逆城鎮化:當前城鎮化建設中的現象透視——基于安徽省和縣城鎮化的調查與思考

王永龍

(中共巢湖市委黨校，安徽 巢湖 238000）

·經濟探求·

逆城鎮化:當前城鎮化建設中的現象透視
——基于安徽省和縣城鎮化的調查與思考

王永龍

(中共巢湖市委黨校，安徽 巢湖 238000）

2010年中央一號文件強調:“把建設社會主義新農村和推進城鎮化建設作為保持經濟平穩較快發展的持久動力?！薄巴七M城鎮化建設”也由此成為我國的主要經濟工作之一。全國各地都在積極推進城鎮化建設的時候，和縣卻出現“逆城鎮化”現象。必須認清“逆城鎮化”的本質原因，遏制其蔓延趨勢。應大力宣傳城鎮化之方向和政策，改革創新體制機制，促進城鎮化和新農村建設良性互動，著力提高城鎮化率，早日形成城鄉一體化新格局。

城鎮化;逆城鎮化;和縣

2010年中央一號文件強調:“把建設社會主義新農村和推進城鎮化建設作為保持經濟平穩較快發展的持久動力?！薄巴七M城鎮化建設”也由此成為我國的主要經濟工作之一。安徽省和縣力爭2020年城鎮化率達到60%以上，其目標令人振奮。2010年我們去和縣調研“城鎮化和新農村建設如何實現良性互動”時，發現一些逆城鎮化現象。這引起了我們的極大關注和深入思考:全國各地都在積極推進城鎮化建設的時候，認真剖析此問題想必具有一定的現實指導意義，抑或給大家帶來一些啟示。

一、現象描述及歸因分析

1.現象描述。去和縣調研時，不少干部說，三年前，很多農村人特別想轉戶口——“農轉非”，現在想轉戶口的人少多了，一些農民不愿當市民，反過來，還有市民想當農民。目前表現三種現象:一是部分中老年人不愿意成為市民。他們認為農村也好了，到城里不習慣，并且擔心進城工作不穩定，生活困難。二是舉家長期在城市打拼的人員不愿意轉為城市市民。他們認為在城里掙錢容易些，但不愿意成為城市市民。此種情況約占45%。三是有些人卻要求轉為農民。據和縣歷陽鎮龍潭社區某領導講，現在要轉為農村戶口，真不容易，要蓋八個章，其難度可想而知。多年來，“農轉非”一直是農民的夢想，現在卻顛覆了。很多大學畢業生直接將戶口轉為農業戶口，而不像以前那樣因轉為非農業戶口而自豪。

農民不愿意進城落戶的現象已在中國部分地區出現。據浙江省戶籍管理部門調查發現，全省“農轉非”數量從2004年的57.7萬人降到2009年的18.9萬人，降幅達67%。而貴陽市一年內只有約萬人辦理“農轉非”，不足貴陽市常住農業人口的0.006%。早在2008年底，貴陽市公安局一項調查顯示，98.7%的農民不愿轉為非農業人口;愿意轉為非農業人口的僅占調查對象的0.98%;不確定的10人。在石家莊市宣布放開戶口后，也并沒有出現大批農民爭相涌入的熱鬧場面［1］。

2.歸因分析。第一，我國的支農惠農政策體系不斷健全和完善，“三農”狀況顯著改善。黨的十六大以來，我國實施了統籌城鄉發展方略，貫徹“多予少取放活”和“工業反哺農業、城市支持農村”的方針，支農惠農政策體系不斷得到鞏固、完善和加強。

2004年開始，我國連續出臺了七個指導農業農村工作的中央1號文件，分別以促進農民增收、提高農業綜合生產能力、扎實推進新農村建設、發展現代農業為主題，這些重大的政策和措施，堅持以人為本、加強農業基礎、增加農民收入、保護農民利益、促進農村和諧的目標和取向，重點突出、導向明確、操作性強、受益面大。特別是我國實施了“四減免”、“四補貼”等支農惠農政策。先后在全國范圍內取消了農業特產稅、牧業稅、農業稅和屠宰稅，大大減輕了農民負擔。從2006年起，與農村稅費改革前的1999年相比，全國農民每年減輕負擔1 200多億元。2004年以來，國家還先后出臺糧食直補、綜合直補、擴大糧種補貼范圍和增加農機具購置補貼等支農惠農政策。

與此同時，國家加大了農村基礎設施建設和社會事業的投入，各類項目進展順利。比如，大規模建設戶用沼氣池、鄉村公路和農村電網改造，解決農村居民的飲水安全問題。對農村義務教育階段實現“兩免一補”，推進農村新型合作醫療制度改革，建立農村最低生活保障制度和實施退耕還林、計生獎扶、家電下鄉等惠農政策。這些政策是加強農業、繁榮農村、富裕農民的重大舉措，深受農民的歡迎。并且，中央多次強調，要保持支農惠農政策的穩定性和連續性，并且不斷地加以鞏固、完善和加強。此外，即使農戶房屋被拆遷或土地被征用，也有安置，有補償。有的農戶還因此脫貧致富。

農民從切身體驗中感受到國家的政策取向——“三農”狀況會越來越好。因此，農民進城的欲望大大降低。

第二，和縣特殊的地理位置和經濟狀況使然。和縣地處皖東，是皖江開發和東向發展的最前沿，皖江城市帶承接產業轉移示范區，區位優越。和縣資源豐富，產業齊全。無公害蔬菜享譽大江南北。全縣蔬菜瓜果種植面積達45萬畝，占全縣農作物面積的1/3;農民人均收入1 200元，占農民人均純收入的37%。全縣實際利用外資居全省第一位，進出口總額7 337萬美元，居全省第二位。2009年，城鄉居民儲蓄存款余額74.8億元，人均存款1.15萬元，高于全省平均水平1 756元。接受調查的歷陽鎮農民年人均純收入6 731元，同比增長11.4%。

和縣從事大棚蔬菜的農民很多，夫妻二人年賺15萬元的亦不少見，農民的生活水平在不斷提升。和縣縣委縣政府確定的目標之一就是，“力爭到2015年，全縣城鎮化率達到50%，城鄉差別明顯縮小，城鄉一體化雛形基本形成?！比欢聦嵅⑽从险臎Q策:農民經濟狀況好了，不愿意進城的人反而多了。

中外學者研究發現，傳統農村發展“路徑依賴”的特性嚴重地阻礙著我國城鎮化的進程，這并不是說農民不愿意過像城市居民一樣的生活，只是由于政府主導下的強制性變遷即城鎮化與農民理性準備不足之間存在著矛盾。也就是說，在大多數條件下，農民往往更愿意安于現狀，處于等待狀態。美國學者米格代爾(Joel S·Migdal)在對發展中國家的社會轉型問題研究的基礎上，認為農民作為一個階層或集團是被迫走上現代化道路的。和縣農民生活好了，更加重了對鄉村生活的“路徑依賴”［2］。

第三，經濟社會的發展現狀對農民的心理促動。在市場經濟的大潮中，農民雖然并不都是理性的經濟人，但是他們大都會進行得失判斷。從調研中，我們看到農民在進行“一分為二”的思考。

如果不轉為城市戶口繼續當農民有哪些益處?一是糧食補助和保護政策使種田收益明顯好轉。如果種經濟作物比如大棚蔬菜類，獲利更多。二是社會保障日益健全。目前“新農?！闭谌h試點推行。雖然說每月“55元的補助”對農民作用不太大，但畢竟有了補助，有了“國家保障”，而且國家還在不斷提高養老標準。有了“新農合”，農民看病不愁了，農民對未來的信心日益增強。三是房屋被拆遷有安置，征地有錢。部分農民對退出承包地和宅基地的補償期望值較高，僥幸發財的心理依然存在。四是農民的戀土情結。農民生在農村，對農村懷有深深的感情。它構成根深蒂固的“鄉戀”情結，致使很多農村人難以忘懷“落葉歸根”的境況。

如果“農轉非”——成為城里人之后會出現什么“不好的情況”?當前農民的收入大體包括兩個部分:一是務農收入，二是務工收入。這兩部分收入中任何一部分出現問題，都會使得農民無法維持其在城鎮的生活［3］。我們以歷陽鎮一個典型的5人家庭為例，54歲的夫婦2人在家務農，并帶著1個孫女，其20多歲的兒子媳婦在城鎮或城市務工。當務工收入出現問題時，務農收入還可以補充。如果全部轉移進入城鎮，缺失務農收入作為補充，54歲的農民在城鎮就業又比較困難的情況下，僅靠務工收入必然無法支撐5口之家在城鎮生活，因而，很多農民不愿意輕易“農轉非”。

另外，政府采取“不能挑不能揀”和“自謀職業”的就業“保障”政策，也給農民進城增加了畏難情緒。就業一直以來就是頭等大事，而有些政府在對待進城農民的就業問題上則顯得不合情理。從1998年1月起大連市實行不挑不揀的就業政策。其意是只要進城農民不“挑三揀四”，保證24小時內提供就業崗位。在其他進城農民較多的城市，就業問題的解決也會采取這種方式。然而這種做法是十分簡單粗暴的，不挑不揀提供的都是多數人不愿意從事的艱苦崗位。而一旦農民不希望從事這些工作，就意味著自行放棄就業機會。政府鼓勵人們自謀職業，往往也引發干部放任自流，忽視了自身的職責，導致農民就業困難。

由于進城沒有穩定的保障，再加上自身文化水平低、務工技能差、工作不穩定等原因，農民擔心退出承包地和宅基地，將導致今后的生活沒有保障，因而為了“留后路”不愿放棄作為“命根子”的土地，不愿意放棄土地承包經營權。目前，還沒有成熟的土地流轉辦法，一般農民不敢輕易轉讓土地和宅基地。因此，農民進城后只好讓親戚代為看管。這些因素都決定了農民對轉變身份的積極性不高。

現今的城市并不能讓所有人生活得更美好。城市依然表現出一些或多或少的城市病，如房價飛漲、就業困難、交通阻塞、空氣不好;甚至有二元結構——窮人區與富人區。這些也抑制著農民進城的欲望。

進行簡單的比對之后，不少人猶豫了:與其進城之后尚有風險，不如在農村過一個安安穩穩的生活。這也是幾千年來中國小農社會留下的傳統思維——求穩不求變。再加上安于現狀小富即安的心態，以及隨大流的從眾心理，不愿意轉戶口的人自然多了，結果導致“逆城鎮化”現象出現。

二、“逆城鎮化”帶來的負面影響

1.削弱城鎮化建設。城鎮化就是將農民轉為市民，而“逆城鎮化”是反其道而行之。它減緩城鎮化的建設進度，對當前正在大力推進城鎮化極為不利。

農村地區相當數量的勞動力進入城鎮務工經商，基本上脫離了農業。但是，這種轉移是一種暫時性的轉移，戶口常住地依舊在原籍，于是便出現了一個既非農民，又非城市居民的“兩棲性”游離階層。這種離農人口的“兩棲性”和不穩定性決定了一旦環境發生變化，就會出現逆向轉移，這種狀況的存在不利于城鎮化的平穩發展，已經產生了城鎮化水平的“虛高成分”。

我國現有城市化率的統計口徑包括了1.45億左右在城市生活6個月以上但沒有享受到和城市居民等同的公共福利和政治權利待遇的農民工，也包括約1.4億在鎮區生活但從事務農的農業戶籍人口，這些并沒有真正轉變身份的人口約占城鎮總人口的一半。這些人不盡快城鎮化，“逆城鎮化”現象勢必會形成蔓延趨勢，最終成為推進城鎮化建設的重大障礙。

2.加重新農村建設的負擔?！澳娉擎偦辈粌H阻礙城鎮化建設，而且會增加新農村建設的農民人數，這無疑會加重國家負擔。目前我國農村人口數額龐大，國家投入財力有限，已經制約了社會主義新農村建設的快速發展，新農村建設目前才惠及一小部分人群，與農民的要求相差甚遠。只有減少農民，社會主義新農村建設才能快速發展，農民狀況才能有所改觀。而“逆城鎮化”是與城鎮化“唱對臺戲”，只會使農民增多，影響社會主義新農村建設的速度。

3.給解決三農問題增加難度。三農問題一直制約國家經濟社會的全面發展。如何富裕農民，發展現代農業，改變農村落后面貌，一直是黨和國家高度關注并采取切實措施的大事之一。無論是城鎮化，還是社會主義新農村建設，都是解決三農問題的重大舉措。也只有農民減少了，三農問題才好解決。否則，會事倍功半?！澳娉擎偦爆F象的存在無形中給解決三農問題增加了難度。

三、“逆城鎮化”的應對之策

由于諸多原因，農民的思想并不能時刻與政府的正確決策保持一致性。即便是城鎮化的用意很大一部分是為農民著想的，有些農民依然“逆城鎮化”。政府作為宏觀管理主體，理應做好以下工作，防止“逆城鎮化”現象的發生與蔓延。

1.加大政策宣傳，提高干群認識。理念決定思路，思路決定出路。各級干部要提高對城鎮化和新農村建設的認識，積極宣傳經濟社會發展規律和世界發展形勢，讓干部在宣講中提高自身認識，把握先進理念，形成工作合力。

如果最近打過麻疹或麻風腮疫苗，那就有可能是接種后的反應。打過疫苗后2周內會出現發熱，也是發燒3天左右，少部分并發有咳嗽、流涕等癥狀，但是疹出熱退，這個順序和幼兒急疹不一樣，緩解方法和幼兒急疹一樣。

一面加強宣傳，讓農民從思想觀念上改變固守農村的“小農思想”，一面借助政策驅動，從客觀實際上讓農民感悟:國家對農村有規劃有方向，有發展有淘汰。讓農民拋棄一些不正確的想法乃至對當前現象的誤讀和幻想，真正由“要我進城”轉變為“我要進城”，實現主體角色的轉換，提高農民進城的自覺性。

第一，正確認識城鎮化。城鎮化是衡量一個國家或地區經濟發達與否及文明程度高低的重要標志。城鎮化水平普遍建立在工業化水平的基礎之上。改革開放之前的1952年至1977年之間，由于多方面因素影響，我國城鎮化水平年均僅提高0.2個百分點。改革開放以來，隨著國民經濟持續穩定增長和工業化水平的不斷提高，我國城鎮化建設進入了持續快速發展時期，城鎮化水平以年均0.625%的速度甚至更高的速度遞增，到2009年底全國城鎮化水平已達到46.6%。但這一結果并不容我們樂觀，與世界整體城鎮化進程相比，我國城鎮化發展水平依然相當滯后。據有關資料顯示:早在1996年，全世界城鎮化平均水平已達45.5%，發達國家一般都在70%以上，發展中國家也在40%以上，而同期我國僅為29.4%。嚴重滯后的城鎮化發展水平帶來了一系列負面效應:一是導致了我國城鄉產業、就業、收入與消費結構態勢的長期失衡，嚴峻的三農問題長期得不到解決;二是在人均消費水平很低的情況下，過早地出現了工農產品的買方市場和經濟過剩，使工農業生產發展速度受到嚴重制約;三是嚴重限制了農產品流通市場的拓展和發育，導致了小農經濟在我國農村長期占主導地位;四是嚴重阻礙了農村人口向城鎮和非農產業的轉移，使農業內部積累了越來越多的剩余勞動力;五是導致了農業生產極低的勞動效率及農業經濟整體競爭力的嚴重缺乏。

我們之所以要推進城鎮化快速穩妥發展，其目的就在于要將農業和農村人口轉移到非農業行業和城鎮或城市中，以便盡快實現農民增收、農業發展、農村穩定。而當前存在的突出問題有:一是城鎮化的發展偏重于大城市和特大城市，中小城市和小城鎮發展不夠;二是在城鎮化進程中，比較注重城市規模的擴大和城鎮建設的美化，沒有為農民真正轉為市民提供更多的機會;三是部分農民住處被劃為工業園區，農民“被城鎮化”;四是小村并大村，大村變城鎮——樣板城鎮化;五是農民被城鎮化后，沒有工作、沒有社?！蠘侵仑?，猶有“拉美陷阱”之虞。

這些問題嚴重影響城鎮化的進程，誘發“逆城鎮化”現象。必須要考慮如何確保城鎮化是農民利益最大化的城鎮化，是貫徹“三個代表”重要思想和科學發展觀的現實要求，是解決經濟發展突出矛盾的重要舉措，是全面建設小康社會的必然選擇，是實現現代化的必然路徑，不是房地產商的盛宴，不是地方政府突破工業用地瓶頸的捷徑，不只是發掘農村這個最大潛力的內需市場的急功近利，不是政府的一廂情愿。要讓農民從城鎮化中獲得好處，以此調動農民的主動性、積極性，使其成為城鎮化的主人、推動者，而不是被動者，甚至是阻力。

第二，正確認識新農村建設?！吧鐣髁x新農村”這一概念，早在20世紀50年代就提出過，此后多次出現在黨的有關文件中。但在過去很長一個歷史時期里，由于我國經濟落后、基礎薄弱，只能把主要精力集中在發展城市工業方面。黨的十六屆五中全會再次提出新農村建設，則是在新的形勢下，在科學發展觀的指導下，把它作為現代化建設的重大戰略任務，使它的內涵更豐富，目標更全面，思路更完整，升華到一個新境界。新農村建設“新”在哪里?一是具有新的趨向:工業反哺農業和城市支持農村。二是具有新的時代特征:生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主。

建設新農村，是提高農業綜合生產能力、建設現代農業的重要保障;是增加農民收入、繁榮農村經濟的根本途徑;是發展農村社會事業、構建和諧社會的主要內容;是縮小城鄉差距、全面建設小康社會的重大舉措。從一定的角度說，它也是實現城鎮化的主要途徑之一。

當前，社會主義新農村建設在和縣也只處于試點階段，并未大規模的開展，以惠及所有農民。新農村建設存在的問題很多，比如新農村建設才處于硬件建設階段、農民對新農村建設意義的理解不足和寄希望于政府出錢建設，因而缺乏主動性等等。

要使農民徹底理解:今后僅有極少部分人是農民，從事農業生產，因而不能盲目依賴于社會主義新農村建設，城鎮化才是今后的奮斗方向，

第三，正確認識新生代農民工。以80后、90后為代表的新生代農民工，已經成為工業生產和城市生活不可分割的一部分。然而，新生代農民工的當前狀況不得不使我們反思:我國一方面正在進行大規模的工業化、城鎮化，需要大量產業工人，這必然造就一批新市民，實際上現在工業生產和城市生活已離不開農民工;改革開放以來形成的新管理體制已經沒有辦法把他們拒絕于城市之外，或者把他們再送回農村，不管你是否歡迎他們。而另一方面城鄉二元結構又時刻阻撓著新生代農民工，使他們處于“城鄉雙重邊緣化”的尷尬境地?！叭绻桓淖兩鐣Y構，僅僅依靠心理輔導很難改變現在新生代農民工的生存狀況和消極心理?！北本┐髮W社會學系副教授盧暉臨認為，“90后”農民工的自殺現象不僅僅是個人的心理問題。2010年5月18日，清華大學、北京大學等高校的9名社會學者發出了聯名信，呼吁各方攜手，盡快解決新生代農民工問題。9位學者在聯名信中寫道，希望農民工成為真正的企業公民、社區公民。

“逆城鎮化”現象的出現，從另一個角度提醒我們，加快城鎮化建設必須盡快將新生代農民工轉為市民，以防止他們受到影響后成為“逆城鎮化”的“生力軍”。

2.城鎮化和新農村建設要實現良性互動。城鎮化是歷史的大趨勢不可逆轉。它與新農村建設是相向而行，并非互相抵觸。首先要厘清城鎮化與新農村建設之間關系。他們有三種關系:相離關系即此消彼長;包含關系即有重點，有側重;相交關系即同時發生，互動發展。城鎮化與新農村建設欲實現良性互動，應該發展相交關系——同時發生，互動發展。因為城鎮化對新農村建設起著帶動作用:促進農業生產，增加農民收入，提高農民的文明水平，有助于農村深化改革，發展農村公共事業。而新農村建設對城鎮化具有推動作用:農業的發展是城鎮化發展的前提，又能擴大內需，提高勞動者素質，提高城市吸納農村勞動力的能力。

目前城鎮化和新農村建設互動方面存在的問題必須要盡快解決:一是鎮村規劃沒有形成城鄉一體化——城鎮化與新農村建設各自為政，互不相干;二是城鄉管理不對稱——重城區，輕集鎮;重城鎮，輕新農村建設;重硬件建設，輕視農民就業和公共服務;三是沒有突出農民的主體性;四是產業支撐力不強，吸納就業不足;五是城鄉建設資金比較分散且不足;六是體制政策調整不及時，落實不到位。

城鎮化和新農村建設要克服上述問題，實現良性互動，必須構建城鎮化與新農村建設良性互動機制?？梢詷嫿ㄒ韵铝鶄€機制:一是統籌城鄉發展機制:統一規劃、統一政策、統一管理等;二是合理運用動力機制:城鎮化對新農村建設的帶動，新農村建設對城鎮化的推動;三是以工促農、以城帶鄉的長效機制;四是城鄉公共產品均衡配置機制;五是完善惠農補貼機制，杜絕“不種田卻領良種補助”等分配不公現象;六是群眾、政府、市場三方聯動機制。只有這樣，才能加速城鎮化和新農村建設，阻斷“逆城鎮化”。

3.完善公共服務體系，加速城鎮化建設。城鎮化就是把農民轉為市民的過程，而這個“變”一定是要保證這些人在城市有穩定的就業，有穩定的收入，有相對固定的住房，同時還要保障他們與其他市民沒有任何差別的社會保障和政治權利，而不是轉變成現在的農民工，更不是轉變成城市貧民。為此要解決三個問題，即讓他們“進得去、進得起、留得住”?！斑M得去”是指改革戶籍管理辦法，讓農民擁有城鎮戶口;“進得起”是指讓他們在城鎮有安身之所——買得起房，并能妥善處理好宅基地和土地問題;“留得住”是指農民在就業、失業、低保、教育和醫療等方面與市民享有同等權利。

當前教育和醫療等體制改革比較成功，已經排除了農民進城的兩大障礙。還必須采取以下具體措施，以遏制“逆城鎮化”，推進“城鎮化”。

第一，城市化在快速吸納農村人口的同時，如果不能同步提供相匹配的就業機會，只能會惡化城市內部的貧富差距問題。農民進城之后資源非常有限，政府除了鼓勵他們自謀職業以外，更要主動幫助他們，為其提供平等的就業機會。

第二，由于目前城市房價太高，農民根本買不起?？煽紤]專門給農民工蓋一些廉租房，以后這些人有了積累，再購買經濟適用房。也可以考慮向農民提供住房公積金貸款。此外，要完善土地流轉制度，保障農民利益?！吨腥A人民共和國農村土地承包法》第26條規定:“承包期內，發包方不得收回承包地，承包方全家遷入小城鎮落戶的，應當按照承包方的意愿，保留其土地承包經營權或者允許其依法進行土地承包經營權流轉?！蹦壳皯摮雠_政策規定或修改以上農村土地承包法的條款，規定期限(五年為宜)，讓完全轉移進入城鎮或城市的人口將承包地歸還村社集體，以此加快土地流轉，促進城鎮化建設［3］。

第三，社會保障問題，關鍵在于調整財政支出結構。目前的財政預算中，根本就沒有這方面的安排。如果不調整財政的支出結構，政府永遠都沒有錢。調整了財政支出結構，政府就能做到“應保盡?！?，“把各類未納入社保制度的群體盡快納入覆蓋范圍，實現真正的全民社?！??！稗r民工”就可以很快“進入歷史”。農民進城之路才會變得通暢起來。

第四，通過建立人口、產業和就業聯動機制，保證勞動力流動方向合理、適度和有效，才是長久之計。各縣和鄉鎮政府應該積極行動，搭好人口、產業和就業三者之間交流的橋梁，帶動三方良性循環，推進城鎮化建設的步伐。

［1］農轉非:從趨之若鶩到無人問津［OB/OL］．http://news．163．com/special/00012Q9L/nzf20100820．html．

［2］史小寧，樊衛賓．建設新農村與發展小城鎮互動機制探討［J］．天水師范學院學報，2007，(7)．

［3］劉燕舞．推進城鎮化謹防逆城鎮化［N］．新農村商報，2010－02－10．

F291.3

A

1008－8520(2011)02－0019－05

2010－12－15

中共巢湖市委黨校研究課題

王永龍(1969－)，男，安徽無為人，科研處副教授。

［責任編輯:梁桂芝］