新一輪大規模水利建設中需要重視的幾個問題

周學文

（水利部，100053，北京）

2011年中央1號文件和中央水利工作會議對水利改革發展作出了全面部署，明確了今后5～10年全國水利建設的目標和重點任務，水利將迎來新一輪建設機遇期。如何貫徹落實好中央關于水利的各項部署，有序安排大規模水利建設，切實保障水利投資需求，充分發揮投資效益，從根本上扭轉水利建設明顯滯后的局面，事關水利又好又快發展的全局。以下，就新一輪大規模水利建設中需要重視的問題談三點認識。

一、突出加強水利薄弱環節建設,要依靠科學規劃

中央1號文件明確了突出加強水利薄弱環節建設5個重點和全面加快水利基礎設施建設5項任務。組織實施好各類水利建設，必須首先做好規劃，搞好頂層設計，層層分解落實目標任務。為此，水利部組織編制完成了全國水利發展“十二五”規劃，明確了水利建設的總體布局、建設目標、實施重點、投資規模和保障措施，同時下大力氣科學制定各類水利建設專項規劃并付諸實施。

一是全面加快防洪建設。在國務院已批復的七大江河流域防洪規劃基礎上，針對加強防洪重點薄弱環節建設，重點制定了《全國中小河流治理和病險水庫除險加固、山洪地質災害防御和綜合治理總體規劃》，確定了244條流域面積3 000 km2以上、防洪任務重、有重要保護對象的大江大河主要支流、獨流入海河流、內陸河流的重點河段進行系統治理。選擇了5 186條流域面積200～3 000 km2的中小河流，對人口相對密集、洪澇災害頻繁、保護對象重要的河段進行重點治理。規劃還確定對5 400座?。?）型、4.1萬多座?。?）型病險水庫和2 000多座大中型病險水閘進行除險加固，洞庭湖、鄱陽湖重點圩垸整治和蓄滯洪區建設，以及2 058個縣級行政區山洪地質災害防治監測預報預警系統和群測群防體系建設等，共涉及水利投資6 200多億元，約占“十二五”規劃確定的防洪建設投資的近90%。這是“十二五”期間在繼續實施大江大河治理的同時，全面加快防洪建設的重點。

二是合理安排水資源配置工程建設。在國務院已批復的全國及流域水資源綜合規劃的基礎上，針對西南地區特大干旱暴露出工程性缺水嚴重的問題，編制了《西南五?。ㄗ灾螀^、直轄市）重點水源工程近期建設規劃》，以縣域為單元，以中型水庫、重點小型水庫以及引（提）水工程、連通工程為重點，建設重點水源工程2 300多項，通過規劃實施，使正常來水年份城鄉生產生活用水得到保障；一般干旱年份城鄉生活用水得到保障，生產用水影響較??；特大干旱年份保證城鄉基本生活用水需要。同時，為解決重點地區資源性缺水問題，加快南水北調東中線一期、吉林中部供水、遼西北供水等引調水工程建設，將南水北調西線、滇中調水等工程前期論證納入水利發展 “十二五”規劃。此外，目前正在組織編制“十二五”全國大中型水庫建設規劃，對大中型水庫建設作出具體安排。

三是突出加強農村水利建設。在超額完成“十一五”農村飲水安全工程建設任務的基礎上，針對解決農村飲水安全問題的目標要求，重點制定了《全國農村飲水安全工程“十二五”規劃》，解決原規劃剩余的1.02億人和新增的1.96億農村飲水安全不達標人口，到2015年基本解決農村飲水安全問題，使全國農村集中式供水人口比例從現狀58%提高到80%。針對農田水利建設項目多、任務重的狀況，擬編制全國農田水利建設總體規劃，整合大中型灌區續建配套與節水改造、新建灌區、節水灌溉、雨水集蓄利用、牧區水利等建設內容，提出農田水利建設的總體安排，為大興農田水利建設提供規劃依據。

四是積極推進水土保持生態建設。在穩步實施水土流失區重點治理的基礎上，針對解決面廣量大的坡耕地水土流失嚴重的問題，重點制定了《全國坡耕地水土流失重點治理規劃》，提出不同區域坡耕地治理模式和治理措施，以坡耕地分布集中、水土流失嚴重的區域為重點，“十二五”期間基本完成592個重點縣坡耕地改造任務，修建4 000萬畝(266.7萬hm2)高標準梯田。針對生態脆弱河流和地區水生態修復，重點制定了《敦煌水資源合理利用與生態保護綜合規劃》，正在編制黑河、塔里木河流域綜合規劃，為后續治理工程建設打好規劃基礎。

總之，通過各項規劃的制定，摸清現狀、問題和需求，把握水利建設規律，因地制宜確定目標任務和對策措施，協調多方關系，凝聚各方共識，形成建設合力，做到上下一盤棋，從而加快推進各項水利建設的有序實施。

二、建立水利投入穩定增長機制，要依靠政策到位

根據測算，今后10年完成水利建設任務所需投資規模約4萬億元。中央1號文件提出要建立水利投入穩定增長機制，并提出了一系列含金量高、針對性強的政策。為保證高強度的水利投資需求，關鍵是要將這些政策落到實處。

一是切實加大預算內固定資產投資和財政專項資金對水利的投入?！笆晃濉逼陂g，國家進一步加大了水利投入力度，共落實中央水利投資2 934億元，較“十五”增長83.5%，其中2010年中央水利投資規模達987億元，接近千億元水平。落實的投資中，中央預算內固定資金水利投資2 389億元，約占中央預算內固定資產總投資的18%；中央財政水利專項資金545億元，年均增幅為87.2%?？傮w來看，近年水利投入的持續增加加快了水利建設步伐，但要滿足未來10年江河治理、水資源配置、農田水利建設等投資需求，應進一步提高水利在預算內固定資產投資中所占比重，大幅度增加財政專項資金對水利的投入。截至目前，2011年已落實中央水利建設資金1 139億元，較2010年增長16%，特別是中央財政專項資金，進一步拓寬了支持領域，投資規模達457億元，較2010年增長70.5%。許多地區在貫徹落實2011年中央1號文件增加公共財政對水利投入方面，出臺了許多行之有效的政策，如江蘇省提出市縣財政要確保當年可用財力的2%～4%用于水利建設，甘肅省提出新增財政收入的5%～10%用于增加水利建設投入。

二是落實好從土地出讓收益中提取10%用于農田水利建設的政策。這項政策是2011年中央1號文件增加水利投入的重大突破，對于有效緩解農田水利建設資金短缺具有十分重要的作用。據統計，2008年全國土地出讓收入中，東部占2/3，中西部占1/3，且主要集中在大中城市，而全國農田水利建設資金總需求中，東部占30%，中西部占70%，存在土地出讓收益與農田水利建設資金需求不匹配的結構性矛盾，亟需研究提出中央和省級統籌使用部分土地出讓收益用于農田水利建設的具體辦法。從中央層面落實情況看，財政部、水利部聯合印發了《關于從土地出讓收益中計提農田水利建設資金有關事項的通知》，明確了農田水利建設資金計提辦法，目前正在研究制定中央統籌使用部分土地出讓收益的管理辦法。從地方落實情況來看，絕大部分地區都明確了從土地出讓收益中計提農田水利建設資金的比例，如云南和寧夏提出從土地出讓總收入計提5%、山東提出從土地出讓收益中計提10%～20%用于農田水利建設，廣東、廣西、四川、云南、寧夏等?。ㄗ灾螀^）提出了省級統籌使用的資金比例，其中廣東省級統籌比例達45%。

三是進一步充實完善地方水利建設基金。水利建設基金自1997年設立以來，有力地促進了水利建設與管理工作，已成為加快水利改革發展的重要資金來源，但目前中央水利建設基金規模不到40億元，地方水利建設基金征收地區間差異很大，最多的省份超過70億元，最少的省份不足1 000萬元。按照2011年中央1號文件要求，經國務院批準，財政部、國家發展改革委、水利部印發了《水利建設基金籌集和使用管理辦法》，將2010年年底到期的水利建設基金延長至2020年，同時對地方征收渠道進行了調整。目前，遼寧、江蘇、江西、山東、甘肅等省已出臺了新的水利建設基金政策實施細則，提出了拓寬征收來源渠道的措施，如江西提出向企事業單位和個體經營者按營業收入的0.7‰～1.2‰提取水利建設基金，按15%～30%的比例從城市維護建設稅中提取水利建設基金；江蘇省提出從新增建設用地有償使用費中提取3%納入水利建設基金。

四是充分利用各項金融支持政策。當前，政府公共財政投入還不能滿足大規模水利建設的需要，必須進一步拓寬水利投融資渠道。2011年中央1號文件提出了支持水利建設的金融政策，落實好這些政策關鍵要解決好三個問題：一是水利投融資平臺問題。中央1號文件提出，鼓勵符合條件的地方政府融資平臺通過直接、間接融資方式，拓寬水利投融資渠道。目前，全國已有20個?。ㄗ灾螀^、直轄市）成立了省級水利投融資平臺公司，通過政府注入資本金、土地儲備、盤活存量資產等，提高平臺公司的融資能力。二是水利項目財政貼息問題。長期以來，中央財政對大中型水利工程建設貸款實行貼息政策，2011年落實中央財政貼息資金4 000萬元，較2010年有較大幅度增加，但總體上規模不大，下一步應積極爭取擴大貼息范圍和規模。同時，地方也應積極落實好對水利項目的財政貼息政策。三是水利貸款擔保和質押問題。水利工程大多為公益性項目，自身沒有經濟效益，貸款擔保和質押問題是水利項目利用銀行貸款的主要制約因素。目前一些地方與金融機構合作，通過收費權、儲備土地質押等方式，創新水利項目貸款模式。最近，水利部正在與中國人民銀行、銀監會、國家發展改革委、財政部就上述問題進行調研，爭取參照保障性安居工程有關金融政策，制定金融支持水利建設的具體政策措施。

加大水利投入是實施大規模水利建設的保障。必須用足用好中央明確的各項支持政策，積極創造條件，爭取各方面支持，加大中央和地方財政對水利的投入，吸引金融資金和社會資金投入水利，以保證水利建設目標的實現。

三、保證水利又好又快發展，要依靠嚴格管理

面對新一輪大規模水利建設，要保證水利又好又快發展，必須依靠嚴格管理，處理好規模與效益、開發與保護、建設與管理等關系，切實轉變發展方式，促進水資源可持續利用，維護河湖健康，努力走出一條有中國特色的水利現代化發展道路。

一是搞好大規模水利建設，要重視工程標準。水利工程體系是一項復雜的系統工程，要處理好上下游、左右岸，以及經濟社會發展需求與水資源條件的關系，科學合理確定建設標準和規模。水庫工程應統籌當地水資源條件、防洪保護對象的重要程度以及經濟社會可持續發展需求，科學規劃水庫功能定位，嚴格控制水庫規模和標準，盡可能減少占地移民及對生態環境的影響；中小河流治理應從流域整體防洪要求出發，充分考慮上下游河段、干支流洪水承受能力和保護對象防洪要求，合理確定治理標準，避免洪水風險的轉移；調水工程應按照“三先三后”的原則，充分考慮節水和當地水資源挖潛，根據調出區和受水區水資源狀況，從工程建設條件、技術經濟指標、社會和生態環境影響等方面綜合論證，合理確定調水規模；灌區建設應充分論證擴大灌溉面積，尤其是旱改水的水源條件，加強需水預測和節水，合理確定灌區種植結構和灌區標準與規模。

二是搞好大規模水利建設，要重視河湖管理。隨著經濟社會的快速發展，人水爭地、侵占河湖的現象日益突出，近年來一些地方發生的嚴重洪澇災害也充分暴露出侵占河湖的危害，向人們敲響了警鐘。今后5到10年，要開展大規模的江河主要支流和中小河流防洪工程建設，在江河治理中，要重視河湖保護，科學編制河湖治理、岸線利用與保護規劃，按照規劃治導線實施治理，保持河流的自然形態，防止以河湖治理為名圍墾水面、侵占河湖。同時，要嚴格涉河建設項目管理，依法履行水工程建設規劃同意書制度和河道管理范圍內建設項目審批手續，強化河湖管理執法，堅決查處未批先建和不按批準的建設方案實施的行為。在中小河流治理的同時，要建立健全河道長效管護機制，明確管護責任，落實管理人員和管護經費。

三是搞好大規模水利建設，要重視征地移民。水利水電工程具有投資大、占地多、移民安置任務重等特點，隨著經濟社會的發展，水庫等工程建設受土地、移民、生態環境和社會因素的影響越來越大。目前，水利與交通、鐵路等行業在征地移民補償補助標準上存在較大差異，水利建設征地移民補償補助標準主要依據國務院《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》等有關政策法規執行，占用耕地采用征收前三年平均年產值的16倍進行補償補助，實行前期補償補助和后期扶持相結合，而交通、鐵路等工程建設的征地補償補助標準，實行區片綜合地價，土地的實際補償補助倍數大多在20～30倍。同時，水利建設項目占用耕地執行5～50元/m2的耕地占用稅標準，各地實際執行標準 20～40 元/m2，而鐵路、交通、民航等建設占用耕地享受減稅政策，按2元/m2計征。政策的差異導致水利項目征地移民實際支出比其他基礎設施行業多，但直接支付給農民的補償補助少，對農民造成事實上的“同地不同價”，增加了水利項目實施和征地移民的難度。下一步，要針對水利工程建設征地補償補助標準低和耕地占用稅額高的問題，積極開展水利工程建設征地與移民補償相關政策研究，研究水利項目與其他基礎設施行業征地“同地同價”的實現方式，爭取在耕地占用稅條例修訂或出臺補充規定時，參照鐵路、交通、民航等行業減征水利項目耕地占用稅，為水利持續快速發展創造良好的政策環境。

四是搞好大規模水利建設，要重視地下水保護。地下水補給周期長、更新緩慢，一旦遭受破壞恢復十分困難，同時地下水也是重要的戰略資源和抗旱應急水源，須特別加強涵養和保護。在灌區建設中，通過開發地下水擴大灌溉面積的，要充分論證地下水的儲量和補給狀況，科學合理開采地下水，實現地下水采補平衡；在發展高效節水灌溉中，要重視因旱改水增加地下水開采帶來的生態環境影響；在牧區水利建設中，要充分考慮當地水資源條件，因地制宜發展灌溉草場，防止因增加地下水開采造成生態破壞。要加強地下水保護，盡快建立地下水監測網絡，動態掌握地下水狀況；劃定限采區和禁采區范圍，嚴格控制地下水開采，防止超采區的進一步擴大和出現新的地下水超采區。同時，通過節約用水和替代水源建設，壓減地下水開采量，逐步建立以地下水為主的多水源應急備用與戰略儲備體系，增強應急抗旱能力。

五是搞好大規模水利建設，要重視投資管理。新一輪大規模水利建設具有項目數量多、項目規模小、完成時限要求緊，且主要由縣級及以下單位組織實施的特點，客觀上建設管理力量薄弱、難度大，要求創新建設管理模式，下大氣力加強投資管理和工程質量管理，如對小型病險水庫除險加固、農村飲水安全等中小型水利工程建設，可考慮以縣為單位成立統一的項目法人，實行集中建設管理，分類打捆招標，強化工程建設、質量、安全的監督管理。同時，要進一步加強水利建設資金管理，強化監督檢查和審計稽察，確保投資效益和資金安全。

總之，搞好新一輪大規模水利建設，必須依靠嚴格管理，協調好工程建設標準，加強河湖管理與保護，重視工程建設中的生態移民問題，保護好地下水資源，強化資金、質量管理，才能保障水利建設的科學、有序。