一個貧困縣的考核突圍

韓永

官員政績年終考

年關將至，正是各級官員至為焦慮之時。此時，他們要面臨一年一度的政績考核。

中國社會的變遷，在不同歷史時期賦予官員考核不同的時代內容。而在中國經濟飛速發展的三十年里，經濟指標，或者更通俗地說，GDP，便順理成章地成為衡量官員執政水平的重要標桿。尤其在中國內陸經濟欠發達地區，GDP在考核中的權重更為突出，這個數字的大小事關政績好壞、仕途起落，從而也讓官員們輾轉反側，夜不能寐。

正如《中國新聞周刊》采訪的地方官員所言，對于官員不考核不行，但考核的方式和標準應當更為科學、理性。在一些沿海經濟發達地區，執政黨政府已經做出了改革的嘗試，經濟不再是考量的核心。近兩年來，中共中央大力提倡社會管理創新，該項內容也已納入官員考核內容，這一轉變的背后，包含著政府在經濟發展之外，對建設和諧社會的更高冀求。

每到年末，吳應政就下意識地開始焦慮。

他是陜西省嵐皋縣考核辦主任。該縣位于陜西南部，是一個國家級貧困縣。

11月16日，吳應政在飯桌上見到縣招商局局長王彬，“你得抓緊啊，招商上個月在市里的排名靠后啊?！蓖醣蚧卮鹫f：“不用你催，我比你還急?！?/p>

連老天爺也讓人著急。初冬的秦巴大地陰雨連綿，令人擔心這樣的天氣會影響工程項目的進度。吳應政如同一位絮絮叨叨的監工，見了誰都要催進度。

吳應政的工作，說通俗點，就是負責排名：一個是本縣在市里的排名，另一個是本縣下轄各鄉鎮及部門在縣里的排名。前10個月，嵐皋在安康市的排名不盡人意。

11月25日，嵐皋縣召開考核推進大會?？h長周康成說，目前各項數據的落實已經到了關鍵時期，各部門尤其是排名靠后的部門，要抓住有效時間，采取超常規措施，確保任務全面超額完成。

進入年末，各級政府對官員的考核漸入尾聲，中國的官員群體開始表現出一種集體焦慮。在嵐皋這個沒有多少發展資源的山區小縣，這種情緒表現得尤為明顯。

年終沖刺

11月15日，吳應政又收到一份督察通知。進入11月，這樣的通知已經收到好幾份了。

但這次非同尋常。不僅督查的時間很長，要一直延續到今年年底，規模也非常龐大：5位縣級領導帶隊，組成5個督查小組，成員包括20多位科級干部。督查的主要內容是：省對縣域經濟、市對縣年度考核指標的落實情況，查找存在的欠賬和不足；重點項目和工業企業、招商引資、基礎設施建設項目落實情況。

這意味著，針對考核的年終沖刺開始了。

在以上的考核項目中，真正的“大頭”有兩個，即招商引資和工業項目。正因如此，縣招商局局長王彬接到了領導的電話，讓他想辦法在年底之前“沖一沖”。實際上，今年前10個月里，嵐皋縣共引進市外資金13.6億元，已占全年任務的90.7%，比去年全年任務還多了5億元?？墒?，由于競爭對手實力更強，盡管嵐皋縣招商成績不差，但在安康市的排名仍不理想。

“考核這個事，有時候最難的還不是完成任務，而是爭取好的排名?！?吳應政告訴《中國新聞周刊》。作為考核辦主任，他的工作還得包括打探其他縣區指標完成的情況。

關于招商，縣政府要求在年終前“加大力度”。對在談和有意向的項目要“緊盯不放”；對于已經簽約的項目，要確定專人負責，“主動幫辦、催辦、督辦”；要加大對投資商的“纏”“磨”“泡”力度。簽約并不代表萬事大吉，資金要打進銀行賬戶了才能納入考核，

自從去年出任招商局長以來，王彬的睡眠質量就顯著下降?！耙惶斓酵矶荚谙胫鯓硬拍馨芽腿肆粝聛?。晚上做夢都在想這事。頭特別疼。有時做著做著就感覺自己做不下去了?！?/p>

與王彬一樣頭疼的，還有發改局、經貿局和中小企業局局長。這三個部門主管工業。招商解決的是“落地”問題，但“落地”之后要“生值”，才能有產值和工業增加值，才會有稅收，這也是整個考核體系的核心。嵐皋縣統計局局長吳先儒告訴《中國新聞周刊》，在百分制的考核體系里，經濟發展占了30分，而工業對經濟發展的貢獻率為60%。

前10個月，涉工部門在向上爭取資金方面成效不錯，但有些部門還是挨了批。嵐皋縣發改局副局長沈聲華說，縣里對涉工部門有一個“環環相扣”的要求：成熟項目抓招商，前期項目抓開工，開工項目抓進度，竣工項目抓投產，投產項目抓提效。

“這一環扣一環，都與考核有關。有招商就有加分，有開工就有消費，有投產就有產值，有銷售就有增值。這些都是考核中的得分大戶?！?吳應政說。

提拔與摘烏紗帽

截至10月底的一份調查顯示，嵐皋縣各項指標的完成可謂中規中矩，但有幾項指標還是不夠給力，其中就有一個分值大戶：GDP。

在考核標準中，GDP又被細分為總量和增幅兩個指標，各占3分。對嵐皋縣而言，GDP原本是一個有望加分的項目。去年，該縣的GDP總量和增幅均超額完成了任務，在安康市的考核中總共獲得了18.13分的加分，全市排名第一。

而今年，安康市給嵐皋縣下達的GDP總量的指標是19億元，比去年多出了3.2億元，增幅是20%強。截至9月底，嵐皋縣完成了12.55億元，一年時間已經過去了四分之三，而任務只完成了三分之二。

除了GDP，嵐皋縣今年還有兩項指標未能跟上進度：一個是社會消費品零售總額，另一個是外貿進出口總額。前者2011年的任務是5.8億元，前10個月只完成了3.9億元。而在外貿進出口方面，前10個月沒有一單生意。這兩個指標，在考核體系中各占1分。

嵐皋縣經濟部門的一位官員告訴《中國新聞周刊》，嵐皋地處封閉內陸，外貿進出口本來就微乎其微，但凡有點外貿業務也都交給省里的外貿公司?！拔覀兏緣虿恢馍??！?/p>

就外貿指標一事，吳應政曾和一位縣級領導一起，到安康市有關部門理論過。對方松了一個口子：如果全市的指標完成了，省里不扣安康的分，市里就可以對嵐皋縣網開一面，完不成也不扣分。

嵐皋縣委副書記、該縣年度責任考核領導小組組長陳穩告訴《中國新聞周刊》，該縣今年的考核目標，是在安康市“爭一保三”。

去年全市第一的排名，對嵐皋縣來說非同小可。此前，該縣在市內的最好排名，是在9縣1區中排名第五。為此，嵐皋縣去年從安康市抱走了總共39萬元的大獎。

根據規定，干部的考核與單位考核的結果掛鉤。單位年度任務的完成情況，在黨政一把手個人的考核中占比80%。這兩者，再加上黨風廉政建設，就是安康市年度考核的“三位一體”。

個人的考核結果，又與個人的升遷掛鉤。安康市的考核制度規定，領導干部連續三年被評為優秀的，在選拔任用時予以優先考慮。而考核排在末位的單位，領導班子要寫出書面報告，提出限期整改意見；連續排在末位的單位，對領導班子進行適當調整，在嵐皋被稱為“摘帽帽”。

為了讓上述規定有組織保證，各地的考核辦主任，通常由當地的一位組織部副部長兼任。吳應政說，這一設置的用意，就是把干部的選拔與考核的結果結合起來。

獎，懲，一票否決

為了完成安康市下達的考核任務，嵐皋對下面的鄉鎮和各個部門，開始“無所不用其極”。最主要的手段有三種：獎勵、懲罰與督察。

去年破天荒地拿了一個全市第一后，嵐皋縣專門撥出預算，對有功的單位和個人論功行賞。首先，給縣級領導獎勵了近10萬元。其次，對省考核中有功的9個部門進行表彰，總共支出獎金8萬元。接下來，對市考核中獲得加分的單位進行表彰，獎金約17.45萬元。

省和市對嵐皋縣的考核，是兩種既有交叉又各有側重的考核。安康市的目標責任考核，涵蓋經濟發展、社會發展、資源環境、社會安全以及班子建設等所有的執政領域，共75個指標。省的考核是縣域經濟社會發展考核，只考核經濟和社會的發展水平，指標31個。市里的考核每一項都有具體的分值，而省的考核則只對每一個指標進行排名。

嵐皋縣去年的慶功會，最后表彰的是在該縣考核中排名靠前的鄉鎮和部門。藺河鄉黨委書記盧修勇成為最大的贏家，他的單位拿走了10萬元的獎金，在各鄉鎮中名列第一。由于連續5年在鄉鎮和個人排名中蟬聯優秀，盧修勇被提拔為副縣級。藺河鄉的鄉長也被提拔到另外一個鄉鎮做黨委書記。

嵐皋縣委副書記陳穩告訴《中國新聞周刊》，在干部提拔問題上，該縣還有一個與考核有關的獎勵措施：正科級干部干滿8年，并在考核中連續3年為優秀的，津貼提升1級。

另外，如果鄉鎮在市考核的指標中獲得加分，縣里就給予同等分值的加分，并按照每加0.1分獎勵1000元的標準進行獎勵，其中30%用于獎勵主管領導。同時，每加0.1分，就給單位的經費總額增加1%。如果在市里獲得加1分及以上，單位主要負責人直接確定為年度優秀。

而如果在考核的指標上造成扣分，則是相反的一種待遇。市里指標每扣0.1分，責任部門就要雙倍扣分，單位的經費也會按每扣0.1分削減1%的比例扣減。若造成扣0.5分以上，責任部門的考核就會被確定為“一般”及以下，主要責任人的考核則在“稱職”以下。

而如果某地方發生與“維穩”相關的事件，則該地方的考核有可能被“一票否決”。

2009年，嵐皋縣四季鎮發生了一起“非常上訪”事件：一位陜西省副省長在當地考察時，一位農民在半道上“攔路喊冤”。于是，當年該鎮的考核就被“一票否決”，沒合格。此后，該鎮對信訪的管控力度加大，幾個“老上訪戶”被嚴密關注。

《嵐皋縣信訪考核辦法》規定，凡發生進京集體上訪的，以及在重大活動期間發生集體越級上訪的，年度考核實行“一票否決”。該《考核辦法》要求，要嚴格執行縣、鄉、村齊抓共管的“三級聯防”。

嵐皋縣一位受訪的縣級領導認為，“摘帽”并非考核的本意。若有人在考核中拉了后腿，其造成的損失遠非“摘帽”所能補償?！鞍涯阋粋€人免了，算什么！考核一是事關嵐皋的形象，二是事關向上級爭取項目、爭取資金。此外，還會影響其他官員的政治前程?！?/p>

“這不是你一個人的問題，還得連累你的家人、你的朋友?，F在當公務員，也是一個高危的職業?！眳菓f。

吳應政與考核結果之間的關系，也是“一榮俱榮，一損俱損”。去年嵐皋縣在安康市拿了個第一，縣考核辦也在縣級部門考核中拿了個優秀。

為了使考核達標，督察就變得非常重要。嵐皋縣委、縣政府督查辦主任許孝奎就在吳應政的隔壁，與考核辦是兩塊牌子、一套人馬?！斑@樣設計的初衷是：考核辦一旦發現哪個指標落下了，就可以由督查室出面，追查原因，并責令解決?！痹S孝奎告訴《中國新聞周刊》。

如果督察的力度不夠，還可以請紀委和監察局出面，進行效能問責。今年，針對考核一事，嵐皋縣紀委書記唐培安已經主持召開了兩次會議。紀委的介入，背后的威懾意義不言而喻?！凹o委書記上手了，大家就要掂量掂量這個分量?！眳菓f。

紀委介入的程序通常是：先開會，再打招呼，如果還不行，就會單個談話，“到底還想不想搞??？”這一過程，被嵐皋縣的干部稱為“亮劍”。

全民招商

對于一個地處偏僻、資源有限的小縣城，要完成這些逐年提升的指標，并非易事。

招商局局長王彬對此深有體會。在市里的各項指標中，招商引資的地位最為特殊。一方面，囿于地理位置，招商的難度很大；另一方面，在這個缺乏工業傳統的地區，離開了招商引資，很多的指標都無從談起。

去年10月份，嵐皋縣召開了一次村以上干部參加的會議，號召全民招商，并提出了一個口號：“引資的是我們的恩人，投資的是我們的親人，破壞投資環境的是我們的罪人?！睄垢薜目h級領導率先垂范，每個人每年要完成1000萬元的招商任務。

在嵐皋縣的考核政策中，專門為招商引資規定了一項特權：各鄉鎮、部門在年度綜合考核中，招商引資工作成績突出（工業項目優先），按類別取第一名直接晉升為優秀等次，不受年度優秀比例限制。這項政策被稱為優秀“直通車”。

藺河鄉黨委書記盧修勇正是搭上這個“直通車”，直達優秀等次的。他的主要經驗，是親情招商。

最近，盧修勇剛談成了一筆投資，老板是他的一個表兄弟。此人靠開礦挖煤積累了一些錢，被盧修勇盯上已有幾年時間?！八麗酆檬裁?，想什么，我都尋思，慢慢都搞清楚了?！?/p>

藺河想做一個蔬菜大棚項目，盧修勇就邀請這位親戚投資。對方本無這方面的意向，盧修勇就使出了三招：第一，帶他去觀摩生意不錯的同類項目，讓他感到有得賺；第二，跟他講道理：在本地投資，會增加跟本地領導接觸的機會，以后辦什么事都非常方便；最后，盧把一位退休的鎮黨委書記請過來，幫這位親戚做管理。最終，這筆50萬元的投資落戶藺河。

嵐皋縣今年最大的一筆投資項目，也與親情招商有關。這家來自廣東的民營企業，有一個來自嵐皋的項目經理，其配偶是縣國土局的員工。利用這層關系，嵐皋縣領導在去年10月邀請該公司的董事長來考察。董事長光臨那一天，嵐皋縣委書記魯琦、縣長周康成驅車60公里前往安康市迎接。

這家企業負責人前后來了四五次。每次過來，縣里的主要領導都要作陪?！安还庹猩叹峙?，招商局也是個窮單位。各部門輪流坐莊，書記、縣長出面作陪。陪到啥程度？喝酒都罩不住了，還得陪?！眳菓f，由于喝酒頻繁，他胃炎經常發作?！皼]辦法，喝酒也是工作?！?/p>

每年年底，嵐皋縣都要召開一個在外務工、創業人員的茶話會。其主要功能，就是想借助這些見多識廣的人，找到更多招商引資的機會。

但成功率還是太低。王彬說，他一年到頭要接待七八十撥考察人員，但真正留下來的不足兩成。有個山泉水的項目，水質很好，企業也表現出濃厚的興趣，縣里抱很大希望，準備把它做成工業用地。報告都已經寫出來了，但最后人家又不來了?！霸蛴袃蓚€，一是本地市場太小，二是走出去的物流成本太高?！?/p>

嵐皋縣里既沒有鐵路，也沒有高速公路，只有一條尚在修建中的二級公路。這條計劃明年5月份開通的從嵐皋到安康的公路，被嵐皋視為一條希望之路。為了這條路，嵐皋縣在省里做了多年的工作。

自然資源方面，嵐皋境內最充沛的資源是水。該縣的小水電聞名大西北，但目前已有30多家，基本飽和。在礦產方面，品種多但儲量很少。利用當地廉價的小水電，嵐皋縣近幾年建起了幾家礦電企業。然而，這些年產值上億元的項目，在帶來產值的同時，也帶來了能耗和污染。今年年初，該縣的一家企業因為在以租代征的土地上建廠，嚴重污染當地環境，遭到附近的居民投訴。

嵐皋的多位官員在接受《中國新聞周刊》采訪時表示，在環保指標日益收緊的大背景下，此類高耗能產業并不是以后發展的方向。

該縣的另一個支柱產業——鞭炮，則因為安全原因，很難拿到新的生產許可證。

招商局長王彬說，他有時候會有嚴重的挫敗感，“你要請人家，總要有幾盤好菜吧。但想來想去，真是想不出幾盤菜?！彼袝r候帶著客商到工業園區看，自己都覺得不好意思：“人家外面都7通1平了，我們連3通1平都達不到。都不好意思說是工業園區，只是說就是這塊地方?！?/p>

縣委書記魯琦告訴《中國新聞周刊》，現在嵐皋縣招商引資的重點，已經轉向旅游產業。但他心里清楚，旅游是一個富民不強縣的產業，規模小了，對考核于事無補?！耙氚l揮其帶動作用，只能努力做大規模?！?/p>

環保困境

近兩年，環保問題又給嵐皋縣的考核“添了堵”。

去年，由于排放超標，嵐皋縣差點被“一票否決”。在陜西省對嵐皋縣的縣域經濟社會發展考核中，化學需氧量和二氧化硫減排兩個指標均未完成。按照要求，這兩項排放要比上一年有所減少。但在2010年，嵐皋縣這兩項指標均高于2009年，二氧化硫的排放量比2009年高出53.06%。

統計局局長吳先儒和縣長周康成一起，到安康市開展危機公關。他們先找到常務副市長，說明超標的原因：前幾年嵐皋幾乎沒有工業，耗能的基數非常小，近幾年工業稍有起色，指標就一下子竄得很高。副市長說，“這事我不敢做主?！彼麄冇秩フ沂虚L。經過討饒式的反復求情，市長最終同意放過一馬，但下不為例。吳先儒把市長的簽字拿給市考核辦，這件事才最終過關。

吳先儒說，在2008年之前，嵐皋縣的工業基數幾乎為零?！暗覀儾荒苡肋h不發展工業。不發展工業，怎么完成考核？可是現在你只要一動，用電的指標就會超?！?/p>

在嵐皋縣的工業結構中，礦電企業占了55%。這種將嵐皋境內最豐富的兩種資源——小水電和礦產結合起來的工業，近3年發展迅猛，先后有20多家礦電企業落戶嵐皋，產值增加了近一半。但創造高額產值的同時，也帶來了高耗能和高污染。2010年，該縣的金隆硅業因嚴重污染環境，遭到當地群眾的舉報。嵐皋縣發改局副局長沈聲華告訴《中國新聞周刊》，這家企業如果全部投產，年產值將超過5個億，是目前該縣工業總產值的一半以上。一些市民抱怨，現在縣城的空氣質量，以及穿城而過的嵐河的水質，明顯不如前幾年。

為了減排達標，統計局局長吳先儒有時候不得不做一些“小動作”。省市對能耗的考核有兩個指標：一個是萬元生產總值能耗，另一個是全社會的能耗。前者容易超標，后者則有較大的回旋余地。他就讓電業局想方設法把一部分工業的能耗，轉移到全社會的能耗上?！拔覀冞@兒小水電比較豐富，豐水期會賣給大網，但枯水期又不夠用，要從大網買，這買賣中間會有損耗。我就把這個損耗記在全社會損耗的賬上，以減輕工業上的壓力?！?/p>

吳先儒說，自己對考核指標反復推敲，最終找出了一些“竅門”?！笆袑h考核的指標有75項，這里面有個得分的權重問題。我要盡量保權重大的，這就需要在指標之間做些調整?！?/p>

但這并非長久之計。從長遠來看，還是要調整產業結構。當年底減排的壓力很大時，就有人提出關停一些耗能項目。吳先儒認為不妥?！斑@些項目，停一下要損失30萬元，以后誰還敢在你這兒投項目！”停掉生活用電的建議也被否決，害怕由此引發社會問題?！白詈蟮某雎分挥袃蓚€：一是改善用電結構，再一個是提高企業的附加值。當工業增加值的增速大于用電的增速時，萬元GDP能耗的指標就不是問題了?！?/p>

但轉型談何容易！“我也想招一些高科技企業，GDP上去了，能耗又下來了，那好得很。但這樣的企業，為什么要到我們這兒來？”吳先儒說，目前嵐皋所能招到的，大部分是沿海淘汰的產業，這些企業看中的就是嵐皋低廉的小水電?！熬退闶沁@樣的項目，我們也競爭不過湖北、河南等省的平原城市?！?/p>

今年4月份，四季鎮黨委書記趙光貴到山東棗莊拜會一位老板。這是幾年前他在另一個鄉鎮做書記的時候，通過熟人介紹結下的關系。酒過三巡，這位老板跟趙光貴說：“我知道你們招商引資有任務，縣里考核你們壓力非常大，可是我是個生意人，做生意講究保值增值。但是在你那兒我能做啥？不說其他，你能不能給我提供一塊20畝以上的土地？”

這話把趙光貴問住了。四季鎮地處山區，平地非常稀缺。征地這一塊國家管的非常嚴，租地就要跟老百姓商量。老百姓要價高，老板給的低。

四季鎮位于嵐皋縣城西南10公里處，是嵐皋縣生活用水的水源，這對趙光貴也是一個困擾——好多工業項目被限制開發。他認為，自己為保護一江清水做出了很大犧牲，但這種犧牲并沒有在考核指標中得到體現。在2011年的考核指標中，四季鎮招商引資的任務是：包裝策劃10個項目，推薦成功1個，到位資金600萬元。這些指標讓趙光貴夜不能寐。

縣里在選擇項目地時的親疏遠近，也會使得考核的天平發生傾斜。比如縣里爭取了兩個項目，不可能15個鄉鎮平攤，只能放在一兩個鄉鎮。而放在哪個地方，這個地方的投資、產值就都上去了?！耙话銇碚f，這些項目會放在交通方便、領導經常去看的地方?！壁w光貴說。

吳應政曾經說過一句話，在官員圈內廣為流傳：“我們有15個鄉鎮，書記鎮長共有30個。這好比30個樹苗子，縣委挖了30個坑，哪個坑放什么苗子，是縣委決定的。長在領導面前的苗子，哪怕是歪苗子，領導也會想著怎么把它扶起來。而背后的那些好苗子，他卻看不到。

（劉敏、姜婉君、蒙佳對本文亦有貢獻）