我國社會服務承諾制分析

侯 瑩

一、社會服務承諾制的理論背景

社會服務承諾制是指相關服務行業把本系統的服務內容、完成時限、應負責任等定出嚴格標準向社會做出公開承諾，并在社會監督下實施的一種服務制度。產生社會服務承諾的實踐背景是上世紀各國掀起的政府改革運動。上世紀90年代以來，西方各國為了提高競爭力，提高公共政策和公共管理的品質，紛紛開展“政府再造”運動。其重要目的是構建服務型政府。在此過程中，英國最早推行了社會服務承諾制，時任首相梅杰在1991年推行的“公民憲章”運動即為典型，該運動中英國政府要求所有公共服務機構和部門制定憲章，作為對公眾的一種承諾。其中明確的服務標準、透明度、顧客選擇、完善的監督機制等是憲章的重要原則。在梅杰政府的有力推動下，公民憲章在英國的公共部門得到廣泛應用，并在政府部門、公共服務部門和壟斷性公用事業都對其業務設定了目標，并公布各方面的工作業績情況、效率和質量。［1］英國的公民憲章運動在國際上引起了巨大的反響，許多國家政府紛紛效仿。1993年，時任美國總統克林頓簽署了《設立顧客服務標準》的第12862號行政令，以行政命令的方式要求聯邦政府部門制定顧客服務標準來貫徹副總統戈爾在政府改革報告中提出的“顧客至上”原則。到1996年，全世界共有15個國家推行了與英國公民憲章運動類似的服務承諾制。我國香港地區政府各部門也將承諾作為一種普遍的制度實行，并且所有承諾均在十分清晰的政府職能基礎上進行具體化，如“辦理土地文件注冊，服務標準20個工作日，應達指標95 ”，并規定相應保障措施。［2］

在西方市場經濟的背景之下，社會服務承諾制均由政府啟動。主要應用于三類由政府壟斷的公共服務行業中：一是管制性服務行業，如戶籍管理、公共安全、執照核發等；二是非盈利性公共服務行業，如環衛、城市公交、公共文化設施等；三是“天然”壟斷性或半壟斷性服務行業，如鐵路、郵政、水電部門。目前，后兩個領域，隨著政府權力下放給社會，大量的非政府組織承擔起了管理社會公共事務的職能，這樣競爭機制慢慢在這兩個領域滲透，雖然就目前來看其力量還不算強大，但這也對傳統的政府行業一統天下的地位提出了挑戰，政府在尋找出路的同時著力構建服務型政府，因此承諾制似乎成為許多部門抓在手中的救命“稻草”。

二、我國社會服務承諾制實施現狀分析

1994年，山東省煙臺市在全國率先推行了服務承諾制度。其基本工作機制是：公開辦事內容、辦事標準和辦事程序，確定辦事時限，設立監督機構和舉報電話，明確賠償標準，未實現承諾的責任者要承擔責任和實行賠償。在制度實行后，建委系統各方面的工作發生了顯著的變化，受到了群眾的普遍歡迎。為此，該市市委、市政府在對市建委系統的做法進行分析總結后，將承諾制的實施范圍先后擴大到了交通、工商等24個部門，涉及基層2304個單位。此舉一出，馬上產生了廣泛的社會效應，繼而被稱為“煙臺經驗”推向全國。1996年8月，建設部向社會公布，將在36個大中城市實行供水、燃氣、公交行業的社會服務承諾制，標志著社會服務承諾制在全國的全面推行。2001年10月，上海市工商行政管理局和上海市浦東新區人民政府在浦東新區對企業登記率先試行“告知承諾制”制度，由工商部門受理，工商部門在收到申請企業的材料后，5個工作日內就可以制作申請企業的營業執照。此舉一出，被社會輿論認為是促進政府職能轉變、創新行政管理方式、構建服務型政府的標志。2008年3月1日實施的《云南省人民政府關于在全省行政機關推行服務承諾制、首問責任制和限時辦結制的決定》規定：“建立服務承諾制，是為改善服務態度，規范行政行為，加強自身建設，提高工作效能，增強政府執行力和公信力?！边@一服務承諾制的實施，帶來了良好的社會效應，并不斷擴大。

三、我國社會服務承諾制的完善策略

服務承諾制在我國推行已有16年的時間，社會服務承諾制作為政府的“自我加壓”機制，實際上是提供了公眾對政府監督的作用，利于構建責任政府。在社會服務承諾制推行16年之總結經驗來看，服務承諾制還應進一步完善。

（一）行政主體主動承擔違諾責任

違諾責任是指承諾制未能達到既定的承諾目標或未能在規定時限內完成承諾時應承擔的不利后果給予賠償或補償。這種責任不是由法律、法規明確規定的行政機關應承擔的法律責任，而是由行政機關主動自愿向公眾聲明違反承諾應承擔的責任。對作出承諾的行政機關來說，違諾責任的主要意義在于向公眾傳達一種信號，表明行政機關對自己的承諾采取了嚴肅認真的態度，并愿以承擔違諾責任做擔保。對接受承諾的公眾來說，責任承諾與兌現是檢驗行政機關服務誠意的一種有效手段。但在實踐中，各行政機關規定卻千差萬別：有的不作規定，如南海市公安局交通警察大隊《道路交通事故處理公開承諾》所涉及的承諾制度，僅涉及交警的行為準則，對違反承諾的后果只字未提；有的不作具體規定，只公開處理投訴的機構及其地址、聯系電話，但對具體的處理內容卻未涉及。因此，在明確承擔違諾責任的情況下，應注意以下兩點。

1.違諾責任是違反承諾的行政主體向信守其承諾的特定公眾承擔的責任，是一種對外責任。

2.違諾責任中的“不利后果”形式多樣。對給公眾財產、人身造成損害的要承擔補償或賠償責任。對違反行政道德的，可予賠禮道歉，并根據具體情節，酌情承擔一定的經濟責任。如某服務承諾中規定：“掛牌服務，文明禮貌”，有違上述規定的，應向公眾賠禮道歉就屬于違反行政道德的責任。

（二）建立民間承諾監督機構

參考國內外的服務承諾制度實踐，建立專門的承諾監督機構是有效實用的辦法。香港特區稅務局為保障承諾的執行，專門成立了由香港各界名流、知名人士、議員、會計師、教授、博士及各行業專家和稅務局長參加的十四人“服務承諾關注委員會”，設主席一人，同時成立九人服務標準研究小組，負責檢查香港特區稅務局執行服務承諾的服務表現，并定期對各項服務水平進行檢討。英國政府為了各類憲章的制定、出臺和落實，特別在內閣辦公廳下設一個“公民憲章”小組，由它直接向大臣匯報有關“公民憲章”的進展情況。以中國的實際情況來看，一些機構設置后，很容易變成“行政機關”。因此，加強民間組織機構的建設、完善可以很好地監督行政機關。民間承諾監督機構設立需注意以下兩方面。

1.機構的組成人員要從公眾中產生，并且以一個合理的選拔方式選出。

2.該機構要做到向公眾負責。實行承諾制的行政機關要向專門監督機構匯報，監督機構要向公眾公開。

（三）強化政府責任意識

有限政府、責任政府是近代以來法治國家對政府提出的要求。按照西方自然法思想，政府是基于社會大多數人的合意建立并按大多數人的委托行使權力，人民是最高權力的擁有者，因此受托人政府必須對委托人——人民負責。長期“官本位”思想的影響，在一定程度上導致一些地方政府責任意識淡薄，隨便作出承諾后不履行承諾，使得服務承諾制在一定程度上不能很好地發揮應有的社會作用。要解決這個頑疾，法律手段作為主要救濟手段在不斷完善的同時，也要從思想上強化政府的責任意識。要強化政府責任意識，對行政主體來說，即勇于主動承擔責任，避免責任的虛化。

（四）行政公開與民主參與

行政公開的前提是政府及其工作人員對于自己與公民關系的認知和定位，美國行政機關在政府官員中確立“以公民為中心（Citizen-Centered）”的觀念收到不錯的效果。然而在我國，行政機關要讓公眾知道它作出了承諾，這本身就是一種行政公開。其次，在作出承諾后，行政機關應該對前期承諾的成果和問題向公眾公開，吸納公眾意見，對于違反承諾的行政機關要承擔怎樣的責任及民眾通過什么渠道進行救濟也應進行公布。

此外，公眾參與制度在社會服務承諾制度中的應用，可以通過以下形式進行。

1.舉行公聽會。公聽會起源于韓國，是指行政機關通過公開討論，就某種行政作用向當事人、具有專門知識和經驗及其他普通人員廣泛聽意見的程序，它是行政機關以會議的形式廣泛聽取公眾意見的制度。［3］相對于高度司法化的正式聽證程序，公聽會在行政決策領域使用比較廣，利于社會服務承諾制度的實施。

2.聽取公眾意見。此為一種非正式的聽證方式。首先，行政機關可以把自己的承諾計劃通過相關網站、報紙、廣播、媒體等方式發布，等待公眾的回饋，根據承諾所針對的范圍和對象的不同選擇不同的傳播媒體。其次，行政機關認真閱讀公眾的反饋意見，并且給予回復，使服務承諾更具有合理性。

（五）制定明確的社會服務承諾標準

社會服務承諾標準是行政機關開展工作的準則，同時也是公眾考核政府工作績效的標尺，因此對于一些服務標準應加以明確規定。比如英國公民憲章規定的內容都很具體，英國衛生部制定的《病人憲章》服務承諾標準規定：病人有權得到適合自己病情需要的治療，不論他們的支付能力、生活方式或其他因素如何；每年可得到一次健康檢查，如果愿意，可以在家中接受體檢；到診所就診，會在預約時間的30分鐘以內得到診查；如果需要急診部接納住院的，會在2小時以內安排床位；如果經醫生會診需要住院治療，會在5個星期內安排住院；決定手術之前，醫生應把醫療方案向病人解釋清楚，病人有權知道。然而在我國，有些行政機關的服務承諾內容僅適用“文明、禮貌、熱情、快捷、細致、認真”等詞匯，對于具體的服務內容沒有規定細致，這使得在實際運用中公民無法去監督行政主體的服務承諾是否真正落到實處。因此，在服務承諾中如要提到一些量化和行為化的標準時，如“快捷”，就可以具體規定為 “30分鐘以內提供某項服務”?！缎姓S可法》第三十二條第四款規定：申請材料不齊全或者不符合法定形式的，應當當場或者在五日內一次告知申請人需要補正的全部內容，逾期不告知的，自收到申請材料之日起即為受理。此條說明在行政機關做出行政行為乃至服務承諾時，都應該有個明確的時間限制，利于公民維權也可監督行政機關的行政行為。再比如，“細致”，就可以規定“如果申請人缺乏某項申請材料應該及時告知，如果不能申請，告知相應理由”。這有利于服務承諾在我國的廣泛適用。

［1］周志忍.當代國外行政改革比較研究［M］.國家行政學院出版社，1999：116-117.

［2］傅小隨.香港政府部門服務承諾制度的特點［J］.中國行政管理，1997，（6）：39-40.

［3］王萬華.中國行政程序法立法研究［M］.中國法制出版社，2005：213.