推行地方黨代會常任制面臨的制約“瓶頸”

■ 張 萌

推行地方黨代會常任制面臨的制約“瓶頸”

■ 張 萌

自黨的十六大以來，全國各地廣泛開展了市、縣黨代會常任制的試點工作，創造了一系列的新方式，實行了一系列的新做法，取得了很大的進展。但是，不可否認，地方黨代會常任制的推行，也面臨著許多困惑，遇到了不少難點。只有厘清這些困惑和難點，才能使黨代會常任制試點工作不走彎路，或少走彎路，達到事半功倍的效果。

一、思想認識亟待提高

1.部分黨員干部對黨代會常任制的認識還不到位。黨員干部的認識工作能否到位，關系著黨代會常任制試點能否順利開展。但是，有些干部認為搞黨代會常任制是自找麻煩，多一事不如少一事；有些干部怕充分發揚民主以后會制約黨委的職權；還有些干部則認為黨代會和人代會的形式與內容差不多，是搞“重復建設”，浪費時間和財力，沒有什么實際意義。這種認識上的錯誤，影響了部分黨員干部推行這項試點工作的堅定性和創造性，制約了試點工作的進程。

2.部分黨代表對黨代會常任制的認識還不到位。在黨代會制度中，黨代表是聯系黨的代表大會和廣大黨員的重要紐帶。黨代表對黨代會常任制的認識到位，不僅能夠發動廣大黨員積極支持、參與黨代會常任制的試點工作，而且能夠推動黨代會常任制試點工作深入開展。在現實中，有些黨代表思想上存有疑惑，特別是對如何正確理解并行使自己民主權利的認識欠全面深刻；有些黨代表對自己的黨代表身份缺乏應有的榮譽感和責任感，盡義務、發揮職責的主動性不強；有些黨代表習慣于服從上級黨委的決定安排，習慣于聽從領導的命令指示，對于黨代會常任制條件下的角色轉變，觀念上一時難以轉換；有些黨代表對于黨代會常任制能夠發揮作用的信心不足。認識上的分歧，影響了部分黨代表支持這項試點工作的自覺性和責任感。

二、組織領導亟待加強

1.上級領導不到位。由于縣（市、區）一級試行黨代會常任制，以及伴隨黨代會常任制實行的一套工作制度、領導制度，涉及黨的領導方式、領導方法上的重大改革，新情況、新問題層出不窮，僅靠縣（市、區）一級甚至是縣（市、區）一級的組織部門“摸著石頭過河”存在著一定的難度。特別是涉及民主監督機制的建立以及有效性問題，地方黨委往往由于自身的局限性，缺乏改革的內在動力，不愿意給自己套上“金箍”。然而，自開展黨代會常任制試點以來，從中央到省、市（地級）都沒有建立起系統的組織領導機構。黨的十六大前試點地區的不斷退出，在一定程度上與上級組織領導力量薄弱有很大關系。黨代會常任制這樣一個敏感的新生事物，如果不能及時得到上級黨委的同意和支持，獲得足夠的權力，那么推行起來是有很大難度的。

2.同級領導力量薄弱。試行黨代會常任制是一項浩大的制度建設工程，它涉及方方面面的利益調整和敏感的權力架構。目前，大多數黨代會常任制試點地區或單位只是成立了黨代會常任制辦公室（掛靠在組織部），以此來推動工作。從試點情況來看，要想真正達到推行黨代會常任制的目的，僅僅靠當地組織部門一家來推動試點工作是遠遠不夠的，難以適應黨代會制度改革探索的需要。推行黨代會常任制，迫切需要同級黨委來統籌這個試點過程，整合所有相關部門的力量來共同推進。只有這樣，才能使這項創新制度在目前條件下有效地推行下去。

三、代表的產生亟待規范

1.黨代表中領導干部所占比例偏高問題。1994年1月，中組部出臺的《中國共產黨地方組織選舉工作條例》規定，地方黨代會中的領導干部可占代表總數的70%。從試點的情況看，多數試點地區或單位仍然按照這一規定來選舉黨代表。在民主政治體制下產生的任何代表，都應是特定利益的體現。黨代表的結構普遍存在的這種領導干部所占比例偏高問題，很容易使“黨的代表大會”變成“黨員領導干部代表大會”，在一定程度上妨礙黨內不同聲音在黨代會上的表達，也會使黨代會的決議無法體現大多數黨員的意志。目前，領導干部占黨代表75%左右的狀況是很不適宜的。

2.黨代表產生的程序化問題。黨代表的產生程序是一個至關重要的問題。這個問題實質上直接涉及黨代會常任制的權威性、合法性、動力來源及其功能的發揮。在試點地區，黨內選舉制度取得了明顯進步，確立了差額選舉制度，初步引入了競爭機制。但從實踐效果上看，候選人的提名和醞釀、正式候選人的確定仍充滿了組織、管理的色彩，“權力”烙印明顯；對選舉制度的核心問題——選舉權和被選舉權的運作和保障，缺乏具體的、可操作性的規定，尤其是被選舉權，更是沒有任何保障性的規定，似乎選舉制度本身不是權利保障制度，而是選舉活動組織和管理制度。

3.黨代表自身的議事能力問題。黨代表參加黨的代表大會是要參政議政的，而且是要議大事、管大事的，而不是一種自上而下授予或獎勵的桂冠。然而，目前在黨代表隊伍中，有相當一部分黨代表缺乏議大事、管大事的本領。這除了與黨代表自身素質有關外，黨代表的競選機制不健全也是一個非常重要的原因。

四、權力架構亟待完善

1.黨內權力的授受關系有待理順。在不少試點單位，無論是候選人的提名和醞釀、正式候選人的確定等，仍充滿了組織、管理的色彩。同時，全委會、常委會委員乃至書記、副書記的產生，仍是按照老辦法進行，即由上級黨委提名，黨代表舉手表決，最多搞一下民主測評、民主考察。這樣的話，很難理順黨內權力的授受關系。

2.黨代會常設機構的定位有待準確。黨內三權合一體制的形成是由黨的代表大會功能缺位引起的。但是，在多數試點中，這種狀況并沒有因黨代會常任制改革而得以解決。各試點地區普遍采用的做法是設立“黨代表聯絡辦公室”一類的機構，掛靠在黨委組織部，具體負責黨代會年會制和黨代表常任制的具體事宜。這一機構的設立，在一定程度上協調了黨代會常任制的運作，使黨代表管理的無序性和分散性得到了改善。但是，這種所謂的常設機構不是由黨的代表大會選舉產生的，只是組織部領導下的一個具體辦事機構，不具備黨內權力機關、決策機關和監督機關的職能、性質和地位，很難發揮黨的代表大會在閉會期間的功能。

3.黨內權力的運行有待改善。黨內權力運行關系主要包括黨代會、全委會、常委會之間的運行關系和黨代會、黨委、紀委之間的運行關系。為了確立黨代會在黨內的最高權威地位，理順黨代會、全委會、常委會之間的運行關系和黨代會、黨委、紀委之間的運行關系，有些試點地區制定并實行了一系列具體的制度，主要有全委會向黨代會、常委會向全委會報告工作制度，詢問、質詢、罷免制度，全委會票決制等制度。這些制度的實施，取得了一定的成效。有些試點地區還專門設置了代表工作委員會、監督委員會和決策咨詢委員會，這是由黨代表行權向黨代會行權的一個重要嘗試。但由于這些措施和變革并沒有合理劃清各自之間的職責權限，并以此來科學架構黨內權力，致使這些新機制很難融入到原有的體制中并發揮出應有的功效。只有找準黨內權力運行不暢的癥結，對癥下藥，才能促使改革沿著正確的軌道前進。

（責編/朱艷秋）

作者單位：中共重慶市委統戰部