領導干部選拔任用的合法性問題探析

段傳亮，孔慶兵

(中共黑龍江省委黨校，哈爾濱 150080）

·黨建園地·

領導干部選拔任用的合法性問題探析

段傳亮，孔慶兵

(中共黑龍江省委黨校，哈爾濱 150080）

領導干部選拔任用的合法性是社會廣泛關注的熱點問題，事關人民群眾對黨的信任和黨的事業的發展。由于市場經濟中一些不良風氣的影響，致使當前我國領導干部選拔任用的合法性存在不足。必須從領導干部選拔任用標準的科學化、領導干部選拔任用的法律法規建設、領導干部選拔任用過程中人民群眾“四權”的落實幾個方面來提高領導干部選拔任用的合法性。

領導干部;選拔任務;合作性

中國共產黨黨章強調:“加強各級領導班子建設，選拔任用在改革開放和社會主義現代化建設中政績突出、群眾信任的干部”［1］。進入改革開放新時期，我們黨在干部選拔任用工作上開始朝著科學化、民主化、法制化和規范化的方向發展。但是，隨著市場經濟體制改革的不斷深入，市場交易原則滲透到政治領域，權錢交易行為進入選拔任用領域，造成領導干部選拔任用缺乏合法性，并成為廣大干部群眾反映強烈的突出問題。因此，解決好領導干部選拔任用工作中存在的合法性問題成為當務之急。

一、領導干部選拔任用合法性的內涵

在現代漢語語境中，“合法性”一詞有多種用法，就對象而言主要歸納為兩種，一是針對個人的行為而言，指的是合乎法律的規定;二是針對公共權力或政治秩序而言，指它的正當性、權威性和實際有效性。

領導干部選拔任用的合法性是指人民群眾對領導干部選拔任用的認同。這主要包括三個方面的含義:一是合情，即合乎情感。當領導者與被領導者的愿景一致，領導者的非權力影響才能深入人心。有時被領導者追隨的可能不是純粹的利益，而是領導干部的個人道德、思想、能力等方面的影響力，這一點對于領導干部選拔任用的合法性是最有力而且持久的。二是合理，即合乎理性、滿足公眾利益。領導干部既是普通群眾，但同時又是人民群眾的領導者，這就要求領導干部的選拔任用，必須體現廣大人民群眾的根本利益。合乎廣大人民群眾的理性，滿足廣大人民群眾的利益需求，就成為領導干部選拔任用合法性的特定內涵。三是合法，即合乎法律規則。這種法律規則包含已有規定，特別是黨政領導干部選拔任用的具體規范，如《黨政領導干部選拔任用條例》，這是領導干部選拔任用合法性的基礎。人民當家作主的基本國情決定了廣大領導干部不是統治階級，而是人民群眾的一部分，其宗旨是為人民服務，沒有高于人民之上的特殊權利，這是干部開展工作的基本要求。領導干部的選拔任用必須合乎這種法律規則，才具有合法性。

領導干部選拔任用合法性的這三個方面相輔相成的，它們相互影響，相互作用，共同為領導干部的選拔任用奠定合法性的基礎。合情是從標準上來保障領導干部選拔任用具有合法性，合理是從程序上來保障領導干部選拔任用具有合法性，合法是從制度上來保障領導干部選拔任用具有合法性。

二、當前我國領導干部選拔任用合法性不足的原因分析

領導干部選拔任用的合法性包括合情、合理與合法三個方面，因此領導干部選拔任用合法性不足，主要體現在以下三個方面:

(一)領導干部選拔任用的標準欠科學

1．領導干部選拔任用標準的操作性規定不足。當前我國主要是從德、能、勤、績、廉幾個方面對領導干部提出要求，但是這些規定還都是原則性的，缺乏相關操作性規定，在實踐中要具體落實還有難度。其一，原則性的東西具有較大彈性空間，容易把領導干部選拔任用的標準條件變成主觀認識和理解，最終導致鉆彈性空子的現象。其二，具體的東西一旦規定的細致入微，往往出現不足與缺陷，甚至掛一漏萬。據李真闡釋，河北省委書記程維高用人標準有兩條:“一是在政治工作上是否完全跟他一致，言聽計從;二是在經濟上是否支持他兒子?！保?］如果做到這兩條，無德就變成有德了，無才也變成有才了?？梢?，沒有可操作性的規定，德、能、勤、績、廉也就沒有衡量的尺度和標準，如果再缺少政績評估的方法與制度，這種原則性的規定就失去了應有的意義。

2．領導干部選拔任用標準的評判性規定不足。領導干部選拔任用標準表明了對領導干部的素質要求，但沒有對如何衡量素質作進一步闡釋。從一定意義上講，領導干部的德、能、勤、績、廉都是通過政績體現出來的，正確地衡量政績就是正確衡量一個領導干部的綜合素養的有效途徑。所以，建立政績評判體系，量化政績評判標準，是有效選拔任用領導干部的重要步驟。加里·德斯勒認為:“造成績效測評功能出現障礙的原因有:缺乏明確的工作績效評價標準，工作績效評價標準不貼切或主觀性太強，績效標準不現實，績效標準的可衡量性太差，評價者的失誤，反饋不良，溝通不積極和績效評估和數據使用不當?！保?］尼古拉斯·亨利也將“考評者的偏見、模糊不清的考評標準、資料不全、程序失誤與缺乏培訓列為公共部門績效測評倍受譴責的原因?！保?］現在我國政績評估體系的建設也存在這些方面的問題:考核標準過于籠統，缺乏細化與具體化;考核等次偏少。比如《國家公務員法》對公務員年度考核的結果只分為優秀、稱職、基本稱職和不稱職四個等次，而實際工作中由于受“好人主義”和利害關系的影響，絕大多數公務員的考核結果可能都集中到了稱職這一層級上，使考核喪失作用。

3．領導干部選拔任用標準的時代性規定不足。從十二大黨章對干部的六條規定與十六大黨章對干部的六條規定對比中可以看出，雖然時隔20年，但二者沒有太大差別。從內容上看，經過20年的發展，我們對黨的領導干部具備的基本條件沒有做根本的調整。這一方面說明我們對黨的領導干部的要求有著一貫的穩定性;另一方面也說明我們黨對領導干部的要求沒有突出和強調時代性。這些基本條件之所以沒有根本改變，是因為它們更多地強調了不變的東西——階級性，即領導干部是人民公仆的本質，而沒有更多地關注變的東西——時代性，即新時期公眾對領導干部的角色期望。忽視或者不重視時代性，領導干部所具備的應對時代挑戰的素養就無法體現，在領導干部選拔任用的操作性上也很難把握。

(二)領導干部選拔任用程序欠民主

“程序”腐敗比人的腐敗更可怕。領導干部選拔任用程序缺乏民主，缺乏廣大人民群眾的監督，程序就難免成為腐敗者利用的工具。雖然通過程序選拔任用領導干部是大勢所趨，但是當前領導干部選拔任用中的民主程度還不高，人民群眾在領導干部選拔任用中的知情權、選擇權、參與權和監督權落實還不到位，導致領導干部選拔任用的合法性不足。

1．人民群眾的知情權落實不到位。人民群眾的知情權落實不到位，首先表現在知情的范圍不廣。由于種種原因，領導干部工作的封閉性、神秘性仍然存在，存在“知情人有限，知情內容有限”的情況。其次表現在知情的深度有限。有的群眾對選用干部的政策、標準、要求等了解不夠，往往是“就事知事”、“就人知人”，局限于了解和知曉干部任用名單及其簡歷之類的淺層次情況。最后表現在知情被動，知情渠道狹窄?？疾祛A告和任前公示這些比較好的發揚民主的方法，在實際操作中被大大地打了折扣。在時間上，一些地方直到考察的當天早上才發個告示;在范圍上，一些地方僅僅局限于考察對象所在的單位。

2．人民群眾的選擇權落實不到位。人民群眾的選擇權落實不到位，首先表現在選擇的范圍不自主，造成選擇的視野有限。有些地方和單位仍未完全跳出“由少數人選人”和“在少數人中選人”的圈子，仍存在“等額提名”、“等額選舉”、“等額考察”的現象，難以體現人民群眾選擇干部的作用。其次表現在選擇方式不自由，造成選擇的意愿受限。如何選擇、用什么方式選擇，公眾仍然無法自主，被動接受組織的安排。最后還表現在選擇的主體受干擾，造成選擇質量不高。人民群眾在行使自己的選擇權時，經常受到各方面因素的干擾和影響。有的受人情因素等干擾，投人情票，劃感情鉤，說違心話;有的受“與上級保持一致”、“實現黨委意圖”等因素影響，被動投“授意票”、“一致票”。

3．人民群眾的參與權落實不到位。人民群眾的參與權落實不到位，首先表現為無效性參與。即行使參與權卻沒有發揮應有的作用，效果不佳。比如，人民群眾參與的結果不合個別主要領導的意圖，導致參與者所表達的意愿不被接受、采用和尊重，使群眾的參與成為一種擺設，成為形式。其次表現為盲目性參與。即參與時自身所處情況不明、認識不清，甚至不知道有多少候選人符合條件，往往簡單地進行“點頭搖頭”、“打勾劃叉”之類的參與，對于推薦誰、選擇誰并沒有明確的指向和目的。

4．人民群眾的監督權落實不到位。人民群眾的監督權落實不到位，首先表現在監督的力度不夠大?，F實中，對落實“四權”的衡量和評價，缺少一種科學的、規范的、可量化的指標體系。標準不清楚，導致民主的“度”難以把握。其次表現在監督的機制不健全。在領導干部選拔任用工作中人民群眾如何進行監督、監督的內容、通過什么途徑進行監督、監督作用如何體現都沒有相應的規定，而且缺乏全過程、全方位、多層次、立體化的監督機制，造成無法監督。

(三)領導干部選拔任用的法律法規不健全

努力建立健全社會主義的領導干部選拔任用法律法規，實現領導干部選拔任用法制化，是我國政治體制改革的一項重要任務。當前我國在領導干部選拔任用上，法制觀念弱，人治觀念強，缺少必要的領導干部選拔任用法律法規，導致選人用人的主觀性強，使人選人變成了常態。領導干部選人用人的隨意性太強，就會舍法規而就意志，產生用人漏洞。領導干部選拔任用的制度化、法律化是管理現代化的標志之一，也是國內外人事管理改革的重要內容。我國在領導干部的選拔任用中，雖然已經出臺了《黨政領導干部選拔任用工作條例》、《黨政領導干部選拔任用工作監督檢查辦法》等一系列的法律法規，但還只是法制化的探索階段，很多問題都還只是原則性的規定，甚至還存在法制的盲點，導致領導干部選拔任用的合法性不足。

三、增強領導干部選拔任用合法性的措施

找到了領導干部選拔任用合法性不足原因，我們便可以有針對性的提出增強領導干部選拔任用合法性的措施。

(一)完善領導干部選拔任用標準，增強標準的操作性、時代性、評判性

領導干部選拔標準解決的是選拔什么樣的人作領導的問題，從一般意義講，任何社會都應選拔那些能適應并維系和發展現有制度的人，也就是選拔那些能促進社會發展的人。要做到這一點就必然涉及到選拔標準的科學性。具體到我國，要選拔符合下列要求的領導干部。

1．要注重選拔任用有堅定政治思想的領導干部。堅定的共產主義理想和信念，是對每個領導干部的基本政治要求。鄧小平同志在改革開放、建立社會主義市場經濟體制時期，反復強調選拔領導干部要重理想、重信念。一是政治態度。在社會主義市場經濟條件下，領導干部的政治態度主要是堅決執行黨的基本路線，堅持改革開放，堅持四項基本原則，全心全意為人民服務。二是道德品質。在社會主義市場經濟條件下，作為領導干部的道德品質內涵是多方面的，包括社會公德，職業道德，家庭道德，思想意識等，其本質要求是用集體主義的精神，為人民服務的精神和舍己為人的精神來處理人與人之間的關系，要做到忠誠、積極、熱忱、樂觀、謙虛、謹慎、樸實。三是思想作風。即領導干部的思維方式及其外在體現。它集中反映了一個領導干部的世界觀和方法論。作為領導干部，必須具備辯證唯物主義和歷史唯物主義的世界觀。這種世界觀要求領導干部要實事求是地認識世界，光明磊落地為人處事，表里如一地對待同志，言行一致地搞好工作，以錘煉自己良好的思想作風。

2．要注重選拔任用能夠擔當重任的領導干部。改革開放以來，雖然有大批的年輕干部走上領導崗位，但無論從數量還是質量上，都與新形勢的要求有較大的差距。新時期的領導干部要具備跨世紀的才干。一是要具有一定的馬克思主義理論功底和科學文化知識。一個領導干部要在新時期的偉大實踐中有所作為，就必須打好馬克思主義理論功底，增強建設有中國特色社會主義事業的自覺性?，F代科學文化知識同樣是一個領導干部不可缺少的，只有具有較高的科學文化知識水平，才能領導人民群眾實現四個現代化。二是有駕馭市場經濟的能力。在發展社會主義市場經濟實踐中，領導干部必須學習經濟，熟悉經濟，善于在市場經濟的大潮中迎風搏浪，這樣才能真正擔當起領導社會主義市場經濟建設的重任。三是有較強的組織領導能力和決策能力。當代的領導干部決不能是平庸之輩，必須具有較強的組織領導能力和決策能力，不斷地開拓、進取、創新。四是要有較強的危機管理能力?，F代社會，隨著科學技術的進步、社會生產力的發展和全球聯系的日益加強，危機發生的頻率和復雜程度不斷提高，危機管理已成為領導干部的重要工作與任務，危機管理能力成為當前選拔任用領導干部標準中所必須具備的內容。

3．要注重選拔任用有政績的領導干部。政績是干部德才狀況在工作實踐中的綜合體現，有成績才能為群眾信任。在改革開放的新時期，黨在“四化”標準的基礎上，對干部的政績評價標準繼續深化，并做出明確地規定:1987年10月，黨的十三大報告明確提出“堅持四項基本原則，堅持改革、開放，都要看實績，要以此為標準，評價干部的功過是非”。這在黨的政治報告中首次肯定了考察干部要“注重實績”的標準?！捌鞅卦嚩笾淅g，馬必騎而后知其良駑”?？疾煲粋€領導干部是否德才兼備，不僅要看他講什么，更重要的是看他實際做過什么。1994年9月，黨的十四屆四中全會通過的決議明確要求，“衡量干部的德和才，應該主要看貫徹執行黨的基本路線的實績?！保?］社會主義現代化事業是靠腳踏實地干出來的，人民公認的是實實在在的政績，這是上級封不出來的，“宣傳”吹不出來的，金錢買不出來的，而只能通過認認真真貫徹黨的基本路線，扎扎實實干出來。以政績來評價干部是非功過，既有質的規定，又有量的要求，具有客觀真實性，因而是最公正、最可靠的。

4．要注重選拔人民公認的領導干部?！半S著社會生產力發展和城市化過程的加速、高等教育的逐漸普及、社會文明程度的提高、社會主義民主政治的完善、對外交往的日益深化以及政治合法性壓力的增大，可以預見，在干部任職制度中‘群眾公認原則’將會不斷擴大運用范圍，發揮越來越大的作用?！保?］選拔領導干部的標準，要注重人民公認，使人民滿意，讓人民放心。在選人的問題上，要注意社會公論，不能感情用事。對人民高度負責，是每個領導干部任何時候都應具備的基本素質。這是因為，我們的事業是偉大而艱巨的事業，是千百萬人民群眾共同的事業，沒有人民的支持和擁護，我們將一事無成。鄧小平在1989年5月的談話中提出“我們現在就是要選人民公認是堅持改革開放路線并有政績的人，大膽地將他們放進新的領導機構里?！保?］因此，把“人民擁護不擁護、人民贊成不贊成、人民高興不高興、人民答應不答應”作為領導干部選拔標準的出發點和歸宿，有其重要的現實意義。

(二)加快領導干部選拔任用制度化，努力促進領導干部選拔任用法制化

領導干部選拔任用法制化是選人用人科學化的重要內容，更是領導干部選拔任用合法性的必然要求。促進領導干部選拔任用法制化，關鍵要完善領導干部選拔任用相關配套制度。

1．逐步完善各類領導干部選拔任用制度的有關法律法規。逐步完善各類領導干部選拔任用制度的有關法規，特別是領導干部選任制、領導干部委任制、領導干部聘任制、領導干部考任制等。選任制，亦稱選舉委任制，是通過法律程序，采用群眾或群眾代表投票的方式確定任用對象的一種制度，是我國現行領導干部選拔途徑的重要方式之一。在我國，選任制實行的范圍是《憲法》和《組織法》規定的、對各級國家權力機關以及各級政府負責人的選任。選舉方式也分為直接選舉和間接選舉兩種。委任制，亦稱任命制，是各級領導干部根據有關法規，提名委任工作人員的制度。即按照法定的行政管理權限，由行政首長或其他主管部門挑選任命下屬人員，這是建立在行政首長負責制基礎上的一種用人制度。它通過賦予行政首長對下屬人員的任命權，加強上下級之間的行政隸屬關系，來保障上級的行政命令能被有效地執行。聘任制，亦稱聘用合同制，是政府機關和企事業單位、群眾團體，根據工作需要，通過簽訂契約或合同的形式聘任工作人員的一種制度。聘任是根據聘用單位和應聘人員雙方的意愿，經協商同意達成的結果?？既沃剖钦畽C關采取公開考試的方式擇優錄用國家工作人員的一種制度。須經過考試公告、自愿報名、資格審查、競爭考試、見習試用、正式錄用等步驟。上述選拔方法都是當前我國領導干部任用的常見方法，必須完善各方面的法律法規，促進領導干部選拔任用的法制化。

2．逐步完善國家公務員管理的有關法律法規。雖然目前國內對公務員職務升降的條件和程序雖已有明確規定，但從實際選拔過程中，仍主要集中在公務員系統內部進行;從程序上看，一般都是采用薦舉委任制產生領導干部人選。隨著領導干部選拔任用的科學化發展，這種選拔方式正在逐步被打破:參與領導干部競爭的范圍不斷擴大，人選產生的程序更加科學。因此，必須逐步修改和完善國家公務員管理的有關法律法規，使之與領導干部選拔任用制度銜接與配套。首先要完善領導干部考核和獎懲制度、使領導干部能有動力為民服務。其次要健全免職、辭職、降職制度，進一步完善干部能上能下的機制，有利于實現干部隊伍正常的新老交替，對于推進干部人事制度改革，進一步加強領導班子建設，增強領導干部選拔任用的合法性具有十分重要意義。最后完善引咎辭職制度，引咎辭職是指黨政領導干部由于直接或間接的責任，造成一定損失或不良社會影響，從而主動承擔責任的一種自律或自究行為。以往由于“官本位”觀念根深蒂固，由于干部人事制度改革的滯后，發生重大責任事故后，往往只處理直接責任人，相關領導干部沒有人主動承擔責任，常常以“集體負責”、“交個學費”不了了之，影響了領導干部任用的合法性。完善引咎辭職制度，是推行依法行政、建立責任政府的需要，是增強領導干部選拔任用的合法性的需要。

(三)滿足人民群眾對民主的利益需求，落實領導干部選拔任用中的“四權”

民主是社會主義的本質要求，增強領導干部選拔任用的合法性必須走民主的道路。這就要充分落實廣大人民群眾在領導干部選拔任用的知情權、參與權、選擇權和監督權，滿足廣大人民群眾的民主需求。

1．落實領導干部選拔任用中的知情權。落實領導干部選拔任用的知情權，主要從以下幾個方面努力。一是擴大知情的領域。對民主推薦、民主測評、民主評議要及時公布，讓普通群眾對選拔任用領導干部各個環節的工作有所了解。二是深化知情的內容。要及時進行領導干部選拔任用的信息公開，對候選干部信息進行全面公開，對選拔程序、選拔制度進行公開，讓群眾了解選拔過程，增強選拔任用的透明性。三是拓寬知情的方式和渠道。在領導干部選拔任用過程中，要實行考察預告、任前公示制度，對于一些競爭上崗的選拔則盡量利用電視、網絡等媒體進行全程直播，或是利用官方報紙進行完整刊載，以確保公眾能及時知道選舉結果。

2．落實領導干部選拔任用中的選擇權。落實領導干部選拔任用的選擇權，主要從以下方面努力。一是拓寬選擇的視野。識人、選人眼光太窄，必然感到人才匱乏;放開眼光，就能發現更多的優秀人才。鄧小平同志提到:“選人不完全是從黨的系統里面選，視野要開闊一點，非黨同志只要他擁護黨的十一屆三中全會以來的路線，熱愛祖國、參與改革，積極工作，政治表現好，也同樣具備‘德’的標準，同樣可以重用。特別要注意從經濟建設第一線發現人才、選拔干部，把那些經過基層鍛煉、確有開拓創新精神、較強領導才干的年輕干部選拔上來?！倍歉倪M選擇的方式。有的地方選舉不能充分體現選舉人的真實意圖，存在“上面定名單、下面劃圈圈”的現象。有的地方為了保證組織推薦的候選人當選，采取各種辦法，要求必須選舉某某人;有的地方規定，選舉時，同意的不要劃票，不同意的劃票，影響了代表自主行使選擇權。為了保證公民的選舉權，必須破除“上級把關”的陋習，真正做到群眾喜歡誰就讓其選誰，誰為群眾服務就選誰。

3．落實領導干部選拔任用中的參與權。落實領導干部選拔任用的參與權，主要從以下方面努力。一是增加參與的機會。要讓更多群眾參與到干部的選拔和任用中來。對一些不適合群眾直接參與選舉的崗位，也要做到邀請群眾參與選舉監督，切實維護好群眾的權利。二是拓寬參與的廣度。要擴大征求領導干部考察征求意見的范圍，不能只讓用人單位、領導說話，而是要擴大群眾對干部選舉的評議力度，真正做到讓群眾說了算。三是擴展參與的深度。要對人民群眾參與領導干部選拔進行精心組織，并做好思想動員工作，讓群眾真正明白參與選舉的重要性，知道手中選票的分量，使其意識到公正選舉、公平選舉對維護自身利益的重要性。從而擴大群眾參與領導干部選拔任用的影響力，推動中國民主政治進程。

4．落實領導干部選拔任用中的監督權。落實領導干部選拔任用的監督權，主要從以下兩點著手。一是擴大監督的深度和廣度。監督，應該是事前、事中、事后全方位的監督，而不僅僅是對在任的領導進行監督。目前，由于人民群眾知情權和參與權難以真正落實，導致事前和事中的監督難以做到，而且監督的內容主要是一些表面化的東西。要落實事前監督，必須要做好信息公開工作，讓群眾了解選舉的全過程。二是深化監督的價值取向。人民群眾行使監督權，大都著眼于監督是否把“有問題”的領導干部選上了，這只是監督的最低要求。人民群眾監督權的行使，應以選準用好最優秀的領導干部，促進領導干部不斷提高、不斷為人民多作貢獻作為著眼點，并以此為監督的價值取向，才是實行民主監督所追求的最終目標。

［1］中共章程匯編(從一大到十七大)［M］．北京:中共黨史出版社，2007:218－219．

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［3］［美］加里·德斯勒．人力資源管理［M］．北京:人民出版社，1999:334．

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1008－8520(2011)02－0053－05

2010－12－16

段傳亮(1983－)，男，山東泗水人，碩士研究生。

［責任編輯:那青陽］