我國礦山開采管理“三權分立”模式初探

康紀田

(湖南婁底行政學院，湖南 婁底，417000)

一、國外“三權分立”礦業制度概述

礦業發達國家的礦業立法，取向以社會管制為重心的市場準入制度的構建，一般以礦業環境保護、礦業場所安全與健康保護、礦業市場主體的權利界定和礦產資源的合理開發等為主要內容。而且，其立法重點放在礦產的開采方面。因為開采比勘探更影響社會公眾利益，更容易造成嚴重的社會后果，因此，筆者重點從礦山開采方面進行分析，至于礦產勘探制度與開采基本相同。國外礦業立法，主要是以礦產物權、特許權與采掘權等三種權利為基本框架而構建整個礦業制度體系的。其中有代表性的國家是巴西、波蘭、法國和土耳其等。

我國的礦業制度與礦業發達國家的相距甚遠，因此，對國外礦業管理制度的認識前提是先辨析國內其他行業相近而又比較成功的 “三權分立”制度，以避免對國外礦業制度理解的先入為主現象。國內相近的“三權分立”制度是房地產開發和機動車行駛。有學者曾提出，國外的礦產權和礦業公司是分開的，我國的土地使用權和房地產公司、汽車所有權與汽車駕駛人也是分開的，唯獨礦業制度是合二為一的。[1]國內的土地使用制度以及機動車行駛制度的基本構建都是“三權分立”的。

以城市房地產開發為例，可分為土地使用權、規劃許可和建筑許可權、工程承建權，三個權利分別而獨立存在。一是民事方面的土地使用權。按照法律，國有土地通過市場出讓給私人，出讓程序是典型的民事行為，受讓人可以依自己的意志將受讓土地入股、合資合作開發或轉讓。二是房地產公司的開發權。依法成立的房地產公司即使有了歸屬權明確的土地也不得擅自開發，必須依法獲得職能機關批準的用地規劃許可、建筑規劃許可和建筑施工許可以后才可以開發。三是建筑工程公司的承建權?？梢蚤_發不是實際開發，只有經國家許可的、有相關資質的單位才能按照建筑施工許可的內容進行實際施工。

再如機動車行駛的基本制度框架也是三種權利分別設立的。一是機動車的歸屬物權。有了屬于自己所有的機動車是一種靜態物權。二是機動車的行駛權。機動車買回來以后停在自己的車庫里與可以上道路行駛的性質不同，前者是自由的，后者必須經過許可。按照法律規定，機動車上道路行駛，應有機動車號牌和行駛證。行駛許可是法定的要件。三是機動車駕駛權。只有經過考試合格并由國家機關許可的人才有權實際駕駛機動車，沒有駕駛證的機動車所有權人沒有權利駕駛歸屬于自己的機動車上道路。因此，只有機動車的歸屬物權、可以行駛權與實際駕駛權分別而同時存在，才能在道路上實際行駛。

國有土地開發與機動車行駛有區別：一是土地開發屬于不動產權而機動車行駛系動產權；二是機動車的行駛許可權對物不對人而可以隨車轉讓，土地開發許可權應由特定的開發主體持有而不得轉讓。但是，土地開發與機動車行駛有著更多的共性。其一，靜態歸屬物權與動態利用物權分別設立。明確了歸屬物權的土地或機動車，是一種處于靜止狀態的排他性支配權，不受他人干涉，也不受公權力的限制，與其他動產或不動產物權處于平等地位，無論是國家、集體還是私人的歸屬物權，一律平等。要開發土地或要行駛機動車是區別于靜態物權的動態利用。動態利用是靜態歸屬權的繼續狀態，但與歸屬權截然不同。物的動態利用權是不自由的，要受到眾多的尤其是公法規定的公權力限制，行政許可就是政府的一種直接限制。其二，動態利用權分為“可以利用”和“實際利用”?？梢岳脵?，是物權利用(區別于流轉)的市場準入制，是物權主體支配于物的一種權利能力表現，與準許進入市場的特定物不可分割；實際利用權，是主體本身的市場準入制，是主體進入市場的行為能力和資格，與準予進入市場的特定物沒有必然聯系，但與準入市場的行為主體不可分離。最后，可以利用權屬于行政許可的特別授權?？梢岳门c實際利用的市場準入都是一種公權限制，但可以利用權受到更特別的限制。所謂特別，就是法律明確規定某類動產和不動產物必須經過許可才能進入市場利用。一般物的市場流轉是自由的，多數物的利用也不受政府干涉和限制，但少數物的利用必須受到公權力的嚴格限制。是否要經過特別限制的許可，是由物在利用時的社會性程度決定的。德國物權法學家沃爾夫總結：“所有權客體滿足的社會重要功能越多，就可以對所有權進行越大的限制?！盵2](40)自行車的利用不需要行政特別許可，因為自行車的行駛對公眾的危害性不大，很少造成難以挽回的損失后果。而機動車不進行特別管制則會對社會危害很大，如果沒有明確的號牌，出了交通事故逃逸以后無法找到責任人。因此，對于可能嚴重影響公眾利益的物權客體的市場利用必須進行特別的事前管制，才能有利于進入市場后的事中監督和事后處置，才能保護各方的利益。

(一) 礦產的靜態歸屬物權獨立并由民法調整

多數國家將礦產資源從土地中分離出來單獨設立物權并初始界定為國家所有，然后又將整體性的礦產資源或礦藏與特定塊段的礦產進行區分。礦產，是從整體性礦產資源中通過分割而獨立出來的可以用貨幣計算的礦產資源資產，是通過開采活動能夠從土地中分離為礦產品的主要勞動對象，是礦產資源與礦產品的中間物品。礦產在明確歸屬物權后則成為“礦產權”或“礦產使用權”，與礦產資源所有權以及礦產品所有權不同，礦產權是投入生產的一種基本要素，是投入品，而礦產品是產出品，礦產資源既不是投入品也不是產出品?！暗V產權”獨立和明晰的目的之一，從國有礦產資源中獨立出來的礦產權通過市場讓渡給私人，并沒有影響國家的專有權地位，反而實現了國家所有權的價值。其目的之二，是為了尋求礦產權在整個物權體系中的平等地位。礦產權是礦產物的靜態歸屬權，可以自由流轉和排他性支配，不受他人以及公權力的限制、干涉；與我國的機動車與土地使用權等其他物權一樣，受平等、協商一致的民事法律調整。礦產權是普通的民事物權，那么，由于有專門的私法性民法調整而無需在礦業公法中做出更多的規定。所以，多數國家在礦業法中只以簡略的條文明確礦產權的民事物權地位。

如《波蘭地質與采礦法》關于礦產使用權的規定很簡單，該法第7條第2項規定：“國家財政部而不是任何其他人可以使用礦床以及通過設置采礦使用權來處分此項權利的”，財政部是出讓“采礦使用權”的唯一主體；第10條規定：“采礦使用權的設置是通過合同來進行的……設立、變更或轉讓采礦使用權之合同，為防失效，應以書面形式”，自由是合同的重要原則，強調合同形式是為了明確礦產使用權流轉的自由性；第13條進一步規定：“民法中與權利使用有關之規定亦適用于采礦使用權”，這就保障了采礦使用權與民事其他權利的平等性?！栋臀鞯V業法典》更簡單，唯一規定是第83條：“普通法適用礦產權”，在礦業特別立法中沒有對“礦產權”的歸屬、流轉等做出更多的規定。法國的礦產資源做為土地的一部分，多數隨土地初始界定為私人所有，只有少數的屬于國有礦床，因而在《法國礦業法典》中除了規定“權利人應向地表主人繳納地下資源租金”這一條以外，很少有關于礦產權的其他規定，當然，私人產權也不必要再由公法去調整。

(二) “可以利用”的特許權設置是各國礦業立法的核心內容

特許權，是某物在普遍禁止利用條件下的特別準許，是行政機關依法對于可能給社會和他人造成重大損害的行業所進行的直接性社會管制，屬于產業的市場進入管制或嚴格的市場準入制度。礦業開發尤其是礦山的開采，在環境、礦業場所安全以及相鄰關系等方面的影響，超過了建筑、化工和爆炸物品制造行業。而且，其影響具有廣泛的社會性，被影響的人很難通過市場交易來防止影響的發生以及很難以補償方式填平所承擔的成本從而容易導致社會分配不公。這種不公平現象屬于市場失靈造成的，市場總是鼓勵礦山企業將環境作為棄置固體廢物和排放廢氣、廢水的垃圾場。市場失靈時必須依靠政府的嚴格管制以彌補市場的不足。礦業特許權就是“看得見的手”彌補市場不足的有效方式，是各國礦業制度的核心內容。

任何人非經特許授權不得開發礦產，這是多數國家的通行作法。巴西將特許權寫入憲法，《巴西憲法》第168條規定：“礦產資源的勘探和開發須得到聯邦根據法律頒發的批準或特許?！薄栋臀鞯V業法典》進一步規定，礦產勘探只需要相應機關批準，而礦產開采要經嚴格的特許?！恫ㄌm地質和采礦法》第15條規定：“以下活動要求取得特許權方能進行：1、礦床的普查與勘探；2、礦產的開采；3、物料在表之非儲層儲放及廢料在地下采坑的儲存?！笨梢?，波蘭的勘探與開采均要經過特許?！斗▏V業法典》第22條規定：“礦山的開采，即使地表主人的開采也只能是依特許權或開采許可證而進行?！边@些法律的規定，就像我國的機動車輛行駛一樣，即使有了明確歸屬的物權，也不能擅自進入產業市場，必須經過較高的市場準入門檻才可以利用。所以，排他性支配的“礦產權”與嚴格限制的“礦產開發權”有著明晰的界限。

特許權設置的主要目的是為了保護公眾利益而不是相鄰私人的利益，其方向與我國汽車行駛許可相近?！恫ㄌm地質與采礦法》以較多的條文規定了特許權授予的要求：明確的礦產歸屬權；采掘作業的規模和方式；礦床綜合利用的程度及其保證實行的具體方式；礦床開發計劃；礦區復墾計劃；環境預期影響的評價，特別強調的是安全與環境方面的要求。開發礦山的申請人符合法定要求的則許可成為特許權人，并就要求的內容與特許機關訂立礦業行政合同，作為市場進入者對許可內容的書面承諾。特許權在依法登記后才能實現該礦產“可以開采”的目的。在巴西，特許權授予的地位和要求都很高。對特許的要求，都是以申請人的義務明確規定在礦業法典中的，如必須守法、合理開發、與第三人利益關系、環境與安全、保護水源等，尤其注重“礦床的經濟開發計劃”，在礦業法典及其規章中對計劃的內容、批準和監督都作了詳細規定。一旦違反了特許權授予時所明確的義務，則撤回特許權并承擔相應責任?！斗▏V業法典》第26條規定：“凡不具備開采工作所必須的技術和資金能力的，不能取得特許權?！奔夹g、資金、保證金等，是多數國家授予特許權的法定要求。

(三) “實際利用”的采掘權由有資質的采礦企業行使

有了特許權不等于能夠從事采礦活動，必須由專門的、有相應資質的、能獨立地承擔責任的采礦企業實際開采?！栋臀鞯V業法典》第37條規定：“只有采礦企業方可有資格得到開采權?！倍鄶祰覍⒅苯舆M行采掘的采礦企業與特許權人分開，從而使采掘權獨立于特許權而存在。采礦企業與特許權人有著以下根本區別。

一是主體不同。波蘭分為“企業主”與“采礦企業”，《波蘭地質與采礦法》第6條明確規定：“企業主，指擁有進行本法所管理之活動的特許權的一個當事人；采礦企業，指一個企業主所使用的在技術上及組織上集合在一起的方式，以直接從事礦產的開采，包括在技術上與之有關的礦業工程，建筑及選礦設施和設備?！薄锻炼洳傻V法》將特許權稱為“采礦執照”，其主體分為“采礦執照”持有人和“采礦許可證”持有人，后者專門從事開采活動，就相當于我國的建筑工程公司或駕駛員。礦產權人、特許權人與采礦企業的不同主體，是指設立的不同性，分別設立卻可以兼任而合并。礦產權人與特許權人一般都可以合并，而特許權與采掘權，有的國家合二為一，如巴西規定采礦企業可以申請特許權，相當于我國的行駛權和駕駛權歸一人持有；波蘭則不允許，只允許企業主“使用”采礦企業，相當于我們房地產開發公司不能承建施工一樣。

二是主管機關不同?！恫ㄌm地質與采礦法》第 16條規定“特許權均由環境保護自然資源和森林部授予”；第109條規定“國家采礦監督機構對采礦企業的經營行使監督和控制”，采礦監督機構包括國家最高采礦辦公室及地方采礦辦公室；兩個不同的主管機關又相互配合，第116條規定：“當采礦監督機構認定企業主違反了特許權中規定的條款時，應立即將此通知特許機構?！薄栋臀鞯V業法典》第7條規定“共和國總統通過法令頒發開采特許”，在聯邦官方日報上公布并在礦產地舉行頒發儀式，說明特許權的地位很高；第80條規定“采礦企業，為獲得勘查或開采礦床權，或在國內從事采礦活動須有礦業能源部長頒發的批準書”，這個批準書相當于機動車駕駛證。

三是對采礦企業的要求不同。依法設立的采礦企業，根據特許授權時所審批的開發計劃，在工作場所安全與健康、礦產資源合理管理、礦區建筑與礦山設備、環境保護、危害預防和改正、礦業用工、礦山技術等方面提交一份采掘經營計劃，由管理采礦企業的行政機關以決定的方式審批。審批通過了的開采經營計劃作為以后檢查監督的依據，如果采礦企業在開采中違反開采經營計劃，視其違反程序依法進行處置，直至停止經營。同時，礦業法在采礦企業的進入以及采礦企業的退出方面都做出了具體規定。

最后是流轉程度不同。一般說來，多數國家允許特許權流轉，特許權依附于礦產物權轉讓、抵押和入股，就像我國機動車的號牌和行駛證跟隨機動車流轉一樣。但是采礦企業的資質及其開采經營許可不允許流轉?！锻炼洳傻V法》第27條規定“采礦許可證不得轉讓，采礦執照可根據規章作為一個整體轉讓”(采礦執照相當于機動車行駛證)?！栋臀鞯V業法典》第55條規定：“如果特許權所有人按法律手續將特許權轉讓或抵押，由特許權而產生的權利、義務、限制和效果都將繼續有效。轉讓或抵押只有在開采特許登記簿上登記備案后才有效?！碑斎?，特許權的流轉必然是跟隨礦產物權流轉，特許權單獨流轉是沒有意義的。

二、我國“一權制”礦業立法模式的困境

國外“三權分立”的立法模式，是符合礦業開發特點的應然性體現。相互之間界限分明，為市場、政府與企業之間的分工、責任、權利等提供了合理的規范，讓其在各自的軌道上行為。相比之下，可以發現我國三合一的“一權制”立法及其理論的缺陷。

(一) 我國“一權制”的現行立法及其理論

對于我國，也以采礦權為重點進行分析。我國《礦產資源法實施細則》第6條對探礦權與采礦權分別進行了界定，其中“采礦權，是指在依法取得的采礦許可證規定的范圍內，開采礦產資源和獲得所開采的礦產品的權利。取得采礦許可證的單位或者個人稱為采礦權人”。采礦權的法定含義是整個采礦權制度的基本框架。這里的采礦權、采礦權人和許可證是三合一的：礦產權、可以開采權與實際采掘權，合并成唯一的“采礦權”；主體是唯一的，既是獲得礦產品的采礦企業，也是可以“開采礦產資源”的特許權人，還是“許可證規定范圍內”礦產物權的歸屬者，統稱為“采礦權人”；一個采礦許可證是“規定范圍內”礦產歸屬的產權證，也是在該范圍內可以開采礦產和實際采掘礦產的兩個市場準入證，屬于三證合一。問題的關鍵是，“三合一”的“合”，不是分別設立后在行駛中的合并，而是一次性設立的不可分割的“一權制”。因為該規定范圍內礦產物權出讓、可以開采該礦產資源的特許權授予以及實際采掘該礦產的批準，是唯一的行政職能機關及其一次性的行政決定所完成的。以“一權制”為基本框架構建我國現行礦業制度體系和按照“一權制”實際操作，明顯地違反了礦業的一般規律：礦產的靜態歸屬物權屬平等的民事范疇，應由市場配置 ，礦產動態利用的限制應由公法規定的政府進行管制?！耙粰嘀啤眲t由政府越位取代了市場的配置功能，政府越位而導致公權力管制的缺位。這就是我國現行礦業制度的整體安排。

在學術研究中，學者不但沒有質疑探礦權或采礦權“一權制”的弊端，還將不同質的探礦權與采礦權捆綁成“礦業權”。 礦業權理論就像個“玻璃盒”，看得見但又觸摸不到。將采礦權(或探礦權)的歸屬物權、特許權和采掘權(或鉆探權)的三個獨立權利整合為一體裝進“玻璃盒”，則三個獨立權利相似于整體中的三個面而表現為一個“三棱形”的“玻璃盒”。當學者站在“三棱形”不同的面去闡釋時，“玻璃盒”似乎成了一個“魔盒”。站在“三棱體”的礦產物權這個面看“玻璃盒”時則認為：“礦業權是一種財產權利，是一種物權?！盵3]礦業權歸屬物權，是由國有礦產資源所有權派生出來的，所以《物權法》也在這種無奈的條件下將探礦權與采礦權列入用益物權。而當站在“三棱形”的特許權這個面觀察“玻璃盒”時則指出：“礦業權的‘權’僅僅是從事礦業活動的‘特許權’，這種權利并不包括相應的礦產資源物質?！盵4]這樣否認礦業權還有礦產物權另一個面的存在，并因此得出結論，礦業權是由公法調整的，“礦業權的設立離不開行政許可”。[5]還有學者站在“三棱形”的采掘權(或鉆探權)的一面看“玻璃盒”時總結：礦業權是礦業項目投資的經營行為，“礦業權的安全性，是指在礦業投資的不同階段，如礦業勘查、礦山建設、開采、閉坑等，礦業權人享有權利和履行義務的穩定性”。[6]當然，并不是所有人都只總結一面而否定另外兩面，也有學者整體地看“玻璃盒”，“礦業權作為國家所有權的一個重要實現方式，建立在國家對自然資源所有權之上，是國家作為礦產資源的所有權人通過行政許可方式予以設立的……對申請人的資質條件進行嚴格的審查，只有符合法律規定的條件和相應資質的申請人，才有可能被行政機關授予礦業權?！盵7]從整體上看，礦業權包含了礦產物權、行政特許和資質條件等，因而“學者對礦業權的物權屬性主要有準物權說、特許物權說、用益物權說、自然資源使用權說”[8]等眾多性質的分析。其實，整體論者從整體上概括這個“玻璃盒”，比其他人從其中一面得出的觀察結果更加糟糕，因為整體論者犧牲了普通的法理邏輯而換來了外在的整體聯系。比如，整體論者關于“礦產資源的所有權人通過行政許可方式設立”礦業權的理論，就是為了將礦產物權與行政特許硬扯到一起而不顧所有權人與行政許可主體在性質上的根本區別，也不顧物的所有權人不能行使行政許可的基本邏輯。

(二) “一權制”法律制度在實施中的困境

我國現行“三合一”的采礦權制度，在實施中處置礦產權或行政許可權時總是處于兩難選擇之中，而礦業開發中的礦難頻發、資源流失和浪費、環境破壞以及市場秩序紊亂等，都緣于兩難選擇。我們通過實證分析就可以知道。

首先，礦產權招拍掛的有償取得方式難以實行。有償使用才能保障國家所有權的實現，我國從 2006年起一律實行以招拍掛方式出讓采礦權。按照國務院《礦產資源開采登記管理辦法》以及國土資源部《探礦權采礦權招標拍賣掛牌管理辦法》的規定：以招拍掛方式確定的中標人、競得人，按成交協議交納約定的交易費用則發給采礦許可證而成為采礦權人。這在表面看來是以招拍掛的公平競爭程序出讓，實質上是在以有償出讓礦產的名義和民事交易的形式掩蓋出讓公權力行政許可的事實，最終又回到“整體論者”關于“所有權人通過行政許可方式設立礦業權”的理論上去了。這就相當于機動車市場交易成功時授予車主行駛證和駕駛證。有償出讓礦產權卻最終出讓公權力的現象，在權利處置時又是反過來的。按照國務院和國土資源部的規定，未按協議繳納費用的，由行政許可機關罰款直至吊銷許可證，不服行政處罰的可以申請復議或到法院提起行政訴訟。因為出讓礦產權引起的民事糾紛，以行政強制處罰和行政救濟途徑解決。這也相當于因為機動車車款糾紛而由行政主管機關吊銷其行駛證和駕駛證。這種規定明知是錯誤的，但在“一權制”條件下只能錯誤的存在。

其次，礦山企業承擔的法律責任難以明晰?！兜V產資源法》第42條規定：倒賣采礦權牟利的，則吊銷采礦許可證，沒收違法所得，處以罰款。至今，我國沒有相關解釋以明晰不許倒賣的是礦產物權還是行政許可權。其實，“一權制”的采礦權因互不獨立而無法明晰?！兜V產資源法》第44條規定：“采取破壞性的開采方法開采礦產資源的，處以罰款，可以吊銷采礦許可證?！逼茐男蚤_采屬于采礦企業的行政違法行為，如果給予吊銷采礦許可證的行政處罰，必須將礦產物權也沒收了。這就是說，吊銷駕駛許可證時必然將合法的機動車輛沒收。這種法律實施中的尷尬也是因為“一權制”所致。

再次，礦產權有償取得后的市場流轉是個難題。礦產物權是從國有礦產資源所有權中分離出來以后依法出讓而設立的，與其他物權一樣應當在市場上自由流轉，依市場價格信號自由流轉的礦產權才能效用最大化。但是現行礦業制度嚴格限制流轉，甚至明確“禁止倒賣牟利”行為。礦產權在市場經濟下的必須流轉與法律制度嚴格限制流轉的沖突，催生了擴股、承包和變更法人等眾多的地下流轉現象。因此，許多學者指出法律嚴格限制流轉的不當性。但是，在“一權制”條件下允許自由流轉要比嚴格限制流轉的后果更嚴重。因為“一權制”的主要流轉對象不是礦產權而是行政許可權，受到嚴格管制的特許權和采掘權一旦允許自由流轉而擺脫了職能機關的監管視線，將會有破壞環境、礦難頻發、資源浪費等現象的不斷發生。在這一方面的監管不力都會釀大禍，如果完全失去監管后果會更嚴重。因此，在 “一權制”條件下寧可讓物的價值損失也應保護公眾利益，嚴格限制流轉是迫不得已的制度安排。

最后，礦產資源整合運動更不容易。從2005年起進行了全國性的礦產資源整合，尤其煤炭資源整合政策，不顧一切地往前推進，學者則在一邊議論頗多。礦產資源開發點多面廣，市場進入主體過亂過多，必須進行整合。但是，整合的重點對象是礦產資源，還是可以開采的特許權，或者是實際開采的采礦企業，沒有也無法明確。整合的名義和標準是針對礦山企業采掘的年生產能力，比如煤炭生產從單井年產9萬噸提到年產30萬噸、年產90萬噸、年產120萬噸，在規定期限內不能達到產能的則退出市場。這樣，許多由政府許可的采礦企業因政策變化而被趕出市場，過去已明確了歸屬權的剩余礦產也強制性收歸國有，使人們認為排他性支配的物權在政府面前沒有了保障。實際上，采礦企業的產能標準只是整合的手段而已，最終卻是礦產物權的整合，多數中小采礦企業退出了市場，留下的礦產資源向大型礦山企業甚至集團企業集中，逐步走向資源壟斷。資源整合本來是市場的功能，但特許權和采掘權的整合又是政府的功能。因為“一權制”現象而讓政府取代了市場的功能，這就導致了政府之間的競爭和加速了資源壟斷的形成。

三、建構我國礦業制度“三權分立”立法模式的主要障礙

三權分立的礦業制度，適合我國國情。礦產權獨立，是將國有礦產資源的某特定區域資源分割出來，單獨設立區別于國家礦產資源所有權的礦產物權，在市場上出讓給私人，私人受讓后設立的礦產權能排他性支配。私人受讓的礦產權與國家礦產資源所有權之間產權界定清晰。礦產權的設立不與公權力行政許可搭界，是獨立的民事行為，有了歸屬明確的礦產權以后依法定要求申請特許權，申請人與礦產權人并不是同一的。只有獲取了特許權的特定礦產才能讓采礦企業實際開發。礦業開發的“三權分立”，能各負其責各享其權，假設給予吊銷特許權或采礦企業停產停業的處罰，也不會涉及礦產物權?！叭龣喾至ⅰ笔故袌?、政府、企業之間有了明確的邊界，是構建我國礦產制度的基本方向。

但是，在我國構建“三權分立”的礦業制度體系，還有諸多的障礙。其一，我國礦業制度仍處于計劃經濟體制下。礦業立法受原蘇聯模式影響較深，蘇聯解體后的獨聯體國家在上世紀末和本世紀初基本上轉變了原蘇聯模式，而我國仍然處在計劃經濟的蘇聯模式之中。將國有礦產資源奉上神圣地位，用公權力分配民事物權。學者將行政許可方式分配物權稱為有“濃厚公法色彩的私權”，當在市場經濟條件下堅持走計劃經濟的道路而找不到方向時，則給礦產物權貼上一個“準”字，有了“準物權”則可將所有講不清的理論均歸責于“準”，即礦產物權的非典型性。[9]國有礦產資源是典型物權，到私人時成了準物權，前者到后者的變換是國有資產流失的秘密。尤其是這種變換，不能給礦產權正常的身份和平等的地位而阻礙了現代礦業制度的建立。其二，我國行政特許制度設置的重大失誤?！缎姓S可法》第12條及第53條規定：以行政許可方式分配稀缺資源。起草《行政許可法》的專家、向全國人大說明《行政許可法草案》的官員以及從事行政法研究的學者，異口同聲的結論是：“特許的主要功能是分配稀缺資源?！盵10](9)凡是有價值的資源都是稀缺的，特許功能是分配稀缺資源的結論實在離譜。在國外，行政特許是對有嚴重社會影響的行為在進入市場時的事先管制；在國內，一般行政許可都是政府對某一行為的事先準許，也不與“稀缺資源”有關聯。唯獨我國在行政特許方面嚴重錯位，這是礦產特許制度的一大障礙。最后，現行礦業立法的價值取向不科學。目前立法，主要是以“礦”的物權為中心的財產性《礦產資源法》，主要是圍繞礦產資源的分配、保護、稅費等做出規定，還不是以“采”的市場準入為核心的管制性《礦業管理法》，因而無法將特許權設置、開采的安全、環境保護、礦業相鄰關系等重要內容納入法律之中。因此，現行立法走向是構建現代礦業制度的障礙，必須重構礦業基本制度體系，制定一部以社會管制為核心的《礦業管理法》，甚至應著手制定《礦業管理法典》，才能將“三權分立”作為法律的基本框架。

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