成都農村產權制度改革試水

尹鴻偉 魏 晨

農村發展的核心問題是“錢從哪里來”。成都市將農民的土地承包期限設定為“長久不變”,為日后土地有序流轉、社會資金進入農村奠定扎實可靠的基礎。農村產權制度改革實際上是艱難的利益調整。

成都市下轄的都江堰市柳街鎮鶴鳴村,村口的巨幅宣傳牌上“成都統籌城鄉綜合配套改革實驗區農村產權制度改革第一村”兩行大字赫然醒目。2010年新春剛過,開滿油菜花的鶴鳴村表面看似寧靜,但農村產權制度改革已經令其內部發生了翻天覆地的變化。以前,這里的農民的生活主題就是每年奔向大小城市打工。如今,隨著農民對于土地和房屋確權完成,農村社區開始復活。

成都市從2008年開始的農村產權制度改革,準確地觸及了土地這個本質話題?！稗r村發展錢從哪里來?”這是成都自2003年開始城鄉一體化改革就一直思考的課題。成都的改革者認為,農民實際上是端著“金飯碗”過著貧困和相對貧困的日子。改革者希望,把提高土地利用效益與維護農民利益結合起來,促進土地要素市場化,進而帶動農村勞動力要素的自由流動。農村產權制度改革成為成都造就新型城鄉形態的關鍵環節。

從試點開始的改革

2005年夏天,成都市農委對全市農村集體經濟發展情況進行了一次全面調查:全市集體經濟年收益達到10萬元以上的村占8.35%,5萬元以下的村占38.11%,無集體經濟收益的“空殼村”比例達到35.24%;全市村級集體經濟收益能分配兌現到農戶手中的僅占39.33%。

鶴鳴村地處肥沃的川西壩子,2007年,連接成都至青城山的成青快速公路經過鶴鳴村,昔日的“邊角地帶”變成了“香餑餑”。這一年,村里40多畝土地流轉出去了,“糞都不澆一下就有錢進”,過去外出打工拋荒的村民開始找村干部,想要回退耕的承包地。

這確實讓鶴鳴村村干部很為難。1990年代開始,村里一些常年外出打工的村民不愿意種地了,原因很簡單:打一天工就可以買幾公斤大米。在鶴鳴村八組,長期拋荒的土地就有五六畝,組長只能把拋荒田地需繳納的稅費分攤到其他村民頭上。而村委主任余躍每年多了一個任務:挨家挨戶懇求村民下田種地。

“土地聯產承包解決了農民的吃飯問題,可土地上刨不出‘金娃娃來?！?001年開始,全國農村稅費制度改革開始試點,到2006年,農民不僅不再交各種稅費了,每年還有種糧補貼。土地上能夠產生的好處又讓不少村民心動了。

距離鶴鳴村幾十公里外的大邑縣韓場鎮蘭田社區,這些年來食用菌產業風生水起。到2009年底韓場鎮流轉的4000畝土地中,大部分集中在蘭田社區。

政府希望土地流轉的規模進一步擴大,農民的組織化程度進一步增強,闖市場的本領進一步增強?？赊r民闖市場的動力在哪里?早在2003年,成都市部署城鄉一體化戰略時,就提出探索建立農村與城市同步增收的渠道,通過土地規模經營等形式,實現農業產業化經營,發展現代農業,引導農民走共同富裕的道路。

但一個現實的難題又擺在面前:盡管農村土地集體所有制是農民個人所有制的集合,農民是集體產權的最終所有者,但農民個人并不擁有對集體土地的所有權。農民手中擁有的土地權利虛置,資源難以變成資本。

在成都市常務副市長孫平看來,癥結在于農村沒有建立真正的市場經濟,他覺得“要素市場沒有形成,土地、人、資金沒有真正激活”。2007年2月,成都市委召開了一次城鄉一體化工作會議,“用市場化的辦法來解決城鄉一體化的問題”的觀點正式拋出。

“產權改革過程會削弱地方政府的利益,但對整個農村的發展有好處?！痹趯O平看來,農村產權改革實際上是一種利益的調整?！斑^去政府花很小的代價從農民手里拿到土地,轉手可以增值好多倍。政府在中間拿大數,卻沒有去實際解決農民的問題,這也是‘三農問題長期得不到解決的實質所在?！?/p>

一位參與改革試點的學者透露,改革中來自各方面的阻力非常大:“成都郊縣包括那些有產業項目支撐的村鎮,地方政府就不太愿意搞確權。不搞確權,如何維權?又談何產權制度改革?每次開會研討產改,部門與部門之間唇槍舌劍,叫爭吵都不為過?！彼硎?成都甚至有某官方研究機構專門出報告,表面上肯定農村產改的核心就是確權,實際上卻希望借農村產改“變相”回到以往的土地制度,“這實際也反映了地方高層對改革有不同的聲音和意見。不可否認,這給改革帶來了很大壓力?！?/p>

由于眾所周知的“敏感”,成都市決定在雙流縣、溫江區、都江堰市、大邑縣首先進行試點,而都江堰市在平壩區、沿山區、山區,選擇了不同產業類型的6個鎮20多個村試點。試點內容包括對農村集體土地所有權、集體建設用地使用權、土地承包經營權、林權和房屋所有權進行確權登記,明確產權;集體土地所有權、集體建設用地使用權確權到村或組;承包地、自留地、宅基地和農民的房屋確權到戶。

“產權制度改革剛開始時,我們村干部就分析,第一輪土地聯產承包改革讓農民吃得起飯,第二輪土地聯產承包讓農民有了定心丸,這次改革應該還是有好處?！弊鳛樽钤绲脑圏c村,村黨支部書記劉文祥表示,剛開始時對農村產權制度改革的認識還是比較模糊:改革就是要摸清村里的家底。

劉文祥說:“搞農村基層工作的人都知道,對農村來說第一難的事是計劃生育,但其實調解土地糾紛比計劃生育還要難。過去由于農業稅、打工潮等很多原因,一些農民把土地棄之不種,別的村民把地種了、把農業稅交了,但這塊地到底該算是誰的?諸如此類的問題,村干部調解起來十分頭痛?！?/p>

新的起點突出公平

2008年3月的最后一天,余躍和鶴鳴村7組的34戶村民首批拿到《農村土地承包經營權證》、《集體建設用地使用證》,以及與城市房屋同證同權的《房屋所有權證》,他可能是中國此輪農村產權改革中獲得確權頒證的第一人。

和余躍一樣,全村574戶農民每家每戶都拿到了三證。少數有林地的還多一份林權證。除了“四證”,大家還領到了“兩卡”,即耕地保護卡和養老保險卡。成都市在產改中提出,創新耕地保護機制,由市、縣兩級政府每年從財政預算安排26億元設立耕地保護基金(補貼標準為基本農田每年每畝400元、一般耕地每年每畝300元),為承擔耕地保護責任的農民提供養老保險補貼,從而調動農民保護耕地的積極性,確保耕地總量不減少、糧食生產能力不下降。

都江堰在產改中確定農業合作社、農業合作聯社和鄉鎮集體資產管理委員會分別作為組、村、鄉鎮一級的集體土地所有權主體,不僅統一規范了所有權主體,而且建立健全了農村集體經濟組織。

隨后,成都農村市場化改革的兩個引擎——成都市現代農業發展投資公司和成都市小城鎮投資公司成立,決策者希望用政府有限的啟動資金撬動金融及社會各方面的資金投向現代農業和農村基礎設施。

確權后,農民手中擁有的權證“含金量”在于:持證的農民可以將承包地以多種方式流轉進而獲取各種收益。對此,成都市市長助理、都江堰市委書記劉俊林形象比喻道:“農村產改相當于揭開一個‘蜜蜂窩,當我們建立起完善的產權制度后,就如同把蜜蜂都馴服了,我們才能享受窩中的蜂蜜?！?/p>

2008年10月28日,成都在全國率先掛牌成立了綜合性的農村產權交易所。交易所將為林權、土地承包經營權、農村房屋產權、集體建設用地使用權等項目提供專業服務。2009年,成都農村產權制度改革確權頒證基本完成,市級耕?；鸹I集全部到位,254個鄉鎮發放耕?；?1.4億元,惠及109萬農戶,涉及耕地384萬畝。農村產權交易流轉2.7萬宗、金額21.2億元,制定出臺農村產權抵押融資辦法。

2009年11月,鶴鳴村村民手中的《農村土地承包經營權證》全部更換了承包年限:土地承包截止期限從“2027年”變為“長久不變”。土地問題專家、中國區域經濟學會副秘書長肖金成認為,成都建立的耕地保護基金和城鄉一體化的社保體系,為產權“長久不變”改革提供了堅實基礎。

農村產權制度改革的完善工作還在繼續。成都市委、市政府要求,一定要做到地、賬、證、合同、耕保金“五個一致”,只有堅持確權,才能為日后土地有序流轉奠定扎實可靠的基礎。

變化還在繼續:2009年,韓場鎮被確定為大邑縣產權融資試點鎮;2010年3月,蘭田社區兩戶村民將憑著確權后的《房屋所有權證》,在大邑縣產權流轉擔保公司的幫助下,獲得5萬至10萬元不等的融資貸款。

在鶴鳴村,確權后的村民,自愿加入了農村新型社區建設項目。村里引進了一個135畝的鮮花基地,一戶村民不愿意流轉自家的土地,在自家的承包地上繼續耕種喜歡的糧食作物。蘭田社區黨支部書記李俊江認為,有了土地承包經營權證,村民腰板更直了。愿不愿意參加土地流轉,自己說了算,村里只能尊重村民的決定,但對引進企業確實有影響,只能繼續做村民的工作。

成都市社科院經濟研究所所長陳家澤表示,農村產權制度改革的實質是農村微觀經濟基礎的再造,離開了這一步,農村改革就是建立在沙灘上,沒有穩固踏實的基礎。

平實有序的民間智慧

2008年3月,四川省委常委、成都市委書記李春城到鶴鳴村調研時問劉文祥:產改中的矛盾是怎么解決的?劉回答是:我們把矛盾解決在了基層。李春城再問:你這里就是最基層了,怎么還有基層?劉又回答:我們的基層就是各個村民小組成立的議事會調解小組。

村民議事會伴隨著產改應運而生。成都市要求,參與農村產權制度改革的干部必須要廣泛發動群眾,做好基層基礎工作。宣傳動員時,部分官員對如何解決確權中的財產或使用權公平分配問題,各執一詞,誰也說服不了誰,可是到了村組開座談會時把問題和政策交給群眾,群眾一參與,問題反而迎刃而解。

鶴鳴村成立了議事會,每個小組成立調解小組,專門調解村民間的確權糾紛,調解小組由各小組按照每5~15戶產生1名村民代表投票選出來。鶴鳴村調解小組制定了五條原則:一是“要公道,打顛倒”(相對公平);二是“多比少好,有總比沒有好”(先來后到);三是“吃筍子要一層一層地剝”(循序漸進);四是“說話要算數”(誠信);五是“大家同坐一條船,要同舟共濟”(友愛互助)。

但村干部也有頭痛和委屈的時候。聽說要確權頒證,鶴鳴村常年外出打工丟出承包地的村民開始回來找村干部要承包地了。村民羅廷貴,1998年全家外出打工,承包地丟給村里時寫了一份承諾書:30年內不要回自己的承包地?？陕犝f產改開始后,他從幾百公里外趕回來了。

產權改革確權時,羅廷貴的要求被鶴鳴村議事會成員駁回。他找了劉文祥三四次,后者的回答是:議事會決定的事情,村里不能更改,不能讓種田的老實人吃虧。

村民只知道自己有多少畝承包地,可究竟村里有多少承包地,有些村組的村民不清楚。鶴鳴村四組原來的村民小組長去世前一直沒有向村民發放承包地合同,他去世后,小組村民的承包地合同和原始資料找不著了。確權時,四組新任組長只得重新登記、造冊,重新建立每家每戶的承包地檔案。

經過近一個月的登記、測量、公示過后,鶴鳴村集體土地所有權、集體建設用地使用權確權到村或組。而承包地、自留地、宅基地和農民的房屋則全部確權到戶。為了顯示透明,柳街鎮從600多年前的“魚鱗圖”獲得啟發,開發了“魚鱗”數字化系統,通過測量和結合衛星地圖等,精確地確定了農民土地的權屬。鶴鳴村每家每戶都在全村土地“魚鱗圖”上面按上指印,看起來就像魚鱗一樣。在這張全村地圖上,每一塊房屋、宅基、承包地、林權的歸屬都顯示得一清二楚。

成都市國土局官員楊珍惠表示,沒有承包地的農民要求調整承包地,這是作為集體經濟組織成員應當享有的權利,而減少的人員不退出承包地又受法律保護,農村土地承包經營權調與不調的矛盾日益突出。大邑縣農發局工作人員賀定勝表示:在2009年,大邑縣有500多名村民到縣里上訪或咨詢,“為什么有的人沒有承包地而有的‘死人種活人的地”?

2008年產改開始時,聽說要重新測量調整承包地,補足承包地補足農戶田塊,大邑縣韓場鎮蘭田社區15組村民劉汝林堅決反對。劉汝林老兩口耕種了6畝多承包地,遠超出村里人均承包地標準。他兒子考上大學,承包地沒有退出;女兒出嫁,承包地也沒退出。

盡管有村議事會和調解小組多次做工作,劉汝林底氣很足:確權后的土地承包經營權證已經頒發給我了,無權再更改。村黨支部書記李俊江道出了劉汝林的“小九九”:2009年,蘭田社區引進了一個企業建花卉基地,每畝土地流轉金折合有400公斤大米,劉汝林擔心如果發流轉金,這部分錢就發到其他村民手里。

劉汝林決定上訪,可上訪兩次,有關部門實地調查后,給他的答復是尊重村議事會和本組調解小組的決定。2010年2月23日,劉汝林改變了主意,他主動找到鎮上,同意退出1畝多的承包地。有人的猜測是,議事會決定的事情既然征得村民同意,大家肯定對劉汝林的做法有意見,每天在村里低頭不見抬頭見,劉汝林心里也不好受。

產改中類似的問題層出不窮。但因為發揮基層的主體作用和智慧,整個過程相對平緩。而政府在其中也非常注意不能激化矛盾的導向。這是成都農村產改一個非常重要的經驗。