項目的招投標活動,以從源頭上凈化工程建設市場環境,遏止商業賄賂和不正當競爭行為。如檢察機關建立的行賄犯罪檔案查詢系統,在這方面進行了有益地探索,并發揮了一定作用。

2.4 進一步理順招投標管理體制,加強監督檢查,保證權利公正運行

建議進一步整合政府有關職能部門在招投標工作中的管理監督權利,加強和完善建設行政管理部門對工程建設招投標工作的宏觀管理工作,通過重組有關審批、備案、檢查、處罰等權利,協調各部門之間的關系,提高執法監督能力,維護和規范招投標秩序。同時要加強對具體招投標活動的監督,特別是對招標活動的做標、評標、定標關鍵環節以及對招標機構負責人等進行重點監督,建立招標人相互監督、相互制約的工作機制,落實標底保密措施,杜絕招標人泄露標底以及與投標人違規接觸。紀檢、監察、公證、審計等部門要參于有關環節,對有關違規違法行為及時制止,減少招投標活動中的徇私舞弊行為。

2.5 健全完善投標人權益救濟機制

建議在建設行政管理部門成立專門的受理招投標糾紛、投訴機構,健全和完善投標人權益救濟制度,疏通行政和司法保障渠道,及時查處和糾正投標人中標卻得不到工程承包權等嚴重侵害投標人合法權益的行為,從機制和制度上保證投標工作的公平、公正。

2.6 完善招投標法律法規

現行法規對邀請投標項目的范圍及邀請對象、確定承包單位的條件和程序、不實行招標項目的標準等規定不明確,尤其對“化整為零”,“化大為小”,將應招標的大工程分解成不需招標的小工程,以及一家中標、多家施工等問題,在法律規范上存在空白和漏洞,缺乏解決的有效途徑和方法。建議有關部門結合實際,加強地方行政性法規的立法研究,加快完善招投標法律法規,從根本上規范招投標秩序。

2.7 加大打擊和預防違法犯罪的力度

檢察機關要與紀檢監察、建委、城建、財政、審計、工商等部門密切配合,加大綜合監管力度,形成執法合力。在嚴厲查處有關人員利用招投標受賄索賄的同時,突出打擊那些利用行賄等手段進行不正當竟標的單位和人員。同時,充分發揮職務犯罪預防機構的作用,協調各職能部門形成嚴密的監督網絡,建立起預防違法犯罪的長效機制。要加強對招投標從業人員的廉政教育和警示教育,增強依法辦事的自覺性。要加強對建設項目的全程動態管理和跟蹤監督,通過經常性的聯合檢查等方式,及時發現存在的問題和薄弱環節,提出整改建議,健全事前、事中、事后預防制度,努力從源頭上杜絕違法犯罪。