綜合利用水利工程全壽命周期管理與資產效益發揮

趙玉紅，張居帥

（1.河海大學商學院，210009，南京；2.水利部財務司，100053，北京）

新中國成立以來，國家始終把水利工程建設放在重要位置，現已基本建成較為完善的防洪減災工程體系。但長期受“重建輕管”等思想影響，我國水利工程資產效益較差，不少工程設施老化失修嚴重，運行困難。水利工程資產效益不能有效發揮，已成為制約水利改革與發展的“瓶頸”與“短板”，影響到經濟安全、生態安全和國家安全，影響經濟社會發展全局。

綜合利用水利工程是既承擔防洪、排澇和環境治理保護等社會公益性任務，又有供水、發電等經營性任務的水利工程，能發揮出經濟效益、社會效益和生態環境效益。對綜合利用水利工程資產效益發揮進行研究，具有較強的代表性和現實意義。

一、研究綜合利用水利工程資產效益發揮的必要性

1.綜合利用水利工程資產形成和效益發揮具有不可分割性

綜合利用水利工程全壽命周期一般包括前期工作 （項目建議書、可行性研究、初步設計等）、建設實施（施工準備、建設實施、竣工驗收等）和運行維護三個階段，各階段之間聯系密切。當前對水利工程資產效益發揮的研究大多局限于水利工程建成交付后運行維護階段，忽視了前期設計及建設實施階段對水利工程資產效益發揮的影響，割裂了水利工程建設與管理的有機聯系。如因設計和建設形成工程“先天不足”。

2.綜合利用水利工程項目前期及建設影響資產效益發揮的問題

①存在“重建輕管”和“建管脫節”問題。對綜合利用水利工程建設階段的造價控制較為重視，上項目、搞建設積極，對工程建成后的運行管理考慮不足，造成項目維護成本偏高、管護設施標準偏低等問題。同時綜合利用水利工程一般要求其建設單位和管理單位分開組建，容易產生建管脫節。以上問題或造成全壽命周期成本過高，或造成運行困難等，影響工程資產綜合效益的發揮。

②存在輕設計、重施工問題?？刂扑こ淘靸r關鍵在于設計。分析表明：占建設工程全壽命費用不足1%的設計，對工程造價的影響度往往在75%以上。目前的造價控制主要放在施工階段，放松了對前期階段尤其是設計環節的造價控制，忽視了主要矛盾和關鍵環節。綜合利用水利工程設計涉及多個目標及利益群體，其設計質量出現問題，造成建設或運行成本加大，或造成設計功能不能正常發揮，將影響工程建成后效益發揮。

③存在籌資方案設計缺陷問題。綜合利用水利工程具有發揮多種效益并存的特性，按規定需籌集一定的配套資金或貸款進行建設。但由于前期籌資方案設計不科學等原因，普遍存在配套資金和貸款不能足額到位的情況，有些項目批復伊始，配套資金就注定無法落實。這導致工程配套設施不能按設計要求完成，工程不能按期交付。工程交付運行后，不但需完善相關配套設施，增加大量的運行維護費用，而且由于項目的收益水平達不到設計要求，又要承擔巨額的還款壓力，出現工程運行困難、資產效益難以發揮。

④存在造價控制協作機制未形成問題。技術與經濟相結合是控制工程造價的有效手段，而當前在綜合利用水利工程建設領域，普遍存在技術與經濟相分離的情況。技術人員往往把降低造價視為與己無關，而財會及概預算人員往往不熟悉工程設計、建設和管理，難以有效控制工程造價；項目法人考慮如何便于建設管理和工程施工，將總投資控制在概算內，在優化設計變更、優化施工組織等投資控制方面缺乏積極性，工程功能在建設過程很難再次得到提升；運行維護人員一般不能提前介入工程建設，即使項目建設與管理均由一個機構實施也存在類似問題，導致水利工程項目移交后資產不能及時發揮效益。

3.全壽命周期管理在發揮基礎設施資產效益方面積累了可鑒經驗

近年，電網企業和高速公路等基礎設施和產業，在實施資產全壽命周期管理方面進行了積極探索。江陰東（陸橋）輸變電工程按照 “全壽命周期”建設，比常規變電站減少檢修、維護費用3%，全壽命周期總成本節省開支近30%。這些實踐探索為從全壽命周期管理角度研究綜合利用水利工程資產效益發揮提供了有益參考。

二、綜合利用水利工程資產效益發揮相關理論及概念

1.價值工程理論

價值工程是指注重于功能分析，力求用最低的成本產出在功能上能充分滿足用戶要求的產品、服務或工程項目，從而獲得最大效益的有組織的活動。其價值是評價某一產品、服務或工程項目的功能與實現這一功能所耗費用之比合理程度的尺度。

2.資產全壽命周期管理理論

資產全壽命周期管理源于全壽命周期成本管理，它以資產為管理對象，以系統工程理論為指導，統籌考慮、系統優化資產生命周期內各個環節，在滿足安全、效能的前提下追求資產全壽命周期成本最優，從而實現資產綜合效益價值最大化的科學方法，是效能管理和全壽命周期成本管理在資產管理方面的有機結合。

資產效能主要為特定資產在實現管理目標所顯示的能力和所獲得的管理效率、效果、效益的綜合反映，涉及價值工程的“功能”和“價值”。功能的發揮是實現價值的基礎，實現價值是效能管理的目標。在一般情況下，資產效能管理目標與資產綜合效益價值最大化的內涵是一致的。

在工程建設管理領域，全壽命周期成本管理又稱全壽命周期造價管理。其目標是在保證設計功能可靠性基礎上，實現建設項目整個生命周期總造價的最小化。它通過對設計、建設、運行等階段生命周期的造價分析和管理，對項目的整個壽命周期進行通盤考慮，不斷選擇優化設計方案、施工方案和運營維護方案等，實現對建設項目整個生命周期的各個階段成本的主動控制,確保實現全生命周期造價最小化目標。

3.工程資產效益發揮相關概念

①綜合利用水利工程效益發揮。在工程項目立項、可行性研究和初步設計等前期工作階段，已對其功能和效益進行了預先設計。綜合利用水利工程效益發揮指工程在安全運行的前提下，可生存至設計的使用壽命，能按照其設計要求持續穩定發揮經濟效益、社會效益和生態環境效益，達到或超出預先設計的功能和效益目標。如水利工程在設計的使用壽命期內出現老化失修、功能弱化等狀況，工程安全出現隱患，應視為資產效益沒有得到發揮。

②綜合利用水利工程全壽命周期管理。根據價值工程和項目管理理論，綜合利用水利工程全壽命周期管理是指以水利工程設計、建設和運行管理的全過程為研究對象，通過優化設計、強化管理等手段，統籌考慮、系統優化資產生命周期內各個環節，在提升功能和降低成本上下工夫，在滿足安全效能的前提下追求資產全壽命周期造價最低，從而實現資產綜合效益價值最大化的科學方法。水利工程資產綜合效益價值最大化應以保證設計功能不降低為基本前提。

三、全壽命周期管理與綜合利用水利工程資產效益發揮

根據價值工程理論，資產效益發揮取決于功能、成本之間的消長關系。根據項目管理理論，建管水平雖不能直接影響工程資產效益發揮，但可以通過改進運行環境、優化管理等產生長期間接影響。水利工程全壽命周期管理與資產效益發揮之間的關系是通過“功能、造價（成本）、建管水平”三要素建立的。功能、造價要素為顯要素，直接影響效益；建管水平為隱要素，間接影響效益。

1.全壽命周期管理與工程功能

①全壽命周期管理具有保證水利工程功能設計先進性的內在機制。全壽命周期管理能在項目決策時期統籌考慮水利工程項目全壽命周期的經濟、社會和生態環境效益，能提高項目前期策劃的力度與深度，使工程功能設計具有先進性和前瞻性。能在功能設計時，統籌考慮項目的建設和運行維護，將項目建設、運行維護中可能出現的隱患予以提前考慮，使工程設計更為科學合理。全壽命周期管理能提高工程功能設計的先進性、前瞻性和科學性，從源頭上提高水利工程功能設計的質量和起點。

②全壽命周期管理具有保證工程按設計要求建成的內在機制。全壽命周期管理能統籌考慮資產生命周期內的各個環節。能使項目籌資方案設計更為合理，從源頭上提前考慮資金到位問題，盡量降低建設過程中出現資金不到位的風險。能有效地將工程與技術、經濟等手段有機結合起來，保證運行維護單位及人員提前介入工程建設，發現建設過程的疑點并及時糾正，保證項目按設計的工期和質量要求完成，按期交付運營。

③全壽命周期管理具有能使項目設計功能不斷優化的內在機制。全壽命周期管理具有對時間、費用、質量、人力資源、風險等集成管理的特征。在項目建設期間，能結合實際充分調動各個部門和人員的積極性，主動進行優化設計，使工程施工方案的確定等更加科學合理；通過知識信息集成，使項目建設管理成為一種開放的、共同參與的工作制式，具有養成主動優化、主動溝通、主動控制建設質量的內在機制。

2.全壽命周期管理與控制工程造價

①全壽命周期管理是優化工程造價的重要手段。全壽命周期管理以實現全壽命周期造價最低為目標，通盤考慮，尋找一次投入與運行維護費用兩者之間的最佳結合點，從而改變割裂兩者關系、片面追求一次投資最低的做法，有效地實現資產全壽命周期各個階段的銜接。通過全壽命周期管理可較好保證資產質量的優良和運行維護費用的優化，能有效降低資產全壽命周期造價。

②全壽命周期管理可實現對項目全壽命周期造價的優化。全壽命周期管理的新思想和新方法可以指導人們自覺地、全面地從建設項目全壽命周期出發，系統地做出成本控制。從全壽命周期角度審視造價控制工作，綜合考慮建設項目初始成本，從而實現水利工程全壽命周期造價的主動優化和節約。

3.全壽命周期管理與建管水平提升

全壽命周期管理具有觀念轉變、流程再造、信息集成、制度建設等多項要求。要求管理周期由原來以項目期為主轉變為以運營期為主的全壽命模式；要求打破部門界限，將設計、建設、運行等不同階段的成本統籌考慮，實現流程再造；要求加強制度建設，營造較好的應用環境。推行全壽命周期管理，將促進水利工程建管水平提升，而建管水平的提升又能進一步推進全壽命周期管理，從更深層次、更長時段為工程資產效益發揮提供助力和基礎。

四、綜合利用水利工程資產效益發揮措施及建議

①轉變觀念，在綜合利用水利工程建設管理中積極推行全壽命周期管理。改變“重建輕管”思想，通過優化功能設計、主動控制造價、提高管理水平等措施，保證水利工程資產的效益發揮。

②抓住關鍵，強化前期工作管理。前期工作對水利工程的功能設計、造價控制和建設施工均產生重大影響，是影響工程資產效益發揮的關鍵環節。建議強化前期工作管理，充分發揮水利工程資產綜合效益，取得事半功倍的成效。

③統籌考慮，實現三個手段的結合。全壽命周期管理既是經濟工作，又是技術工作和管理工作。實現水利工程全壽命周期管理的目標，有效發揮資產效益，關鍵是將技術手段、經濟手段和法律手段等有機結合，從組織、技術、經濟等多方面采取措施形成工作合力。從組織上可采取明確項目組織結構和職能分工，從技術上可采取嚴格審查監督設計方案，從經濟上可采取對節約投資的獎勵等措施。

④結合實際，全過程做好促進工程資產效益發揮的相關工作。在前期工作階段，要注意設計合理的投融資方案，從設計上保證工程建設資金的足額到位。要提前考慮單位的運行維護方案，設計出合理的管理機構和經費來源，避免出現“有建無管”的問題。要抓好方案設計，積極推行招標設計和方案競賽、限額設計和設計監理等措施，統籌考慮工程經濟、社會和生態環境效益之間的關系、建設造價和運行維護成本的關系等，不斷提高工程設計的科學性和先進性。在建設施工階段，要采取優化施工組織設計、嚴格審定工程預結算、有關人員提前介入等措施，在控制工程造價、保證工程質量、加快工程進度上下工夫，不斷優化施工組織和功能設計，積極做好資金籌集、竣工驗收和資產移交等工作，為運行階段的資產效益發揮奠定基礎；在運營維護階段，要加強管理，在保證資產功能和作用正常發揮的同時，著力改進工程功能和控制運行成本。要加強研究和實踐，借鑒先進經驗，在管理體制、補償機制等方面創造出好的實踐經驗，促進綜合利用水利工程資產效益發揮。

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