關于我國創新型城市建設的思考

畢亮亮，潘錫輝

（1.中國科學技術發展戰略研究院，北京 100038；2.中共嘉興市委政策研究室，浙江 嘉興 314000）

關于我國創新型城市建設的思考

畢亮亮1，潘錫輝2

（1.中國科學技術發展戰略研究院，北京 100038；2.中共嘉興市委政策研究室，浙江 嘉興 314000）

建設創新型城市是增強國家自主創新能力、實現創新型國家戰略目標的有效手段。本文首先對國外創新型城市建設的相關理論與基本經驗進行概述，其次對我國創新型城市建設進展和存在的問題進行梳理和分析，最后對改善和推進我國創新型城市建設提出相關建議。

創新型城市；建設

Abstract:The construction of innovative city is one of the effective methods of strengthening the capacity for national independentinnovation,and achieving the goals of innovative nation's strategic.Firstly,this article overviews the theories and experience of innovative city construction in other countries;secondly,analyzes the progress and problems of the innovative city construction in China;thirdly,gives some suggestion of the improvement and advancement in innovative city construction.

Key words:innovative city;construction

隨著全球化趨勢的加快和知識經濟的發展，創新越來越成為國家經濟發展的核心驅動力和世界各國發展的戰略選擇，也被公認為是城市實現高速發展的重要途徑。當前，世界主要國家的重要城市都呈現出“由依靠傳統的資本、勞動力等基礎生產要素投入向倚重于知識、信息、技術、專業化的人力資本等高級生產要素投入轉變”的發展趨勢，并通過建設創新型城市來帶動整個國家的經濟、社會、文化的發展，促進當地經濟的全球化發展。作為建設創新型國家的切入點和建設區域創新體系的中心環節，創新型城市的建設對我國整體創新能力的提升同樣起著至關重要的作用。

我國從2004年11月將合肥作為首個國家級科技創新型試點市至今，在探索通過科技創新引領和推動經濟發展中取得了一定成績。然而，與國外創新型城市的發展相比，我國城市的總體創新能力還較弱，城市競爭力與發達國家城市相比存在較大差距。本研究在概述國外創新型城市的有關理論和基本經驗的基礎上，對我國當前創新型城市建設的進展與問題進行梳理和分析，為推動我國創新型城市試點建設提出相關建議。

1 國外創新型城市建設的相關理論與基本經驗

關于創新型城市的理論研究起源于2000年左右，但其理論基礎可追溯到20世紀末期的創新系統理論?！皠撔隆钡母拍钭钤缬尚鼙颂兀?912）在《經濟發展理論》提出，他認為創新是經濟增長的核心,技術變化是經濟周期性波動的根本原因,技術的變化以創新形式出現［1］。此后，對創新的研究不斷深入，弗里曼 （1987）提出了國家創新系統（NationalInnovationSystem）——“由公私部門機構組成的網絡，它們的活動和相互作用促成、引進、修改和擴散了各種新技術”［2］，波特（1990）提出了國家創新系統的鉆石結構模型，庫克 （1992）提出了區域創新系統（Regional Innovation System）——“在一定地理范圍內，經常地、密切地與區域企業的創新投入相互作用的創新網絡和制度的行政性支撐安排”［3］。

近20年尤其是進入21世紀以來,西方學者為了應對城市衰退和適應全球化需要，展開了大量對城市與創新間關系的探討。隨著城市經濟功能呈現出由傳統產業轉向高新產業、由制造轉向研發、由生產轉向服務并邁向創新中心的趨勢,城市尤其是中心城市日益成為信息、技術、品牌、知識、人才等創新資源的載體和聚集地；在“核心競爭力”的概念被引入城市研究后,將“創新”定位為城市核心功能或核心競爭力的主張得到廣泛認同，“創新”也被認為是城市經濟發展的內在動力和決定性因素［4］。綜上，可將國家創新體系、區域創新體系、創新型城市和企業創新系統的實踐層面與理論關系歸納如圖1。

圖1 創新系統的實踐分析層面、概念層面及本研究層面（框內）

圖2 城市創新系統的組織構成模型

國外學者總結國際上成功的創新型城市（如美國的硅谷、英國的倫敦、日本的東京、印度的班加羅爾等）的建設經驗認為，這些城市基本都形成了由下述要素組成的較成熟的創新體系：企業—技術創新投入、實施和利益主體；教育培訓機構—創新知識生產、應用和傳播的主要環節，是城市可持續創新能力的支撐；科研機構—創新系統的創新源和知識庫；中介機構—創新系統中技術供方和需方的橋梁；“Innovative City”［6］。 從文字上看,前者帶有“創意”的含義，后者包含更多“革新”之意；從研究內容上看，前者更強調理念、創意和文化等創造力,后者則包含技術、知識、人才和制度等綜合要素變革的革新力；從應用區域看,一般傳統發達國家 （如英國）更強調“Creativity”,而后發趕超型國家 （如韓國）則注重“Innovative”（我國學者關注的“創新型城市”的內涵更貼近后者）。此外，從創新型城市建設的特點看，國外學者將其劃分為“文化創新型城市”和“科技創新型城市”。前者的創新活動偏重于文化藝術產業,尤其注重培育各種創意產業，即“版權”產業帶動經濟增長；后者是通過在工業、制造業方面的創新投入,促使產業的不斷創新、發展,帶動經濟增長，即“專利”產業帶動經濟增長。二者都顯示出創新型城市是涵蓋規劃創新、文化創新、科技創新、產業創新、組織創新、制度創新、管理創新等全方位創新的一種城市治理模式，建設創新型城市的目的是推動區域創新體系建設、加速創新型國家建設進程，從而提升國家整體競爭力。

世界銀行2005年發表的一份關于“東亞創新型城市”的研究報告［7］，認為創新型城市是在新經濟條件下，以創新為核心驅動力的一種城市發展模式，應擁有優良的交通電信基礎和功能完善的城市中心區；擁有充足的經營、文化、媒體、體育及學術活動的場所設施；擁有研究、開發與創新能力，有受教育程度較高的勞動力隊伍；擁有多樣化的文化事業基礎設施和政府服務高效等等。目前，國際公認的創新型城市的主要度量標準是：技術對外依存度不超過30%，科技進步對經濟增長貢獻率超過70%，發明專利申請量占全部專利申請量的比重超過70%，R＆D投入占GDP比重超過3%，企業研發投入超過銷售收入4%。此外，創新型城市還應有良好的創新政策和制度、一流的公共服務平臺和一批實力雄厚的創新型企業，成為區域經濟中具有引領作用的中心城市。

2 我國創新型城市建設的進展與主要問題

2.1 我國創新型城市建設的進展

創新型城市在加快經濟發展方式轉變中發揮著核心帶動作用，是建設創新型國家的重要支柱?？萍疾亢蛧野l改委在試點建設方面，分別開展了很多探索性的工作。其目的是：充分發揮科技對經濟社會的支撐引領作用，將自主創新貫徹到現代化建設的方方面面；通過局部試點，解決束縛自主創新的各種約束，探索不同區域、不同類型城市走創新發展道路的途徑；推動部分有條件的城市率先實現創新驅動發展，為創新型國家目標實現奠定堅實的基礎。

2004年11月，在科技部的支持下，我國第一個科技創新型城市試點——合肥國家科技創新型試點市建設工作全面啟動。5年來，圍繞加快跨越式發展和現代化濱湖大城市建設的總目標，在體制機制創新、支持高新技術產業發展、加強科技服務平臺建設、創新政策支撐體系等方面成果顯著［8］。

2006年，黨中央、國務院作出了建設創新型國家的重大決策。圍繞貫徹自主創新戰略，國務院有關部門出臺了60條配套政策和77項實施細則，各地方也紛紛出臺政策措施，全國上下掀起了自主創新的熱潮。在多項政策措施的綜合作用下，我國自主創新能力顯著增強，創新投入持續快速增長，創新產出規?？焖贁U大，許多重大創新成果不斷涌現［9］。

2006年全國科技大會召開后，有200多個城市提出了建設創新型城市的目標，部分城市制訂了創新型城市建設規劃；但由于各方面對創新型城市還缺乏統一、深入的認識，推進城市創新發展的思路尚不明晰，有效的政策手段也不多。

2008年，針對上述狀況，國家發改委啟動了深圳市創建國家創新型城市試點工作，讓深圳先行先試，積累經驗。深圳出臺了許多促進創新的政策措施，創新環境進一步改善，自主創新對經濟社會發展的支撐作用進一步增強，創新型城市建設初見成效［10］。

2010年1月，國家發改委發布了《關于推進國家創新型城市試點工作的通知》，決定在推進深圳市創建國家創新型城市試點工作的基礎上，擴大試點范圍，繼續指導和推進一批城市開展創建國家創新型城市試點。目前，已有16個城市正在依據發改委提出的“加強創新組織管理，強化城市創新功能；健全區域創新體系，強化企業技術創新的主體地位；推進城市產業升級，優化區域產業結構；優化創新文化環境，促進創新產業發展”四項任務，積極開展各自的編制規劃工作［11］。

2010年1月，科技部在各?。▍^、市）人民政府申報推薦的基礎上，根據基礎良好、特色鮮明、示范性強、體現層次性等原則，確定了2010年首批20個國家創新型試點城市（區），并在隨后召開的全國科技工作會議上為試點城市（區）授牌?？萍疾恳蟾髟圏c城市（區）加強組織領導，并將把推動試點作為部省會商優先議題，集成項目、基地、人才、政策等資源加強引導和支持［12］。

2010年4月，科技部印發了《關于進一步推進創新型城市試點工作的指導意見》，對“創新型城市”進行了正式界定——創新型城市是自主創新能力強、科技支撐引領作用突出、經濟社會可持續發展水平高、區域輻射帶動作用顯著的城市。創新型城市試點工作應堅持“突出自主創新，堅持改革開放，強調各具特色，體現總體布局，加強協同支持”等基本原則，做好“確立城市創新發展戰略、加快經濟發展方式轉變、促進經濟社會協調可持續發展、大力增強企業自主創新能力、加強創新人才培養和創新基地建設、加強創新服務體系建設、營造激勵創新的良好環境、推進體制改革和管理創新”等八方面任務。同時，還研究制訂了 《創新型城市建設監測評價指標 （試行）》，包括創新投入、企業創新、成果轉化、高新技術產業、科技惠民、創新環境6個一級指標和25個具體監測指標，對試點城市開展監測評價，從而為城市創新發展提供了更加科學的決策參考和咨詢意見［13］。

2.2 我國創新型城市建設的主要問題

（1）政府引導下的多層次科技投入體系有待健全。

科技研發投入是支撐創新型城市建設的物質基礎。隨著我國經濟社會的發展，擁有科技活動的企業數量不斷增長，企業研發投入經費也持續增加，但公共財政的支持力度仍顯不足，政府引導下的以企業研發投入為主體的多層次科技研發投入體系尚不健全。以國家財政部和科技部聯合建立的科技型中小企業技術創新基金為例，盡管每年近25億元人民幣的資助力度在一定程度上帶動了地方政府創新基金的發展，但由于當前投融資機制不完善、創新風險分擔機制尚未成型，當前的研發投入仍遠不能滿足科技型中小企業技術的創新創業需求，且科研投入的使用效率和產出效果也不盡如人意。

（2）不同政府部門對創新活動的領導和協調尚未形成合力。

當前，政府部門對創新活動的領導和協調上，一方面，部際之間以及地方政府的科技、經濟、社會等部門間缺少有效協調機制，存在一定程度上的職能交叉和協調低效等問題。另一方面，不同部門間政策銜接也出現溝通不暢甚至相互矛盾等問題，一定程度上造成了公共財政創新投入強度和行政效率偏低，難以形成合力充分引導創新發展。

（3）以企業為主體的技術創新能力較弱。

高新技術企業和創新型企業是支撐創新型城市建設的重要微觀載體。我國城市總體上是外向型為主導的經濟結構，創新收益的不確定性進一步削弱了企業的創新動力，多數企業更愿意通過 “使用技術”來追求“短平快”項目，而不愿對自身創新能力進行長期投資。此外，系統配套的人才政策的缺失，加速了創新人才向政府、高等院校和科研院所以及壟斷性國有企業的流入，影響了競爭領域企業乃至產業創新的發展。目前，我國絕大多數中小企業和70%以上的大中型企業沒有獨立技術開發機構，以企業為主體的技術創新體系非常薄弱。

（4）產學研合作層次與科技成果轉化能力較低。

我國企業的自主創新能力總體水平不高，一定程度上制約了科研成果的轉化與利用。盡管我國技術發明和軟件著作權的申請量在全世界增長最快，但在技術成果轉化及產業化和商業化應用方面，與歐美發達國家相比還有很大距離。當前，我國產學研合作的層次仍然停留在較低的層次，主要表現為技術轉讓、合作開發和委托開發等淺層次上，而共建研發機構、共建技工貿一體化的經濟實體等深層次的合作還較少；與此同時，在利用國內其他地區及國外的外源性創新成果方面渠道不暢，進一步制約了對國內外科教資源的開發利用?？傮w來看，在高新技術企業方面缺乏民族產業，民營、國有企業在國際上叫得響的大品牌比例很低，創新型城市建設存在微觀主體創新活力和創新品牌的雙重缺失。

（5）科技服務體系尚處于向市場化和規范化發展的起步階段。

我國城市大部分科技服務機構由于市場定位不明確和非專業化，造成了市場需求和服務供給不匹配等問題，與服務產業化、功能社會化的發展目標有較大距離。大部分城市的公共信息平臺的基礎設施建設還較落后，遠不能滿足科技服務的發展要求；公共信息資源也難以做到真正共享，獲取信息、處理信息的能力較低和成本過高，信息的及時性、準確性和完整性都無法得到有效保證。

3 關于推動國家創新型城市試點建設的相關建議

3.1 通過部省會商對創新型城市試點建設進行分類指導

由于目前各試點城市（區）存在經濟發展實力不同，區域資源稟賦不同，科技發展基礎不同，科教創新資源布局不同，區域功能定位不同的客觀條件，因此有必要實施本質化、差別化、個性化的區別對待措施。把推進創新型城市試點工作作為部省會商優先議題，共同研究解決重大問題，從而明確各個創新型城市（區）的試點重點和突破領域；并針對不同城市，區別對待，分類指導，分階段分批次分梯級穩步推進各創新型試點城市的工作進程。同時，要求試點地方制定規劃、明確目標、突出重點特色，選擇所依托的關鍵產業和技術，選擇支撐創新型試點城市的主導產業和預期新興科技產業，建立起城市完整的創新體系；允許在創新型城市總體要求不變的情況，鼓勵各個城市（區）針對自身條件和基礎開展不同形式、不同方向的試點，形成各具特色、各具效果的多元化創新發展模式，并基于《創新型城市建設監測評價指標（試行）》，在實踐中不斷完善對創新政策落實效果的監測與反饋機制。

3.2 切實加強創新試點工作的部際協商機制

創新型城市試點工作的組織實施和推進，需要各層級、各部門形成上下聯動、協同推進的工作格局?？萍疾扛罅Χ鹊亟y籌中央與地方的科技資源，有條件地打破行政區劃壁壘，組織協調中央與地方科技力量、區域間科技資源的跨區域、跨部門的自由流動，引導國內優質創新資源進入創新型試點城市特色區域創新體系。同時，完善部際協調小組的工作機制，充分發揮國家、省級、市級三級政府在創新試點市的協同與整合作用，尤其是需要科技部協調相關部委，在科技管理體制、財政管理體制、城市管理體制、審批和人事制度等方面進行綜合配套改革，系統地解決制約創新的體制性問題。此外，當前由科技部認定的試點城市 （區）有22個，國家發改委自2008年啟動創新型城市試點工作至今，部署開展創建國家創新型試點的城市（區）為17個；為了避免城市間的惡性競爭與創新資源的浪費，建議科技部與國家發改委進行部際協商,加大統籌力度，形成部際推進合力，真正通過創新型城市試點推動城市的轉型、創新發展，助推創新型國家建設。

3.3 積極探索與培育區域性科技創新增長極

在條件基礎好、試點效果好、創新資源強、戰略位置突出，具備科技引領、輻射、集散功能的創新型城市中，選擇若干典型試點城市強化定位為國家科技中心,作為中國科技中長期戰略發展和“十二五”期間重點培育的戰略舉措，作為中國特色的自主創新道路的一項重大戰略布局。當前科技全球化加快，科技已成為推動經濟社會發展的主要力量，全球科技中心的作用更加顯現，區域科技集群化趨勢不斷加強，通過國家科技中心就是加強和突出這種表現和趨勢，服務于經濟社會轉型升級、轉變經濟發展方式，提高自主創新能力，面對全球科技發展的競爭挑戰。國家有意識的進行時空選點布局，在統籌大科技資源等方面，發揮國家計劃性、指導性的宏觀作用，集聚打造科學城、人工硅谷。

3.4 加大對創新型試點城市的科技支持和制度供給

在加大中央創新資源向試點城市傾斜，國家科技、教育、人才、創新基礎設施、戰略性新興產業進一步向創新型試點城市集聚的同時，還需做好如下工作：一是建立創新型試點城市專項，引導地方政府和社會資金配套投入，加大各類高新技術產業引導資金、產業投資基金、科技型中小企業創新基金、創業投資引導資金對試點城市的支持力度。二是加大項目支持力度，推動創新型試點城市產業結構優化和生態環境建設，自主創新基礎設施建設項目、高技術產業化示范項目、產業結構調整項目、循環經濟、低碳經濟、節能降耗、清潔生產等重大項目進一步向試點城市傾斜?？萍疾恐笇撔滦驮圏c城市進行制度創新，支持試點城市先行先試的政策放權，如促進自主創新產品消費稅收優惠政策、促進服務創新的科技中介機構能力建設政策、允許職務發明參與分紅政策、非職務發明研發投入補償政策、推進科技金融創新試點城市，對部分缺少具體實施辦法的國家鼓勵企業技術創新的政策，允許鼓勵地方率先探索，逐步解決政策之間的交叉問題和真空地帶，構筑有利于創新形成、轉化、擴散、壯大的政策法規體系。

3.5 重點扶持城市多層次的自主創新支持系統和公共服務平臺建設

我國科技資源相對短缺，城市的自主創新缺乏足夠的基礎條件支撐和保障。針對目前城市自主創新資源短缺與科研裝備浪費、共享不足現象并存的問題，必須大力加強試點城市多層次的自主創新支持系統和公共服務平臺的建設，加強重大自主創新基礎設施的前瞻性布局與合理規劃，注重圍繞解決關鍵技術問題的能力建設搭建公共自主創新平臺，鼓勵共建、共享創新基礎平臺。同時,引導和扶持城市生產力促進中心、技術產權交易所和資產評估等科技中介服務機構的建設，有效整合城市的各類創新資源，從而提高城市科技資源的管理水平和共享能力。

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［9］胡錦濤：走中國特色自主創新道路 為建設創新型國家而奮斗——在全國科學技術大會上的講話 ［EB/OL］.［2010/1/10］.http://theory.people.com.cn/GB/49169/49171/4012810.html.

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［11］國家發展改革委.關于推進國家創新型城市試點工作的通知［EB/OL］.［2010/1/11］.http://www.sdpc.gov.cn/zcfb/zcfbtz/2010tz/t20100111_323956.htm.

［12］ 科技部.今年首批創新型城市（區）試點啟動［EB/OL］.［2010/1/10］.http://www.most.gov.cn/kjbgz/201001/t20100110_75334.htm.

［13］科技部.關于印發《關于進一步推進創新型城市試點工作的指導意見》的通知［EB/OL］.［2010/4/15］.http://www.most.gov.cn/tztg/201004/t20100415_76787.htm.

（責任編輯 張九慶）

Development of the Innovative City Construction

Bi Liangliang1,Pan Xihui2
（1.Chinese Academy of Science and Technology for Development,Beijing 100038,China;2.Policy Research Office,the CPC Committee of Jiaxing,Jiaxing 314050,China）

F293

A

科技部政體司“合肥創新型城市發展實證研究”課題。

2010-09-13

畢亮亮（1981-），女，北京人，管理學博士，助理研究員；研究方向：區域創新、公共管理。