內蒙古科技事業單位改革存在的問題與原因分析

張戰勇 孔春梅

【內容摘要】內蒙古自治區于2005年對區直事業單位改革展開了試點工作，本課題組就科技類事業單位管理體制中存在的問題進行了深入調研。本文擬從科研事業單位的改革出發，結合內蒙古科技體制改革的歷程。對內蒙古科研改革過程中出現的一些問題比如：對“事企分開”；對科研機構公益性；對推進改革時的區域環境；對落實出臺的政策；改革后的結果；發揮改革地方動力等提出思考。以期對進行中的改革有所幫助。

【關 鍵 詞】 科技；事業單位；改革；管理體制。

【作者簡介】張戰勇，內蒙古財經學院公共管理系副教授，主要從事非營利組織管理、電子政務研究。

孔春梅，內蒙古財經學院公共管理系教授，主要從事公共管理、人力資源研究。

2005年3月內蒙古自治區黨委、政府召開區直事業單位改革試點工作動員會，并制定了《內蒙古黨委辦公廳、政府辦公廳關于自治區直屬事業單位改革試點工作的意見》，以此為標志，內蒙古事業單位開始了新一輪的改革。本輪改革的推進方式為：一是改革財政補助、編制和進人管理方式，提高事業單位自主改革發展和自我約束能力。二是推進經營性和從事有償服務的事業單位加快轉企改制。三是調整、整合事業單位，促進事業單位分類改革。四是推進事業單位人事制度和社會養老保險制度改革。為此，課題組在對科技事業單位管理體制改革的歷程回顧的基礎上，結合新一輪內蒙古事業單位改革的精神，深入到內蒙古科技廳、內蒙古區直和盟市科研單位分別以問卷法、訪談法、座談法展開調研。調研發現，雖然內蒙古自治區的科研單位在改革過程中取得了一定的經驗和成果，總體上比較順利，但受到多種因素的影響和制約，依然存在一些問題值得我們思考和探討。

一、事企不分的問題

“政事分開，事企分開，政企分開”是事業單位改革的目的之一。但是在調研中發現，即使經濟效益很高的科研院所，也不愿主動從事業單位的隊伍中退出來，原因顯而易見，但弊端發人深省。其一，可以盡力爭取政府撥款，能要就要。政府每年給企業化科研院所撥付一定款項，無異于降低其經營成本，這對其他市場競爭主體不公平。其二，可以理所當然地承擔一些壟斷性業務，如水利設計院每年都要承擔一定的所謂政府任務，2005年政府撥款1400萬，除600萬先行無條件撥付外，其余800萬都是在該院完成相關業務任務后再撥付，這些任務都是中央或地方政府在承擔社會管理職能時產生的。換言之，政府花錢買服務，比過去的政府直接生產公共產品前進了一大步。按照市場規律，政府買服務的過程中，應該本著提高效率的原則，但到目前為止，實踐證明最高效的做法是將競爭機制引入政府采購當中，當政府需要公共產品時，不是政府自己去生產，而是選擇成本低質量高的產品，至于提供產品的主體選擇誰，完全取決于誰提供的產品更具競爭力?，F在，政府購買公共產品時，直接以撥付事業費交付任務的形式將生產權交給企業化科研院所，無異于保護其壟斷地位。其三，在中國，“事業單位”這塊牌子對科研院所而言，尤其珍貴，它意味著技術過硬的科研隊伍，意味著雄厚的經濟實力，意味著很高的誠信度。于是，產生了事業單位雙法人的怪現象，即集事業法人和企業法人于一身，事企不分。這種雙法人身份，使這些科研院所的“政府嫡親”的身份合法化，在市場競爭中的“身價”明顯優于其他競爭主體。當然，走企業化道路的科研院所在改革初期被賦予些優勢是必要的。讓一向衣食無憂的事業單位面臨自己找食吃的壓力，需要政府扶持一把。但這種扶持一定要限期在改革初期，當他們已經具備一定競爭基礎后，必須在真正意義上“斷奶”，否則會破壞市場競爭秩序。換言之，既然是企業，就把他們交給市場。

二、公益類科研機構劃分的問題

科技活動指在自然科學、農業科學、醫藥科學、工程與技術科學、人文與社會科學領域（簡稱科學技術領域）中與科技知識的產生、發展、傳播和應用密切相關的有組織活動。研究與試驗發展（R&D）指在科學技術領域，為增加知識總量以及運用這些知識去創造新的應用而進行的系統的創造性活動，包括基礎研究、應用研究、試驗發展三類活動?？萍蓟顒邮潜萊&D更廣的概念，科技活動包括知識的創造、傳播和應用過程。

被調研的各科研院所都一再強調自己的公益性職能，從而說明自己保持事業單位身份、取得更高比例甚至全額撥款的必要性。確實，具有公益性的公共產品無論在哪個國家，無論通過直接生產、購買，還是政策性引導的方式，其提供都需要政府干預，這是由公共產品的特性和市場手段的局限性決定的。但是，市場經濟體制下，在公共產品提供的具體方式上，政府可以選擇的干預手段都是世界各國政府都在探索的問題，而且已經取得一定經驗。換言之，一個科研院所將來是具有企業身份、自收自支事業單位身份、公益類事業單位身份、準公益類事業單位身份，還是其他類型的身份，并不取決于其是否具有公益性職能，而是取決于政府選擇什么方式保證這些職能不缺失。

如農牧科學院提到的“農牧科技的基礎性研究缺失，政府只重視農牧科技的推廣、不重視農牧科技的開發”問題。如果自治區政府經過深入調研能夠論證，相關農牧高等院校的科技隊伍基本可以承擔農牧科技的基礎研究，通過各級自然科學基金的項目支持，可以使農牧科技的基礎研究保持發展，那么農牧科學院的所謂公益性職能在其面臨的新一輪改革中力爭進入公益性事業單位行列的籌碼便少了一些；反之，則很有必要考慮農牧科技基礎研究在農牧科學院的企業化過程中缺失的可能性。當然，避免該職能缺失的方式不一定是將其劃入公益類事業單位的行列，而是通過具體的政策保障該職能得到有效發揮。只要將這些科研院所的職能整理清楚、規劃順暢，各科研院所在分類改革中的位置也就自然清晰了。所以應對一些在前兩輪改革中發展停滯甚至萎縮的科研院所所屬職能進行梳理，本著有利于這些職能發展的原則，規劃相關職能的履行方式，繼而制定相關科研院所的具體改革措施。

另外，社會對公益類科研機構的支持落后于行業的支持。在內蒙古環保、農牧業、林業、水利、計量乃至于體育行業都對科研機構的管理提出意見。比如，計量科學研究所和勞動保護研究所的機構管理轉回技術監督局管理。農牧業科學院擬轉回農牧業廳管理，自治區編辦沒有批準，調研中我們了解到，該部門正在找自治區組織部解決這個問題。

三、區域環境的問題

在重新分類并制定具體改革措施的過程中，一定不能脫離內蒙古和各科研院所的具體情況。一方面，具體改革措施不能脫離內蒙古的區情，尤其是經濟環境。雖然我國事業單位的具體分類現在仍是未解之題，但其提供社會發展所必需的公共產品這一主要功能已是公認的。公共產品的提供者當然是多元的，但就目前中國的社會發展而言，至少在近期，傳統的事業單位仍然是公共產品的主要提供者。而為其買單的則是政府、社會團體或消費者個人，但一個地區整體經濟的落后勢必導致這三類主體都囊中羞澀。由于中央對事業單位改革的具體措施至今沒有出臺，因此對改革中的成本投入必然十分有限，這就意味著地方政府要想推動本地區的改革，必須承擔必要的成本投入，于是，各地方政府的財力必將成為其在推進改革時的資金投入承受力的直接影響因素。

另一方面，具體改革措施不能脫離各科研院所的具體情況。在以往的改革中，一些在劃入“經營性和從事有償服務的事業單位”行列的過程中爭議較小的單位，基本都已經轉為企業，到現在剩下的面臨改革的事業單位中，往往有一些簡單劃入“經營性和從事有償服務的事業單位”后難以得到保障的職能，如內蒙古水利水電勘測設計院的防洪灌溉、內蒙古農牧科學院的農牧業科學技術研究、內蒙古地質勘查設計院的國有礦藏勘探等職能在我國、在我區是否可以交給市場，如何更高效地完成這些職能。類似問題的發現和解決都要以對各單位的深入調查、分析和考證為基礎。這些單位都是歷經二十余年的改革，以往難以解決的以及應該解決卻由于諸多原因沒有得到解決的問題都集結在一起，必然成為進一步改革的阻力。改革進行到這一階段，毫不夸張地說，是進入了攻堅階段，一定要深入調研、科學論證，結合具體情況制定有針對性的、靈活多樣的改革措施，既不能讓本可以自食其力卻“會哭的孩子”得到免費的午餐，也不能苛求還沒有站穩的孩子自食其力。

面臨改革的事業單位與政府之間的博弈在調研過程中體現得淋漓盡致：事業單位一再強調自身的公益職能，并要錢、要權、要政策，即使是政府和學術界都論證過應該轉企的事業單位，也盡量拖延最終離開事業單位隊伍的期限；政府則一再強調事業單位的低效、高耗和惰性，并減編、減錢、限增員。這樣的博弈在改革過程中是再所難免的，但缺乏廣泛深入調研而制定出的具體改革政策中存在諸多不足，無疑會加劇這場博弈的激烈程度。

四、落實出臺政策的問題

自治區雖然在推動科研機構改革方面出臺了不少政策性文件，創造了較好的改革環境，但在政策的落實上往往嚴重滯后。例如關于基本養老保險的視同繳納政策，得不到落實。自治區黨委、政府的17、18號文件，特別是自治區政府2001年的92號文件明確規定：“未參加當地基本養老保險社會統籌的技術開發類科研機構，轉制后從2001年1月1日起都要納入企業基本養老保險社會統籌；2001年1月1日前的連續工齡視同繳費年限，不再補繳養老保險費?！钡诟母镏幸曂U納問題得不到認可和落實，各單位和職工應從2001年1月1日起按規定交納的基本養老保險金無法納入社會統籌已有一段時間，隨著時間的推移將給轉制院所和職工造成越來越重的負擔。這已嚴重影響著改革實質性步伐的邁出和改革的總體進程。因此，盡快落實改革的政策文件，已成為深化改革十分迫切的問題。

五、改革結果的問題

經歷了同樣幾輪改革的內蒙古科研單位，呈現出不同結果。轉制后，有的單位改變了原來人員臃腫、效率低下等問題，不但經濟效益連續數年持續增長，人才隊伍得到優化，創新能力穩步提高，而且科技人員收入水平提高，充分調動科技骨干的積極性。比如內蒙古交通設計研究院2001年在全國省級公路設計院所中率先完成科技體制改革，其更名為內蒙古交通設計研究院有限責任公司，現有在職職工252人，其中具有中、高級技術職稱人員130名。公司現持有國家建設部、發展和改革委員會、國土資源部頒發的公路工程勘察、設計、工程咨詢和工程測量的甲級資質證書，國家商務部頒發的對外經濟合作經營資格證書以及進出口企業資格證書。也有一些單位幾乎處于停滯狀態，單位靠改革前留下的大樓租金過日子，半死不活。連續幾年沒有任何項目，人心渙散，各自為政，事業的發展就更談不上了，比如內蒙古石油化工研究院。

為什么會出現如此大的反差？是需要我們認真思考的問題。課題組認為，思想不轉變是首要問題。很多單位依然想回到計劃經濟年代，等著“上面”的任務，完成了更好，沒有完成也不要緊，干好干壞一個樣，沒有任何壓力，思想上不愿意去競爭。其次是領導體制問題嚴重。雖然很多科研事業單位已經轉制為企業，但依然保留著相應的行政級別，很多單位的領導位子是某些人用來完成自身級別提升的臺階和墊腳石的。這些領導在科研單位工作只是一個過渡，所以就出現外行指導內行，得過且過的情況，致使很多單位失去了一個又一個機會，一次又一次的沉淪下去了。所以，在改革過程中我們必須要注意這些“次代”問題。

六、科技投入的問題

科技進步作為一個連續不斷的過程，其產生及擴散所具有的乘數效應可放大其他生產要素的作用。作為“第一生產力”，科技進步能夠極大地激發人們對科技投入、制度創新和文化轉型的熱情和動力?？萍歼M步不是自然發生的，它是生產力與生產關系作用的必然結果。在這對矛盾關系中，科技進步是生產力的高級因素，科技研發是生產關系的重要方面。我們課題組對全國科技指數分析發現，內蒙古自治區五年來“科技進步環境指數”不斷提升，從2003年的全國第十九位，到2007年的全國第九位。說明這幾年內蒙古的科技體制改革初見成效，確實使得內蒙古的科技發展有了顯著的進步。但是，我們應當清醒的看到之所以進步快還有一個重要的因素——基數低。無論是“科技活動投入指數”還是“科技活動產出指數”內蒙古一直處于全國的末流。再有，“高新基數產業化指數”和“科技錯金經濟社會發展指數”一直在全國的中下游徘徊。另外，從圖1、圖2中可以看到，1995年至2006年這十二年中內蒙古地方財政支出中科學事業費從8607萬元增長到21354萬元，增長了2倍多。但是從科學事業費占財政支出的比例來看，卻是從0.842%降為0.263%，降幅為3倍多。這些數據均充分說明內蒙古近年來對科技投入不足對科技投入方向不合理?！翱萍际堑谝簧a力”這不應該是空話。對科技的投入不足勢必會導致科學事業發展出現問題，這是不爭的事實。那么在今后的科技體制改革中，尤其是對內蒙古這樣的西部欠發達地區如何確保對科技的投入是值得我們思考的問題。

七、深化科技事業單位

管理體制改革的建議

溫家寶總理說：“只有在經濟社會發展中科技才能找到自己的源泉?！边@說明了科技服務社會和經濟發展是科技事業的根本。2005年內蒙古自治區開始推動新一輪的事業單位改革；2006年12月內蒙古自治區制定了《內蒙古自治區中長期科學和技術發展規劃綱要》。這兩個事件標志著內蒙古科技事業單位改革進入到了深入階段。那么內蒙古科技事業單位改革改向哪里？采取什么方式？改革采取的速度怎樣？改革的受益者是誰？是值得我們思考的問題。

1.堅持提高自主創新能力。中國提出增強自主創新能力、建設創新型國家的戰略目標，到2020年成為創新型國家。內蒙古也制定了《內蒙古自治區中長期科學和技術發展規劃綱要》，并提出努力提高自主創新能力。課題組認為這是科技體制改革和科技事業單位改革的重要目標?！翱萍际堑谝簧a力”不應該成為一句空話。內蒙古自治區經濟的騰飛，社會事業的發展都離不開科技的支持。內蒙古的經濟結構大多以傳統產業為主，增長方式主要依靠勞動力、資本、資源、能源等要素驅動，經濟規模較小，產業層次偏低，經濟增長方式粗放，產業整體素質和地區競爭力不強，資源消耗強度大，環境承載能力低，城鄉居民收入增長不快。如何從根本上解決這些問題呢？必須依靠科技進步和自主創新來實現突破傳統發展模式，突破資源、環境的瓶頸制約，推進新型工業化進程，建設社會主義新農村、新牧區，促進經濟社會協調發展。

2.以提供高質量科技公共服務為目標?？萍际聵I單位的重要作用是提供高質量，高效的公共服務。近年來，自治區在經濟快速發展過程中，教育、科技、文化、衛生等社會事業發展相對滯后。信息技術應用，重大傳染病、地方病的預防控制，重大災害預報監測，防災減災技術、遠程教育，農牧業技術開發推廣等的發展都離不開科技的創新和發展。所以，必須把滿足社會各項事業對科技的需求和提供公共服務放在科技發展的重要位置。

3.堅持事企分開?？萍际聵I單位的改革是我國事業單位中最早開始改革的?？蓵r至今日，依然存在著很多科技事業單位事企不分。財政理念不同，政府科技活動的范圍也不同。在我國的計劃經濟時期，財政深入到經濟生活的方方面面，對全社會的產品進行統一分配與管理。這一時期，一切科技活動，無論屬于公共物品還是私人物品都納入財政范圍。與此相對照的是，西方主要發達國家的政府科技活動與私人科技活動有著明顯的區別，大部分具有私人產品性質與一部分具有公共物品屬性的科技活動是由民間資金來資助的。當前，在公共財政理論的指導下，我國的財政體系正以公共財政為目標進行轉變，公共財政框架已基本建成，在這種背景下對政府科技活動的范圍進行界定就顯得十分必要。筆者認為，事企不分是科技事業單位發展緩慢的頑癥，必須根治。從發達國家的經驗來看，幾乎很難找到我國這樣的組織存在形式，要么是營利性機構，要么是非營利性機構。偏偏我們的很多科技機構是個“四不像”，既享受著非營利機構的各種優惠條件，又可以用自己的技術和產品從事營利的作為。不僅消耗著國家的資源，也打壓著民間力量的發展；不僅自己提供不出合格的公共產品，也不允許其他民間機構提供。

4.分類推進改革?？萍际聵I單位改革必須堅持分類改革，而且應該先分類?？茖W和技術是有區別的。公益性科學機構，應加大投入力度，這是基礎、是源泉。溫家寶總理說：任何科技應用和開發的研究都離不開基礎科學研究作為源泉和動力。而在我們這個世界里，往往因為急功近利而忽視基礎科學研究，這是應該加以避免的。而技術開發類的科研機構應堅決推向市場，要么自己成為企業，要么和現有的企業合并。只有發揮企業的創新能力，科技創新才會最有效，才會使產學研良性循環。

（本文系2006年國家社會科學基金項目《政事分開與事業單位管理體制分類改革研究——以內蒙古自治區事業單位改革實踐為例》的階段性成果。項目批準號：06BZZ032）

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