消防監督執法工作所遇問題與對策研究

張斌偉

(山西省臨汾市消防支隊侯馬大隊，山西侯馬 043000)

消防監督執法工作所遇問題與對策研究

張斌偉

(山西省臨汾市消防支隊侯馬大隊，山西侯馬 043000)

近年來，各級公安消防機構在科學發展觀的統領下，狠抓規范化執法，嚴格依法行政，從整體上保證了消防法律法規的貫徹執行。然而隨著改革開放的不斷發展，社會職業、分工的不斷復雜化、新型產業多樣化、消防工作的社會化、違法手段技術化、相關法律健全更新滯后等諸多因素，使得公安消防機構實施消防監督執法面臨更多、更復雜的因素，同時也面臨著前所未有的機遇與挑戰。特別是新《消防法》實施以來，如何改革和加強消防監督管理工作，樹立消防監督管理工作新觀念，更好地為國家、為社會和人民服務，成為消防部隊面臨的新課題。

消防監督執法;問題;對策;初探

1 當前消防監督執法工作中存在的突出問題

1.1 政府行政干預現象普遍存在

發展是第一要務，為了追求地方經濟的高速、跨越式發展，地方政府和行政機關不斷加大招商引資力度，制定靈活多樣的招商引資政策，提供許多十分優惠的條件，以吸引外地客商到本地區投資興業。然而，由于部分行政領導責任意識不強，對消防法律法規知之甚少，受經濟利益的驅動，在招商引資過程中經常會出現“重經濟效益、輕消防安全”的現象。而投資方往往因為片面追求眼前的經濟效益，抱有僥幸心理，消防設施不投入或少投入、消防安全措施不落實的現象時有發生。消防監督執法過程中，一旦查出問題，這些單位便利用地方政府急于實現經濟價值的心理尋求“地方保護”，以權代法、以關系代法、以土政策代法，行政干預、地方保護主義、部門保護主義等妨礙消防監督執法的現象時有發生，消防監督部門礙于地方政策、礙于人情，礙于關系，無法理直氣壯地開展消防監督執法工作，對一些顯而易見的消防違法違規現象只能睜一只眼，閉一只眼，或含糊帶過，致使消防監督執法難免失之于軟，失之于寬，埋下火災隱患種子。

1.2 消防監督執法隊伍不穩定，執法人員素質參差不齊

“鐵打的營盤流水的兵”，由于公安消防機構實行的是現役體制，消防監督執法干部不得不面對交流更換的實際情況。尤其是對加強消防監督隊伍的管理，消防部隊對重要崗位做出了定期交流的規定，不同專業崗位的交流相對比較頻繁。因此，監督執法人員流動性大，隊伍人員很不穩定。由此也帶來了兩個弊端:一是導致監督執法人員業務素質難以通過長時間的積累和沉淀的方式提高，二是任期較短往往造成執法監督存在短期行為，消防監督執法工作缺乏連續性和長遠規劃。另外，消防監督人員的素質參差不齊。目前，從事消防監督執法工作的人員絕大多數是現役干部，主要有消防部隊院校畢業和地方院校畢業兩種，其中接受過系統的專業法律知識教育的人員所占比例不多，許多監督執法干部只能通過不斷地自我摸索和經驗積累來逐步提高監督執法水平，執法隊伍素質參差不齊，缺乏思想活躍、功底扎實、經驗豐富的優秀消防執法人員。

1.3 執法人員法律意識淡薄，利益關系錯位

消防工作作為現代經濟良性運作不可欠缺的環節之一，受到全社會愈來愈多的重視，消防執法管理的范圍和縱深程度也隨之增大，特別是近幾年來基層消防機構擁有一定的執法權力，少數執法人員廉政意識淡薄，缺乏職業操守，在市場經濟負面效應的沖擊和影響下，經不住金錢誘惑，拜金主義、享樂主義思想嚴重，有利的事搶著做，將手中的權力當作商品交換的籌碼，不給好處不辦事，給了好處亂辦事;沒有經濟利益的案件能推則推，能拖則拖，該辦的不辦，借執法辦案之機，吃拿卡要，索賄受賄，極大地淡化了消防執法的權威性和嚴肅性。加上群眾的法律意識水平還普遍較低，消防執法系統內外缺少一種行之有效的監督機制，客觀上縱容了一部分基層執法人員為了利益鋌而走險，以身試法，違法亂紀，搞權錢交易，導致執法腐敗。如2008年“9.20”深圳舞王特大火災事故和2009年“1.31”福建長樂拉丁重大火災事故中暴露出的消防監督員違法違紀問題，嚴重損害了消防部隊在公眾中的形象。

1.4 消防監督執法“重罰輕糾、以罰代改”的現象未徹底消除

消防監督執法過程不僅是一個發現問題的過程，更是一個解決問題的過程，其根本目的是徹底整改存在的火災隱患，避免火災事故的發生。然而，由于法律法規體系的不夠健全，消防安全責任意識淡漠，火災隱患的自查自糾往往是一句空話。因此必須依靠消防監督人員經常性地、主動地深入社區和企事業單位開展細致、周到的消防監督檢查，才能及時發現各類違法行為。實踐中，有的消防執法單位在辦案時，只注重罰款，而對違法行為可能產生的嚴重后果及應當采取的有效措施重視不夠，查過隱患、發了通知書、罰過款后再無下文，對火災隱患不能積極督促整改，時常走進“重罰輕糾、以罰代改”的誤區，實施了經濟處罰后，對該停產的不停產，該停業的不停業，處理問題降低標準，甚至不了了之，執法程序難以得到嚴格履行，監督執法實際效果不夠理想。這樣一來，只罰不糾、只罰不改、手段單一，致使某些違法人員誤認為消防執法機關只要罰款，不管改正。即使違法違規行為被發現，許多單位、部門也存在扯皮現象，對問題抱有“虛心接受、堅決不改”的僥幸心理，把隱患整改的責任往消防部門推，消防部門催一催，他們就動一動，使隱患整改過程變成一個耗費消防監督部門大量人力、物力、精力的冗長過程，造成“領導層沒有精力、參謀沒有毅力、違法違規單位沒有壓力、老百姓沒有保障力”。

1.5 消防監督執法機制落實不到位，執法程序不規范

長期以來，消防監督部門在執法過程中同時擔任“運動員”和“裁判員”雙重身份，消防內部和外部監督機制都沒有理順。近幾年推行的執法質量考核，雖然在一定程度上對預防消防監督干部的違法違紀行為起到了積極作用，但在考評機制、考評方法、考評手段和考評內容上仍有許多值得完善的地方。各級業務部門的工作督查機制不健全，存在重過程、輕結果，發現和指出問題多，對復查整改結果少的現象，致使一些問題長期得不到有效解決。一些單位在內部執法監督和執法過錯責任追究制度建設上停留在“掛在嘴上”、“寫在紙上”，沒有真正執行，給官兵造成“說一套、做一套”、“雷聲大、雨點小”的印象，使部隊的管理和建設出現盲目性和隨意性。部分基層監督執法人員在監督執法過程中缺乏力度，對發現的火災隱患或者違章現象沒有依法下發法律文書，對該責令整改的火災隱患沒有責令整改，責令限期改正的沒有按期復查;對建筑工程未經消防審核擅自開工建設、未經消防驗收合格擅自投入使用不聞不問;對當事人逾期拒不履行行政處罰決定的，也不依法采取措施或者申請人民法院強制執行等。

2 改進消防監督執法工作的對策

消防監督工作的基本活動是執法活動，消防監督員的基本行為是執法行為。消防部隊作為一支具有消防監督執法權的現役部隊，確保嚴格、公正、文明執法，是增強公安消防部門執行力和公信力、樹立良好形象的根本保障，消防監督執法工作中存在的不足，不僅影響了消防監督執法工作的開展和消防部隊的良好形象，也損壞了黨和政府在人民群眾心目中的形象，我們在分析這些原因的同時，必須積極探索提高消防監督工作水平和執法隊伍整體素質的對策。

2.1 建立一套完善的程序規范、監督有效的消防執法體系

要確保消防監督執法權力的正確行使，“規范執法行為，促進執法公正”，就必須建立健全消防執法基本工作制度和專項工作制度，這是實現消防監督執法規范化的基礎。要針對易出問題的執法崗位和執法環節，區分輕重緩急，逐一完善執法實體制度和程序制度。一是進一步完善消防監督執法的基本制度。完善建筑工程消防審核、驗收評定、重大工程項目消防論證、消防監督檢查、火災事故調查、消防行政處罰等工作機制;二是完善執法責任制度。明確每一層級的執法權力和責任，把消防監督執法的責任落實到各個執法單位和崗位，貫穿于各項消防執法工作之中，對每一個消防監督執法環節、發出的每一份法律文書，都要將責任落實到具體的執法人員身上。消防監督執法單位的行政負責人是第一責任人，要對本單位消防監督執法工作負責，對錯誤的決定，不規范執法行為導致執法過錯的，要承擔責任。要建立執法單位和執法人員個人執法檔案，落實“誰主管誰負責、誰審批誰負責、誰承辦誰負責”的執法責任制，堅決改變長期以來形成的個人出了問題，組織去做彌補工作，下級出了問題，上級去做彌補工作，板子打不到具體人身上的不良工作風氣;三是推行執法公開制度。執法公開是加強外部監督、規范執法程序的重要保證，也是強化執法效果、取信于民、普法于民的重要手段。以提高執法質量為核心，把與消防執法工作有關的辦事制度、辦事程序、辦事規則等涉及公民權利義務的內容，除法律、法規規定不能公開的事項外，全部面向社會公開，實現陽光作業，真正體現執法的公正與公平;四是制定和完善消防處罰案件裁量標準。目前，《消防法》對違反消防管理行為的處罰規定比較原則，罰款金額的幅度較大，給執法人員的自由裁量權較多，為一些消防監督執法人員違法違紀留下了空間。因此制定符合本地情況的明確、具體的裁量標準，限制自由裁量權，將有效的堵塞各種違法途徑。

2.2 明確法律責任、強化行政手段

2.2.1 加快推進消防工作法制化進程要減少行政手段對消防監督執法的干預，就必須扭轉各級各部門對消防工作的錯誤認識，幫助各級各部門真正意識到各自在消防工作中應當肩負的職責。要將各級政府主要領導、分管領導及其他副職應履行的消防工作職責定性、定量分解，以法規規章或規范性文件加以明確。通過國家行政手段，對當前的政府工作制度加以改革，真正將消防工作內容與各級政府、通過國家行政手段，對當前的政府工作制度加以改革，真正將消防工作內容與各級政府、各部門的工作內容緊密結合起來，確實把消防工作考評當成政府政績考評的重要內容抓好落實。

2.2.2 各級政府部門健全依法監管的聯動制約機制細化各級政府主管部門、基層組織及各企事業單位的消防管理職責，認真落實“誰主管，誰負責”的原則，實行綜合治理，使消防安全責任與單位、個人經濟利益、政治待遇掛鉤，調動廣大干部和職工做好消防工作的積極性。

2.2.3 各級單位建立全面負責的安全信用體系不斷加強法人代表和企事業消防管理人員的消防法制觀念，增強消防安全意識，進一步貫徹落實“61號令”精神，落實企事業單位消防安全責任，建立自身的消防工作機制，認真落實消防工作。要將單位消防安全信息納入社會信用體系，將單位消防安全狀況與金融、保險信用及經營行為掛鉤，逐步在人員密集場所、易燃易爆企業等消防安全重點行業推行火災公眾責任保險。

2.2.4 夯實群眾積極參與的社會基礎加大消防宣傳經費的投入，建立一個由廣播、宣傳、教育、勞動等各部門制度化、法制化的長效宣傳機制;通過新聞媒體廣泛宣傳消防知識，廣大鄉村、社區和公共場所設置消防宣傳欄和消防安全標識;將消防法規知識技能納入科普、普法、教學、就業教育等內容;定期公開重大火災隱患及整改情況，發動全社會共同承擔依法維護群眾消防安全權益的責任。同時要鞏固和發展多種形式的社會消防安全組織隊伍，切實加強管理，推進消防工作的社會化進程。

3 多措并舉，建設一支素質過硬的監督執法隊伍

3.1 加強法制教育，提升執法意識

采取各種措施加強消防監督隊伍法制教育，可通過教育和專項整治活動，使每一個消防監督執法人員轉變執法觀念，牢固樹立執法為民的思想，做到嚴格、公正、文明執法，做到忠于黨、忠于祖國、忠于人民、忠于法律;通過教育和專項整改活動，使每一個消防監督執法人員認識到自己手中的權力來自于人民，是代表政府、代表人民的利益行使權力，在執法工作中，真正把人民群眾的呼聲作為第一信號，把人民群眾的需要作為第一選擇，把人民群眾的利益作為第一考慮，把人民群眾的滿意作為第一標準，帶著對人民群眾的深厚感情去執法。

3.2 加強監督培訓，提高執法水平

經濟的高速發展使大量的高層建筑、地下建筑、大型民營企業等大量出現，這些新科技、新產品和新工藝的應用給現代消防執法監督提出了許多新課題，使消防監督執法人員的職能范圍和困難程度不斷增大，從而對消防執法隊伍建設提出了更高的要求。作為執法主體中最重要因素的人，業務素質高低直接決定著執法質量的好壞，因此，必須將培養具有復合知識結構和綜合能力的新型消防監督執法人才作為當前一項重大而緊迫的戰略任務來抓。要加強業務干部的在崗培訓和進修、深造，要用新的思維謀劃和指導執法理論教學，用新的標準檢驗和評判執法監督水平，用新的觀念創建和完善人才培養模式，著力培養執法工作的“多面手”，力爭多出人才，適應當前執法工作對人才的新要求。一要抓基礎，全面培訓。對于一些新出臺的法律法規可采取舉辦法制業務培訓班、在崗自訓等方式，對基層執法人員進行全面培訓。二要抓層次，分類培訓。對新上崗的消防執法人員，要系統培訓常用的法律法規和消防執法的業務知識，使其初步具備執法能力;對基層執法單位領導，要在監督執法中如何審核把關，如何確保處罰案件質量上多“開導”;對一般執法人員，要側重如何辦案、如何準確運用法律、法規的培訓。三要抓難點，重點培訓。針對執法工作中出現的新情況、新問題，可以采取“走出去、請進來”的方法，邀請有關專家教授講課、組織業務幫教等，強化對所屬人員的執法業務培訓。四要抓弱點，針對性培訓。針對實際工作中發現的某些傾向性、普遍性的薄弱環節等問題，可以通過以會代訓、集中辦案、案例剖析等方式，及時解決執法中遇到的問題，推動部隊執法素質的全面提高。

3.3 穩定執法隊伍，建立育才機制

由于公安消防部隊的現役體制，人員流動性較大，每年都會有相當一部分有著豐富執法經驗的干部轉到地方工作，每年都有新人到監督執法崗位工作，這就給消防執法工作帶來許多弊端。為此，一是要改革現有的干部培訓機制，著力從“通才”和“專才”相結合的角度去培養執法干部。二是要改革現有的崗位輪換機制。對于消防執法崗位的人員(非領導崗位)任用不能過于頻繁，在一定時期(如三五年內)要保持一定的穩定性，著力從豐富工作經驗、提高實際工作能力的角度去培養執法干部。三是要改革現有的專業技術干部管理體制，著力從營造栓心留人工作環境角度去培養執法干部。

筆者相信，只要消防監督隊伍的同志們全身心地投入到消防監督工作中，重視工作過程中出現的難點、熱點問題，并能及時予以解決和糾正，消防監督執法水平一定能夠地提高，消防監督工作一定會向更完善、更有效的方向發展。具備現代管理水平并擁有高素質人才、高科技裝備的公安消防監督隊伍也一定會在有效預防火災發生，最大限度地保護人民生命財產安全方面發揮不可替代的作用。

A

2011-05-24