農村土地管理工作的根基何在

馬俊山

土地問題是三農問題的核心議題之一,因此,農村土地管理工作極其重要。但是,土地行政管理部門在農村土地管理中基本不作為,農村土地管理工作幾乎無根基可言,卻是不爭的事實。由于長期以來存在著這樣的事實,導致農村土地糾紛層出不窮,牽扯鄉村干部大量精力。

細碎與分割的農村土地管理體制

農村土地按照用途可分為五大類:農業用地(即耕地,以下簡稱“農用土地”)、林業用地(以下簡稱“林用土地”)、畜牧業用地(以下簡稱“牧用土地”)、漁業用地(以下簡稱“漁用土地”)、非生產性建設用地(以下簡稱“建設用地”)。

根據《中華人民共和國土地管理法》第5條的規定,國務院土地行政主管部門統一負責全國土地的管理和監督工作。但同時,由于我國很多法律具有部門法性質,《土地管理法》第11條又規定,確認林地、草原的所有權或者使用權,確認水面、灘涂的養殖使用權,分別依照《中華人民共和國森林法》、《中華人民共和國草原法》和《中華人民共和國漁業法》的有關規定辦理。由于存在這些立法,在五大類農村土地中,土地行政管理部門實際只對在農村土地總量中占比重很小的非生產性建設用地進行管理。

對于農用土地管理,也許人們普遍認為,這理所當然是土地行政管理部門職責范圍內的事務。但事實是,對農用土地管理的主管部門卻是農村經營管理部門,屬于農業行政管理部門職責范圍內的事務。從農用土地的登記,到承包合同的簽訂、經營權證的發放及變更登記等日常管理,基本與土地行政管理部門無關。只有當農用土地轉變為建設用地時,土地行政管理部門才參與進來。對于是否突破18億畝耕地紅線這一問題,真正面對媒體與公眾的,卻是不具體管理農用土地的土地行政管理部門。

對于林用土地,由于《森林法》把確認林木的所有權和確認林地的所有權與使用權混為一談,使土地行政管理部門也失去了對林地的管理權,只有在林用土地轉為建設用地時,才能看見土地行政管理部門的“身影”。在基層,遇到與林地有關的土地糾紛,鄉鎮政府都是安排林業部門參與調查處理,土地行政管理部門很少參與。

對于牧用土地和漁用土地,由于立法所限,土地行政管理部門同樣不能行使管理權。

在人多地少的國情下,在實施最嚴格土地管理的政令下,卻由于法律帶有部門立法的性質等原因,造成了細碎與分割的農村土地管理體制,不能不說是極大的遺憾。

實際上,農業、林業、牧業、漁業等農業行政部門的主要職責和精力,應專注于行業管理和生產發展上,土地管理本就不應是分內之事,因此,在土地管理上,投入的人財物力不足,管理的效果也就不可能很好。

非技術手段下的農村土地登記工作

地籍即土地的戶籍,是指反映土地的權屬、坐落位置、土地界址、土地用途、土地等級、土地面積和戶名等基本情況的資料。在對農村土地的地籍管理工作中,搞好土地登記工作具有十分重要的意義。在新中國建立60多年、改革開放30多年的背景下,農村土地登記工作的制度和成果理應是相當健全和完善的,但現實并非如此。

在農用土地登記方面,自改革開放以來,先后開展了三次全面的農用土地登記工作:第一次是1982~1984年,由于實行土地承包到戶政策的需要,以村民小組為單位,對農用土地進行了實地丈量,由此產生了農用土地的基礎數據。第二次是1996年以后,由土地行政管理部門開展的土地利用變更調查和第二次土地詳查。第三次是2003~2004年,為了依法完善農村土地二輪延包工作,在各級政府的組織下,以農村經營管理部門為主管單位,開展了農村土地登記工作,并據此向農村集體土地承包人頒發了《土地承包經營權證》。

第一次和第三次農用土地登記工作,是由鄉村干部組織當地農民采用竹竿或木棍丈量的方式進行的,其長短和標準五花八門。同時,在土地四界填寫方面,大量存在著張三的承包地抵李四的承包地,李四的承包地與王五的承包地接界的現象,無法用坐標或定點的方法確定土地的四臨界限。因此,這兩次農用土地的登記純粹是行政性粗放型土地登記,而非技術手段下的登記。由此產生的農村土地權屬糾紛眾多,農用土地的相關數據缺乏真實性。

對于土地行政管理部門自身開展的第二次農用土地登記,其真實性和數據可用性同樣令人質疑:一是業務人員對照一定比例尺的航空照片進行勾畫核對,再進行相關計算,每一塊地都存在誤差,匯總起來的誤差就是一個不小的數字。二是其登記并沒有對應分解承包農戶是多少承包地。某一塊農用土地,土地行政管理部門登記的是5畝,如果這塊地由3個農戶承包,這3個農戶《土地承包經營權證》上的相應面積之和肯定不是5畝。三是農用土地的數據必須是與相應權屬掛鉤,數據應該直接應用到《土地承包經營權證》上來,從而使土地的權利與義務相銜接,而現實卻是與之脫節的。四是從國家管理的角度看,對于每一塊農用土地,必須由權威部門發布權威數據。農用土地的利用狀況隨時都在發生變化,因此,加強農用土地的動態管理,對《土地承包經營權證》進行實地的年度審核,才有可能產生真實的農用土地數據。顯然,土地行政管理部門對《土地承包經營權證》的日常管理是置身事外的。

在林用土地登記方面,湖北省按照省政府要求,2004年底以前,各地必須完成林地林木權屬登記及證書換發證工作,此項工作的主管部門為林業部門,具體組織方式與耕地的登記辦法一樣,仍然屬于行政性而非采用技術手段登記。例如,對于林地的面積,多數情況下是采取估計的辦法確定某塊林地有多少面積,而不是實際丈量。因為林地多處在山崗丘陵,如類似三峽峽谷、溪河峽谷地區的林地,根本就無法丈量。同時,對林地四界的描述也難以做到專業和科學。在不同時期的政策要求將農村耕地、林地“一分到底”的背景下,必然導致大量的林地權屬糾紛。

在建設用地登記方面,這里主要指農村宅基地登記。1986年開展對農村居民宅基地的土地清理發證,規范管理開始起步。1992年前后對宅基地進行土地登記,后因中央減輕農民負擔政策的相關規定,缺乏工作經費等原因而停止。目前,農村居民宅基地登記的遺留問題眾多,亟待處理。

分析農村土地登記工作,按照用途占比較大的農用土地及林用土地登記,有這樣幾個特點:一是每塊土地的面積沒有哪個部門發布的是權威數據;二是登記手段和方式主要是在鄉村組干部的組織下,依靠社會力量進行的非專業性技術手段登記;三是對土地權屬四界的描述極不規范;四是農用土地、林用土地、牧用土地、漁用土地、建設用地之間的轉換,在相應土地權證上不能相互銜接。

加強農村土地管理工作的建議

由土地行政管理機關履行統一管理職能。由土地行政管理部門對包括農用土地、林用土地、牧用土地、漁用土地、建設用地在內的所有土地進行統一管理,不僅十分緊迫,而且也是土地行政管理部門自身業務管理工作的需要。如果《農用土地經營權證》《林用土地經營權證》《牧用土地經營權證》《漁用土地經營權證》《建設用地使用權證》均出自于土地行政管理部門,在國家實施退耕還林、退耕還草的背景下,存在農用土地轉為林用土地、牧用土地的問題;還有在耕地上開挖魚塘,建設用地轉為其他用地、其他用地轉為建設用地、將林地變為耕地,由于自然災害沖毀耕地、河道改向水面下的土地變為耕地等等,其權證內的登記項目的動態管理在一個部門管理下,就能夠得到很好的處理。這顯然是細碎與分割的農村土地管理體制不能實現的管理目標。

使用專業技術手段進行土地登記。從加強土地管理的角度,從為人民群眾提高服務質量的角度,都要求使用專業技術手段進行土地登記,包括使用航空照片、遙感技術及實地測量等。只有采取專業技術手段,才能產生每一塊土地的權威數據。

制定土地登記五年和十年規劃。土地登記是一項技術要求高、投入財力大、耗費人力多、時間跨度長的工作,同時也是一項長期性的工作,因此,搞好土地登記工作,制定五年、十年甚至更長時間的規劃十分重要。對農用土地、林用土地、牧用土地、漁用土地、建設用地的登記有一個先后順序問題。對于建設用地,土地管理部門已有較完備的資料,以后要做的工作主要是對農村居民宅基地的清理登記。在其他用地中,對農用土地的登記無疑需要優先安排,因為這是加強耕地管理的最基礎性工作。對農用土地的登記,最長時間應在10年規劃期內完成。對于林用土地、牧用土地、漁用土地的登記,可以在較長時間的規劃期內根據難易程度分期完成。

制定完善土地登記規則。在土地登記之前,要經過大量的、不同土地情況的詳細調研,制定完善的土地登記規則。對于農用土地,不僅要求登記的面積準確,同時,要求相鄰四界也準確無誤。對于林地,要求面積準確可能有較大難度,但至少對相鄰四界的描述,要通過建立坐標或定點等多種方法定位,最終經得起法律的檢驗。尤其是對各種類別土地相鄰四界的確認,需要履行必要的法律手續,其難度很大,這也需要在土地登記規則中體現出原則性和靈活性。

土地登記結果在土地權證上的應用。土地登記結果的應用,首先應體現在土地行政管理部門對《農用土地經營權證》《林用土地經營權證》《牧用土地經營權證》《漁用土地經營權證》《建設用地使用權證》的統一發證工作中,避免目前土地部門的數據與這些權證的登記數據相脫節的現象,體現土地數據的權威性。同時,加強農村土地管理工作的最重大政治任務是:中國需要依靠自身的力量來養活自己,因此,實施最嚴格的耕地控制是當務之急。土地行政管理部門對耕地的管理,不僅要有宏觀的控制目標,而且要有微觀的管理手段和措施,要把宏觀目標具體分解到《農用土地經營權證》持有人身上,這樣才能做到耕地家底清楚,宏觀管理與微觀管理相統一。對《農用土地經營權證》的持有人來講,也必須體現權利與義務的統一,土地經營者必須按照規定的用途進行經營,否則,就要受到法律的處罰。只有這樣,在回答是否能夠控制住18億畝耕地紅線問題時,土地行政管理部門才真正有底氣。

建立土地類別變更的審批制度。對于農用土地、林用土地、牧用土地、漁用土地、建設用地之間的流轉,法律應明確規定相應的審批制度。在我國耕地資源十分緊張的情況下,應嚴格控制農用土地轉為其他用地。對于審批管理部門,應由流出土地的行業主管部門進行審批:由林用土地轉為其他用地的,由林業部門審批;由農用土地轉為其他用地的,由農業行政部門審批等等,這樣才能體現土地管理的嚴肅性。

加強土地權證的年度審驗。目前,各種土地權證還沒有建立年度審驗制度,這種狀況使土地的使用與變動情況不明,而僅僅依靠衛星圖片不能反映真實的土地變動情況。對于土地的變動情況,除了借助衛星圖片等工具和手段外,由土地行政管理部門進行實地的年度審驗是十分必要的,而且也是必須做的一項最基礎性的工作。

加強基層土地管理隊伍建設。在鄉鎮機構改革,各級土地行政管理部門實行垂直管理體制以后,鄉鎮土地行政管理部門的力量已經大大弱化,其人員能夠把國家建設用地、農村居民宅基地管理好已十分不易,對于上述大量的土地管理業務工作,現有人員是難以完成的。對于新的土地管理目標和業務工作,要求在加強基層土地管理隊伍建設方面下大工夫,以滿足形勢發展的需要。