編制執行概算 有效控制建設實施階段靜態投資

席建國，吳 新，江 輝

（北京峽光經濟技術咨詢有限責任公司，北京 100120）

1 編制執行概算的重要性

三峽工程在建設實施階段創立了 “靜態控制、動態管理”的投資管理模式，在投資控制管理中編制和應用執行概算，成功地控制了工程建設實施階段的投資。中國長江三峽工程開發總公司 （以下簡稱 “三峽總公司”）以設計概算靜態投資為依據，結合建設管理體制和工程招標的實際情況，按照 “總量控制、合理調整”的原則，通過編制三峽樞紐工程執行概算，分解、調整和重組了單項工程和費用投資控制目標，為確保樞紐工程靜態總投資控制在設計概算靜態投資總額度以內，發揮了重要作用。

1.1 執行概算的涵義

執行概算是工程建設實施階段的重要投資管理文件。它是以設計概算靜態投資為控制目標，按照設計概算價格水平，以招標設計的工程量及合同的人工、機械效率和材料消耗量為依據，結合工程招標和建設管理實際情況進行編制的。執行概算對設計概算靜態投資管理目標進一步分解、細化和重組，通過執行概算單價和完成的合同工程量，及時反映工程靜態投資的完成情況，同時，執行概算投資完成額也是測算工程價差的基礎。

1.2 執行概算的作用

（1）是實際控制靜態投資的依據。為確保樞紐工程靜態總投資不突破批準的設計概算靜態總投資，三峽總公司委托造價咨詢中介機構，在批準的樞紐工程設計概算靜態總投資500.9億元 （1993年5月末價格水平，下同）限額內，按照 “總量控制、合理調整”的原則，根據三峽樞紐工程建設順序、招標工程項目劃分，以及有利于對投資進行有效控制的要求，采用設計概算價格水平編制執行概算。由于執行概算是在8個單項技術設計及主要工程項目招標設計完成以后編制的，工程設計、施工方案及施工工藝等較初步設計階段更加明確，更趨合理，因此，以執行概算作為控制招標項目靜態投資目標具有可操作性。

（2）是向國家編報年度價差計算報告的依據。工程進入建設實施階段后，合同管理是投資管理的中心工作，通過按設計概算價格水平編制執行概算，實現以分年度實際完成合同工程量和相應的執行概算工程單價計算靜態投資完成額，據以計算年度工程價差。

（3）是考核設計單位績效的依據。工程投資控制管理工作的龍頭是設計管理。執行概算一方面可以反映招標設計相對初步設計在投資方面的變化，以及工程條件變化和招標設計優化的結果；另一方面可以反映工程施工圖設計和單項技術設計相對招標設計的變化，可以作為考核設計單位后續績效的依據，有利于鼓勵設計單位進一步優化設計和降低工程造價。

（4）是進行分標投資管理的依據。三峽工程將投資管理總體目標分解到各標段，如將一期主體工程分為5個主標、2個副標，分別對5個主標編制了執行概算；左岸的航建與廠壩標又按一、二期施工分別編制了一、二期工程執行概算，進一步細化了投資管理目標，有利于樞紐工程靜態投資控制目標的實現。

（5）是編制投資計劃、統計報表的依據。根據各年度工程進度計劃項目及工程量，以執行概算單價編制靜態投資，參考上年度審定的價格指數預測價差，根據資金來源測算融資費用，編制投資計劃報表；根據實際完成的工程項目及工程量，以執行概算單價編制靜態投資完成額，計入國務院三峽工程建設委員會 （以下簡稱 “三建委”）批準的價差和實際發生的融資費用，編制投資完成統計報表。

2 執行概算與設計概算的主要區別

設計概算與可行性研究設計階段行業概算編制規定相一致，執行概算與建設實施階段工程管理需要相一致。執行概算與設計概算是工程不同設計階段的投資管理文件，差別主要體現在作用、編制依據、編制方法等方面 （見表1）。

表1 設計概算與執行概算相互關系對照

3 執行概算的編制及審批程序

3.1 編制原則

（1）執行概算靜態投資控制在設計概算限額之內，可以對概算項目、工程量、工程單價、基本預備費等進行合理調整。

（2）執行概算的項目劃分應滿足工程項目管理、計劃統計和財務核算的要求，原則上與建筑、安裝、設備和費用等招標口徑保持一致。

（3）執行概算的基礎價格和取費費率水平應與設計概算保持一致，施工效率應結合工程實際情況及現場測量定額水平合理確定。

（4）執行概算的表現形式應滿足不同層次和部門的管理需要，其計算深度原則上應達到招標設計深度。

（5）執行概算編制應結合工程實際，綜合考慮工程項目實施過程中可能存在的各種風險，適度地留有余地。

3.2 編制方法

編制工程執行概算應充分考慮招標條件限制、組織協調難度和項目管理要求，劃清各單項工程界面和工作內容，明確造價考核目標，做到項目劃分和工程量計算不重不漏，定價合理，保證項目投資控制和管理的實施。

3.2.1 工程項目和工程量

單項工程執行概算以確定的編制時點為界，已完工的單項工程按完工項目及其工程量編制；已完成招標設計但未完工的單項工程按招標設計項目及其工程量編制；未進行招標設計的工程項目按設計概算工程項目及其工程量編制。

3.2.2 工程單價

采用設計概算價格水平編制。①基礎價格應與設計概算價格水平保持一致；②參照有關預算定額，并考慮工程實際情況及現場測量定額資料綜合分析確定工程單價的定額消耗量；③其他直接費、企業利潤和稅金等費率與設計概算保持一致，根據項目實際情況和分類工程特點，對間接費率水平進行合理調整；④根據招標設計采用的、行業成熟的施工技術和方法，以及合同確定的施工方案和工藝，編制具體項目的工程單價。

3.3 編制程序

根據三峽工程規模巨大、建設期長的特點，執行概算采用分期分批編制和審查的方式，首先確定編制大綱，然后根據工程進展情況按招標項目劃分編制單項工程執行概算，臨時工程、費用等其他項目執行概算按工程和費用性質劃分編制，在主體建筑安裝工程招標完成后，通過匯總單項工程執行概算編制總執行概算。由三峽總公司組織專家組對執行概算進行審查，編制單位根據審查意見修改完善后，由三峽總公司批準發布實施。同時，執行概算成果報三峽工程建設委員會辦公室 （以下簡稱 “三峽辦”）核備，作為工程投資控制管理的依據。

3.4 編制成果

三峽總公司根據三建委批準的三峽樞紐工程500.9億元的靜態投資總額，結合一期工程實施情況和已審定的單項技術設計、招標設計，于1998年10月編制完成了 《長江三峽水利樞紐工程執行概算》，在總執行概算中，由于5個單項工程技術設計工程量增加、新增項目、設計修改與工程范圍調整、項目投資調整等，共增加43.89億元，但通過取消換流站和沖沙隧道、優化設計方案、降低工程單價和部分基本預備費調整等，對增加的投資進行了消化。

在總結三峽樞紐工程投資管理實踐經驗以及有關方面意見的基礎上，根據國務院三峽委發辦字[2003]13號文印發的 《三峽樞紐工程投資管理辦法》，三峽總公司于2005年對1998年編制的 《長江三峽水利樞紐工程執行概算》進行了補充修編工作，完成了 《長江三峽水利樞紐工程執行概算》補充修編報告。

3.5 審批程序

三峽總公司根據 《三峽樞紐工程投資管理辦法》的規定，緊密結合三峽工程技術要求高、工程強度大、招標項目多、建設工期長等特點，對三峽工程執行概算的編制與審查充分體現了科學性和獨立性。三峽工程執行概算的編制、審批程序改變了傳統的設計單位編制、國家相關部門審批的模式，采用“委托中介機構編制→專家組進行審查→三峽總公司批準→三峽辦備案”的方式，提高了執行概算的編制質量，實現了與國際通行做法的接軌。

4 執行概算與設計概算及合同價的對比

4.1 與設計概算對比

三峽樞紐工程執行概算采用 “現量 （指招標設計量，沒有招標設計量的采用技術設計量或初步設計量）、概算價 （1993年5月末基礎價格水平）”的表現形式。三峽樞紐工程共編制了總金額226.88億元的建安單項工程執行概算16項，總金額為67.96億元的26臺水輪發電機組的執行概算，金額13.45億元的勘測設計費執行概算，以上總計金額308.29億元。

根據單項執行概算的編制情況，按照 “總量控制、合理調整”的原則，充分考慮工程實施的實際情況，對匯入總執行概算的主體及導流工程的工程量和投資作了適當調整。執行概算與初步設計概算各部分投資對比見圖1。

圖1 初步設計概算與執行概算對比

4.2 與合同價對比

對概算價和合同價兩層次價格體系下的投資進行對比分析，是三峽樞紐工程投資控制管理工作的特色之一。三峽總公司根據工程投資管理需要，對樞紐工程進行兩層次投資管理，即按概算價向國家列報投資并計算價差，按合同價或實際成本進行工程支付和成本分攤。因此，統計和財務要分別建立與概算項目劃分同口徑的概算價和合同價兩套臺帳，通過控制概算和控制成本兩條線分別進行投資控制，同時建立兩個價格體系的對比分析，進行投資控制分析和計算投資節余，對投資控制管理責任主體進行考核，使概算和成本控制有機結合起來。

需要指出的是，執行概算和合同價的差值不是投資節余，原因是兩者所采用的基礎價格水平和施工設備費的攤入方式不同，而且合同執行中需要支付因業主原因產生的工期延誤索賠補償費用和工期提前等獎勵費用，這些費用要計入工程成本中但又不能向國家列報投資?；绢A備費在編制總執行概算時根據實際情況進行合理調整，在使用中嚴格控制，通過投資分析，項目能自行消化的就不動用基本預備費，投資有剩余的就充實總預備費。這樣，在投資控制上就建立了設計概算、執行概算、合同價、基本預備費、預提后的投資節余等幾道防線，有了比較可靠的保障體系。

三峽工程將國家與三峽總公司及三峽總公司與各施工企業、建設監理、物資供應單位的價差結算嚴格區分開來。前者是以三建委批準的價格指數和當年靜態投資完成額 （按完成工程量和執行概算單價計算）作為計算依據；后者嚴格執行合同規定。上述兩個層次的年度價差 （特指同一價格水平口徑的價差）相抵后的盈虧，由三峽總公司負責。

在兩層次價格體系下實施投資控制管理的過程中，設置以合同為基本單元的控制防線，確定投資控制的范圍、目標和責任主體，嚴格按合同進行控制。在合同的基礎上，對項目進行風險分析，預留一定比例的變更費用。設置合同項目實施控制價，實施控制價不能超過項目單項執行概算。合同、合同實施控制價、執行概算的責任主體分別為項目部、工程建設部、三峽總公司，使投資控制的責任得以層層落實。

執行概算是按照招標工程量、社會平均生產力水平、靜態價格水平編制的，為了便于與主要招標合同價進行對比，將其調整到合同招標年的價格水平，與中標的合同價進行同口徑對比，反映招標過程所產生的效益。三峽樞紐主要建筑安裝工程項目執行概算與合同價的對比分析見圖2。

圖2 主要建筑安裝工程執行概算與合同價對比

5 執行概算的應用

三峽工程是一項涉及國計民生的跨世紀宏偉工程，工程原預測總投資2 039億元，靜態投資900.9億元，其中樞紐工程靜態投資500.9億元，水庫靜態投資400億元，至2010年工程完工，樞紐工程靜態投資控制在500.9億元以內?？傮w上看，三峽工程投資控制取得了良好的效果，其原因在于創新的投資控制管理模式發揮了積極作用。

三峽工程在工程建設實施階段編制執行概算，建立以執行概算靜態投資為控制目標、執行概算價和合同價兩層次價格管理的投資控制管理體系，開創了水利水電行業投資控制管理新模式。三峽工程的投資控制管理理念得到了國內同行的廣泛認同，并得到初步推廣。水利部借鑒這種投資控制管理模式，在遼寧白石、嫩江尼爾基、海南大隆等大中型水利樞紐工程中進行了試點和總結；國務院南水北調工程建設委員會辦公室將 “靜態控制、動態管理”模式通過試點工程的驗證全面推廣應用，并頒布了相關的投資管理文件；五大電力集團公司及二灘水電開發有限責任公司等發電企業，也在其負責開發建設的水電項目中開展了相關工作，有的在火電建設項目中也進行了試點；中國水利水電建設集團公司在其投資建設的水電項目中積極采用了這種投資控制管理模式。

三峽樞紐工程采用執行概算控制管理建設實施階段的投資，取得了顯著成效，三峽總公司正對其進行進一步的總結和完善，并推廣應用于后續開發建設的金沙江各電站的投資控制管理中。

6 進一步完善和規范執行概算的建議

三峽樞紐工程作為我國基本建設領域開創建設實施階段編制執行概算的先行工程，通過實行 “靜態控制、動態管理”投資管理模式的實踐，證明執行概算對投資管理的成效顯著。三峽樞紐工程執行概算編制中的有些方面還有待進一步完善和規范。為有利于今后的工作，筆者提出以下意見和建議。

（1）按 “兩分開”原則編制執行概算。為滿足建立 “靜態控制、動態管理”投資管理模式的需要，執行概算應將樞紐工程靜態投資和水庫移民靜態投資分開，將靜態投資和動態投資分開。

（2）表現形式和項目劃分。執行概算的表現形式和項目劃分應滿足項目法人建設管理體制和對工程項目合同管理、計劃統計、財務核算的要求，原則上既與建筑安裝、設備和費用等項目招標口徑保持一致，又與設計概算項目劃分建立有機聯系，縱向按管理層次劃分項目，橫向按管理職責切分費用。

（3）編制時點。執行概算的編制應緊密結合工程建設進程，為避免工程建設過程中投資管理文件的缺失和斷檔，增強執行概算的時效性，對于規模大、工期長的項目，應分期分批進行編制，單項建筑安裝招標項目招標完成后，應及時編制完成該項目單項工程執行概算，在編制第一批單項建筑安裝工程執行概算的同時，編制完成設備采購和費用項目執行概算，待主體建筑安裝工程招標基本完成后，匯總編制總執行概算。

（4）工程量依據。執行概算編制時已完工結算的項目，采用完工結算工程量；已招標未完工的項目，采用招標工程量；未招標的項目，采用設計概算工程量。

（5）價格水平。執行概算價格水平與設計概算保持一致，為統一費用的合理構成并有利于價差計算，編制執行概算時對人工費的組成內容宜與財政部人工薪酬的組成規定保持一致，相應對設計概算中的人工預算單價構成和間接費構成進行調整。

（6）人工、機械效率和材料消耗量。為保證執行概算工程單價能有效控制合同單價，執行概算工程單價的人工、機械效率和材料消耗量應與合同保持一致。

（7）工程單價取費費率。其他直接費、間接費和利潤率參考行業標準采用統一費率標準，三稅稅率采用設計概算值。

（8）工程單價小計項之后計列 “差價”項。為使執行概算單價與合同單價保持協調統一，保證執行概算工程單價控制合同單價的余度在合理范圍內，在執行概算編制中，對于主要材料或半成品材料的預算價格超過合同規定統供預算價格的按統供預算價格，對于業主提供的施工設備的臺時 （班）中不計入折舊費，計算工程直接費、間接費和利潤，超出統供預算價格的部分以及業主提供施工設備的攤銷折舊費以差價形式計列在工程單價小計項之后，并計入稅金。

（9）預留風險費用。由于水電工程技術復雜，工期較長，不可預見因素多，在各單項工程執行概算編制中，宜視工程規模、施工難度、建設工期、報價水平等諸因素可能發生的風險大小，分標段定性分析風險因素，定量計算預留風險費用，作為該單項工程應對風險的儲備，以提高執行概算投資限額能有效控制合同價的保證力度。

（10）基本預備費?；绢A備費根據執行概算各部分投資與設計概算投資總體情況計列。執行概算各部分投資之和低于相應設計概算投資時，投資差值可暫計入執行概算預備費中，與基本預備費共同供今后各項目投資調劑使用。執行概算各部分投資之和高于相應設計概算時，高出部分需占用設計概算基本預備費，但一般情況下設計概算基本預備費不宜全部分攤至各單項工程執行概算中。

（11）編制執行概算時，對工程發生變化增加投資的處理原則是：①屬于可行性研究設計范圍內的設計變化造成的靜態投資增加額，在設計概算靜態總投資內通過合理調整自行消化；②屬于可行性研究設計范圍外的重大設計變更導致投資增加突破設計概算靜態總投資時，由項目法人編制重大設計變更專題報告上報投資人專項審批；③屬于價格、利率等因素變化增加的動態投資，通過分年度編制價差計算報告和據實計列建設期貸款利息方式，對動態投資進行有效管理。

7 結語

三峽工程在建設實施階段創立了 “靜態控制、動態管理”投資管理模式，通過編制樞紐工程執行概算進行 “總量控制、合理調整”。實踐表明，這種投資管理模式對三峽樞紐工程靜態總投資的有效控制發揮了不可替代的作用。目前，三峽工程投資控制管理理念已得到國內同行的廣泛認可，并得到初步推廣、應用和發展。