水政與公安聯動執法周口市創新執法模式

□魏 洪（河南省水政監察總隊）

2007年以來，周口市水務局以貫徹實施《水法》、《防洪法》、《節約用水管理條例》等法律法規為主線，以水事案件查處和規費征收為重點，積極探索執法模式，與周口市公安局建立聯動執法機制，在水資源費的征收和查辦各類水事違法案件過程中，發揮了重要作用，取得了顯著成效。

周口水利、公安聯動執法新模式得到省有關領導部門及兄弟市縣的高度關注。省政府法制辦、省公安廳、省水利廳等領導，到周口市就水利、公安聯動執法的組織領導、警力配備、設備配置、工作經費等問題進行了調研和座談，并對周口市的做法給予了肯定。安陽、信陽、洛陽、駐馬店等市水利執法單位先后到周口學習交流了水利、公安聯動執法工作經驗。

一、聯動執法機制建立的必要性

周口市位于豫東平原，屬淮河流域，境內100平方公里以上的骨干河道62條，共有防洪堤防2536公里。大型水閘10座，中型水閘57座，小型涵閘600多座，橋梁1700多座，水文觀測設施40多個，防汛通訊線路120多公里。河道多，堤防長，水利工程位置偏僻，水行政執法地域廣、跨度大、任務重、執法難。

近年來，非法采砂、破堤取土、盜伐護堤林木、盜竊防汛通訊設施、行洪河道違章建筑、毀壞水文觀測設施、破壞水利工程、違法鑿井取水等水事案件時常發生。平均每年發生水事違法案件1000余起。特別是省重點防汛河道沙潁河，河岸河底多砂，砂質好，價格較高,受利益驅動,非法采砂案件逐年增加，一些非法采砂人員言稱“采砂比販毒強，法律責任小，經濟利潤高”，工程管理稍有松懈，非法采砂活動就出現反彈，致使河道險工更險，嚴重影響了水利工程的安全正常運行，群眾反映強烈，給社會經濟的可持續發展造成了重大隱患。水事案件的多發地段大部分都在遠離市區、交通不便的河道內，違法分子大都是當地人，人多勢重，水政執法人員受圍攻、挨打受罵、暴力抗法的情況時有發生。再加上水行政執法經費短缺、執法裝備落后、執法手段不力等諸多因素，致使很多水事違法案件得不到及時查處，從而造成水行政執法非常被動的局面。如果不采取有效的措施，加大水事違法案件的查處力度，將會給周口市防汛和人民生命財產安全造成嚴重危害。

二、聯動執法模式建立的過程

水行政執法存在的問題引起了周口市委、市政府的高度重視。2006年11月20日，周口市人民政府第62次常務會議，認真研究了水行政執法難問題。會議決定在市水務局設立警務室，加強水行政執法力量，由市公安局派出一定警力，協同水利部門嚴厲打擊各種水事違法行為，確保國家、省重點水利治理工程正常施工，確保防汛和人民群眾生命財產安全。根據周口市人民政府常務會議紀要（〔2006〕13號）精神，周口市公安局挑選了3名政治素質高、業務能力強的骨干，組建了周口市公安局城市管理警察大隊水政中隊，并于2007年6月7日正式掛牌，形成了水利、公安聯動執法模式，開創了水行政執法的新局面。

三、聯動執法開展的工作

（一）加強建設，充實裝備，完善各項規章制度

沒有紀律嚴明、目標明晰、作風頑強、鐵的約束機制的隊伍是不合格的隊伍。水政工作執法是關鍵，隊伍是保障。周口市水務局高度重視聯動執法隊伍建設，首先加強對公安、水政聯合執法人員的培訓。大力開展政策法規集中學習教育，特別把“怎樣解決好執法中遇到的一系列問題”作為學習的重點，全面提升執法人員的業務素質和執法水平。其次是完善各項規章制度。建立健全了水政警察中隊和水政監察支隊各項配套管理制度，明確了聯合執法人員相應的責、權、利和執法范圍、權限、程序、標準、責任以及考核和獎懲辦法，確保了水政執法隊伍規范化建設的有序進行，為實現依法治水、依法管水的良性運行機制提供有力的保證。三是充實裝備。一年多來為水政聯動執法，先后購置警車1輛、電腦7部、照相機2部、攝像機1部。為全體執法人員配備了服裝、鋼盔、橡膠棒等必需器材，安裝了空調，更新了辦公桌椅，改善了辦公條件，做到保障有力。

（二）團結協作，密切配合，形成綜合執法合力

高標準地干好工作，出色地完成各級賦予的任務，爭創一流聯合執法隊伍，既是每一名執法隊員工作的動力，更是我們搞好團結的共同思想基礎。聯動執法行動在黑河淮陽臨蔡段執法時，隊員何冰一人開著暫扣車輛，遭到駕駛無牌面包車的十多名不明真相人員的圍攻、堵截、謾罵，情況非常危險，中隊民警王洪偉、馬偉接到通知后，及時趕到現場，將正在暫扣車輛駕駛室內撕拽執法人員的非法采砂分子制服，震懾了企圖搶車、毆打執法人員的不法分子，順利撤離現場。聯合執法人員在沙河西華逍遙白灣段執法時，受到當地村民數十人的有組織圍攻，他們對執法人員撕拽、拉扯、謾罵，甚至用石頭砸，民警馬偉、王洪偉在眼鏡被打爛、衣服被撕破、身上被多處抓傷的情況下仍奮不顧身，聯合執法隊員齊心協力把兩名不法分子抓獲并依法行政拘留，將此處非法采砂點徹底摧毀。

（三）打破地域，互相配合，市縣聯動打擊水事違法行為

周口市下轄10個縣、市、區，聯動執法開展以前，市水務局與各縣、各縣與各縣之間水政執法相互配合很少，縣級水行政執法單位受執法人員編制數量和執法手段的限制，一旦面對強勢違法當事人，水政監察人員執法時就會縮手縮腳，束手無策。采取聯動打擊水事違法行為后，打破地域限制，互相配合，統籌調度各縣市的水政監察人員聯合執法，異地執法，建立了市縣聯動執法辦法。這樣既壯大了執法隊伍，又激勵了執法人員的斗志，擺脫了各縣市執法的人情關系，有效震懾了違法分子，確保了執法行動的順利進行。2008年7月17日，由周口市水政監察支隊和水政警察中隊牽頭，組織商水、西華、項城、鹿邑四個縣水務局水政監察大隊聯合商丘市柘城縣水務局水政監察大隊進行了聯合執法行動，集中對惠濟河非法采砂進行打擊。由于組織得力、計劃周密、布置得當，取得了顯著的執法成效，使水行政執法的威信進一步得到提高。

（四）抓住戰機，突出重點，增強聯動執法威懾力

聯動執法隊伍成立后，針對周口市非法采砂行為日趨嚴重之勢，周口市水務局選定群眾反映比較強烈的幾個非法采砂點，由水政警察中隊和水政監察支隊聯合直接查處。特別是對沙河西華縣逍遙鎮白灣村段、項城市鄭郭鄉胡樓村段、黑河淮陽縣臨蔡鎮趙橋村段、惠濟河鹿邑與柘城交界處等非法采砂點的打擊戰果尤為顯赫。河南電視臺、《大河報》、周口電視臺等新聞媒體都進行了報道，極大地震懾了河道非法采砂分子，起到了打擊一點，威懾一片的效果。

兩年多，周口市聯動執法人員出擊200余次，其中查處非法采砂案件165起、水資源案件20起、追繳水資源費200多萬元；共抓獲不法分子284人，行政拘留18人；抓獲并暫扣運砂、取土車輛90輛；暫扣非法采砂船只186條、柴油機筏50只；吊扣非法采砂機械42臺；收繳電機76臺；拆除采砂筏126只；銷毀采砂船80只；銷毀采砂機械80臺;拆除違法取水設備30余臺；取締無證取水12戶；開展洗浴、洗車場所用水專項整治活動兩次，在社會上較好地樹立了水政執法的權威。

四、建立水政聯動執法機制的主要收獲

（一）增強了執法力量

周口市通過建立聯動執法機制，依靠公安執法的強力措施，既改變了目前水行政執法被動局面，增強了執法力量，強化了執法手段，又提高了水行政執法的強制力，給違法者心理上造成了威懾，從而解決了水事案件執法難、執行查處難的問題，給水行政執法工作帶來了事半功倍的效果。水利與公安聯合執法體現了政府部門在朝著打破條塊分割、在公共事務管理上加強協作等方向上的進步。

（二）提高了執法效率

水行政案件查處起來容易，但是實際執行起來總會遇到這樣那樣的困難和麻煩，盡管有《水法》、《防洪法》等各種水事法律法規作為依據，但是由于水行政執法缺乏強有力的執法主體配合，案件當事人總會拖延執行或拒不執行，甚至對抗執法，時常會危及水政執法人員的人身安全，將案件當事人起訴至法院也會因為訴訟周期較長而大費周折，法院執行難也是一個普遍的現象，從而造成人力、物力上的浪費，給被侵權主體造成無謂的損害，影響執法效果，降低法律的嚴肅性和威嚴。

現在，水政聯動執法新機制推行后，違法犯罪分子礙于公安機關強大的威懾力，都能主動履行處罰。2008年以來，周口市本級立案查處水事違法案件109起，結案109起，大大地提高了執法效率。

（三）規范了執法行為

周口市水行政執法工作起步晚、經驗少，但是通過與公安機關聯動執法辦案，正逐步走向規范，在法律文書制作上、具體案件查辦技巧上、違法現場、人員的控制上、執法人員行為要求上都已經積累了很多經驗。這對提高水行政執法人員的辦案水平，規范水行政案件的執法行為，促進依法行政、文明執法，都將起到積極推動作用。

（四）樹立了良好形象

水政監察隊伍，是水利部門的窗口。它處在水行政執法的前沿，與其它行業、部門接觸較多，代表國家直接行使水法律、法規賦予的權力。執法人員的一言一行、業務素質的優劣、執法水平的高低等都直接影響到水利行業的外部形象和水行政執法的權威。開展聯合執法以來，我們以高度的工作熱情和敬業精神、優質文明的服務和扎實有效的工作作風，使水政工作達到辦公自動化、管理規范化、執法程序化等現代化管理水平。目前，水利、公安聯合執法機構動作順暢，雙方信息共享，協同作戰，使管理及執法效能大大提升。水利與公安聯合執法嚴厲打擊了非法采砂等水事違法分子的囂張氣焰。近年來由于市水務局黨組對水行政執法工作的高度重視，全體執法人員共同努力，2007年在全省水法規知識電視競賽中獲得“一等獎”的好成績；省政府2007年授予周口市水務局“水行政執法先進集體”稱號；周口市政府2008年授予市水務局“水行政執法先進集體”稱號；市水務局2008年9月被省水利廳評為“全省水政監察執法文明窗口示范單位”。

實踐證明，開展水利與公安聯動執法，對打擊各種水事違法行為，震懾犯罪分子，彰顯《水法》的威嚴，造就良好的執法環境，推進依法治水具有重大的制度價值和現實意義。周口市水務局在加強執法隊伍建設管理，創新完善聯動執法新思路、新模式方面進行了有益的探索和實踐，充分發揮了水利與公安聯動執法在水利建設管理工作中保駕護航職能，在全省水利系統聯動執法機制創新方面，起到了良好的示范帶頭作用。

執法案例

侵占紫羅山水文站水事案件成功查處

案由:2008年3月下旬,汝陽縣交通局在未經水行政主管部門進行相關論證和批準的情況下,擅自在汝陽縣境內的紫羅山水文站測驗保護范圍內進行公路建設,并在該站基本段面下游200米處傾倒建筑廢渣,造成基本水準點t.b.m2損壞，在上游150米處實施山體爆破作業、將爆破后的廢石料直接傾倒北汝河主河道內，阻礙了河道行洪，并在該站下游監測段面100米處挖砂、采石，嚴重影響了水文設施安全和正常的水文業務。該站職工與施工單位曾多次交涉,未果。4月8日接報后，省水文監察支隊迅即派員會同河南省水利廳水政監察總隊、洛陽市水利局、洛陽水文水資源勘測局等水政執法人員共同趕赴現場進行實地查勘、核實。經查證，汝陽縣交通局在此次公路建設中違法事實清楚、證據確鑿，違反了《中華人民共和國水法》第二十八條、第二十九條，《中華人民共和國水文條例》第三十二條第一款、第二款，第三十三條之規定。

省水利廳水政監察總隊對此案高度重視，列為2008年全程督辦案件(案件督辦編號：2008001)。4月8日15時省水利廳水政監察總隊、水文監察支隊、洛陽市水利局、洛陽水文水資源勘測局、紫羅山水文站和汝陽縣政府、縣水利局、縣交通局、縣公路局相關各方在汝陽縣水利局會議室召開督辦案件現場會，并送達《責令停止水事違法行為通知書》于汝陽縣交通局，各方就此案的處理達成原則性共識。隨后，河南省水利廳向汝陽縣人民政府下發了《河南省水利廳關于全程督辦汝陽縣交通局修建高速公路引線工程違法侵占水文設施案件的函》并提出如下督辦意見：

（一）責令汝陽縣交通局立即停止違法施工行為。

（二）限于4月30日前清除紫羅山水文站測驗保護河段河道內的廢棄石料，恢復原貌。

（三）對紫羅山水文站及附屬設施所造成經濟損失給予賠償。

（四）對該工程立項過程中涉水審批項目按規定向市級以上水行政主管部門提出申請。

（五）要求汝陽縣人民政府按照水法規的規定，采取有力措施，確保水文設施安全，避免事態升級和此類水事案件的再度發生,做好善后處理。

汝陽縣人民政府接函后給予了積極合作，就此召開縣長辦公會專題研究，并責成有關部門按照督辦意見逐條落實，縣交通局下屬洛陽至南陽高速公路汝陽段工程建設協調指揮部在停工、清理河道、補辦相關手續的基礎上，對水文設施所造成經濟損失按期給予了足額賠償。洛陽市人民政府對此案非常重視，市委常委、副市長高靈芝當即做出批示，要求市政府副秘書長帶人再赴汝陽縣協調落實省水利廳的督辦意見，由于市縣兩級政府的高度重視，確保了該案件依法處理終結。

通過對侵占紫羅山水文站水事案件的查處，充分說明了隨著我國依法治國方略的實施，包括《中華人民共和國水文條例》在內的涉水法律法規已引起了各級黨委、政府的關注和重視，只要堅持不懈地深入宣傳貫徹國家和地方《水文條例》，依法加強對水文設施和權益的保護、對各種違法侵權行為的水事案件做堅決的斗爭，在未來盡可能短的時間里在基層水文站測驗保護區周圍群眾中普遍建立起水文設施受依法保護的法制觀念，努力拓展和鞏固來之不易的外部環境。當然，在具體水事案件處理中，我們在依法保護自身合法權益的同時，也需正視違法當事方的合理訴求，真正做到有理、有利、有節，既堅持法律的剛性原則，又講究博弈過程的柔性策略，再輔之于行政協調等有效手段的介入，著力達成維權的目的，這也是此案件給予我們的一個重要啟示。