從菲律賓人質劫持事件談危機管理

劉曉霖，陳靜

從菲律賓人質劫持事件談危機管理

劉曉霖，陳靜

菲律賓人質劫持事件最終導致香港游客8死6傷。菲律賓政府和警方對人質劫持事件進行危機管理的失誤眾多，對事件負有不可推卸的責任，引發社會媒體和廣大公眾對菲律賓政府和警方的強烈質疑和深刻批評。因對人質事件的不當處理，菲律賓政府和警方的國際形象嚴重受損，社會公信力明顯下降。同時，人質劫持事件給菲律賓的旅游業蒙上陰影，引發菲律賓與中國的外交摩擦。

人質劫持事件；危機管理；應急管理預案

一、菲律賓近年來人質劫持事件回顧

菲律賓人質劫持事件不是偶然事件，近年來菲律賓人質劫持事件頻發 （表1）。菲律賓風險顧問組織“太平洋策略與評估”2006年曾公布調查報告，指菲律賓是亞洲“綁架之都”。據統計，菲律賓的人質劫持事件呈逐年增加的趨勢［1］。究其原因，除開菲律賓長期以來存在的社會政治問題之外，如家族政治、貪污泛濫、司法不公和貧富懸殊，還與政府對人質劫持事件的危機管理能力密切相關。政府危機管理能力的強弱直接關系到危機事件能否和平解決和人質能否安全解救。人質劫持事件近年來在菲律賓頻發，更加迫切要求菲律賓政府重視危機管理，提高危機管理水平和能力，為人民營造安居樂業的生活環境。

表1 菲律賓近年來的人質劫持事件

二、菲律賓人質劫持事件危機管理失誤分析

劫持者門多薩的殘酷行徑理應受到眾人的強烈譴責。在全球華人和世界各國人民對菲律賓人質劫持事件深感悲痛和震驚之后，我們應該重新回顧菲律賓人質劫持事件的始末，分析菲律賓人質劫持事件發生后菲律賓政府的危機管理措施，反思人質解救失敗的原因。

（一）危機隔離未能到位

首先，菲律賓政府危機意識相對薄弱。在近幾年中，菲律賓頻頻發生人質劫持事件，但菲律賓政府并沒有及時培養和提高政府部門與廣大民眾的危機意識，以防類似事件的再次發生。在人質劫持事件發生之后，菲律賓政府習以為常，未對事件給予高度重視。

其次，菲律賓的危機管理機構作用甚微。在劫匪劫持香港游客之后，菲律賓政府雖然成立了以馬尼拉副市長為領導的危機管理委員會作為主要的危機管理部門，為隨后的人質解救工作的進一步展開提供必要的條件［2］，但從人質劫持危機事件發展的始末來看，危機管理委員會在危機管理過程中發揮的作用極其有限，收效甚微，以致釀成了香港游客8死6傷。

最后，菲律賓的危機管理應急預案尚欠健全?？v觀菲律賓近幾年的人質劫持事件，外國游客在菲律賓屢遭劫持，劫匪將外國游客作為其與政府展開談判、獲取利益的有效手段。由于缺乏健全的危機管理應急預案體系，人質事件發生后，菲律賓政府在組織解救人員和制定解救方案上反應遲鈍、行動拖沓。由于是臨時組織人力、物力和財力組建危機管理機構，組織危機管理人員，制定危機管理方案，不僅耗時耗力，而且效果不佳。

（二）危機管理經驗不足

首先，菲律賓政府臨場指揮不當。一方面，危機管理委員會在處理事件的時機把握上相當欠缺。指揮管理中心在安撫劫匪情緒，斡旋爭取時間，深化警匪談判，部署解救人員，把握解救時機，適時狙擊劫匪等方面出現了重大失誤，未能在寶貴的時間內迅速通過和平談判或武裝行動控制事件形勢。另一方面，危機管理委員會對形勢的判斷出現嚴重偏差。最初階段通過談判，劫匪主動釋放了部分人質，以致菲律賓政府判斷形勢較為樂觀，認為劫匪不會傷害人質，會在短時內主動投降、釋放人質。由于當局對形勢判斷的嚴重偏差，導致菲律賓反腐敗部門拒絕門多薩的復職要求，同時危機管理委員會和警方沒有進一步采取有效措施，以致談判失敗，并錯失多次狙擊劫匪的良機。

其次，菲律賓政府拒絕劫匪要求，導致警匪談判破裂。在劫持事件發生不久后，警方通過談判專家的努力，成功解救出菲律賓人和部分香港游客，一方面，可見和平談判的方式是當前解救人質的有效手段；另一方面也可看出門多薩無意于制造人質的傷亡，其旨在引起菲律賓政府特別是反腐敗機構的關注，并將人質作為自己與政府展開談判并達到自己目的的籌碼。門多薩因賄賂懸案而被政府革職，并失去退休福利。門多薩認為自己在賄賂懸案中含冤未雪，另有隱情，而政府對其進行革職查辦和取消退休福利的懲罰過重。菲律賓政府如果能夠抓住劫匪進行人質劫持的直接動機的話，就能利用這一動機與門多薩進行巧妙斡旋，深化談判，提高解救人質的可能性。

最后，菲律賓警方盲目進行武裝強攻。談判失敗后，門多薩情緒失控。在其槍殺數名人質示威之后，菲律賓危機管理委員會和警方決定進行武裝強攻。在第一次強攻中，警方遭到門多薩的頑強反擊，被迫退下，隨即展開第二次強攻，方將門多薩擊斃。警方在強攻過程中的表現令人大為失望：一是其強攻的對象不明確，部署不到位，人多雜亂，效果甚微；二是其武器裝備落后（竟連大錘也派上用場），嚴重影響警方的作戰能力；三是其強攻缺乏合理精密的部署，警匪雙方的激烈槍戰隨時可能危及無辜的人質。

（三）危機善后有待提高

首先，菲律賓政府未能及時封鎖案發現場。在門多薩被擊斃之后，菲律賓人質劫持事件基本告一段落，但是警方在事后并沒有部署警力驅散人群、封鎖現場，而是允許媒體和民眾靠近案發現場，更有好奇民眾以被劫持的旅游觀光大巴為背景拍照留念，以此為樂。此舉雖小，卻引發包括香港人在內的眾多中國人的強烈不滿。

其次，菲律賓政府未能積極應對媒體，導致地位被動。人質劫持事件發生后，世界各地媒體集結現場，對該事件給予高度關注，并進行大規模報道。當人質劫持事件以多名香港游客的傷亡而告終的時候，菲律賓政府和警方更是遭到世界各地媒體的圍攻，媒體對政府的危機管理能力和警方的人質解救能力進行強烈質疑。漫天飛舞的新聞報道給菲律賓政府造成強大的輿論壓力。菲律賓國家警察署(PNP)更是成為眾多媒體口誅筆伐的對象。菲律賓政府在危機事件后期，面對媒體的輿論壓力，無法給出滿意的答復，地位極為被動。

最后，菲律賓政府在國際溝通方面的工作未能盡善。在人質劫持事件發生后，菲律賓政府并未就事件情況及救援行動立即對中國政府進行解釋，對于香港游客的死傷未給出合理說法。在中國政府強烈要求菲律賓政府就人質救援行動作出書面解釋后，菲律賓方才組織人員，對救援行動展開深度調查。直至案發后的一個月，菲律賓政府才將調查報告遞呈中國政府，并向外界媒體公布報告內容。菲律賓政府所做的國際交涉和地區溝通遠遠不夠，一方面無益于平息質疑聲音；另一方面也使本國政府陷于被動，國際形象受損。

三、菲律賓人質劫持事件危機管理措施

危機的生命周期理論按照危機事件的發展過程將危機劃分為危機前、危機、危機后三個階段［3］。危機事件在生命周期的每個階段呈現出不同的特點，這不僅是研究危機事件的方法，同時也是危機管理者防范危機事件發生、制定危機管理預案和實施有效危機管理的重要依據?，F根據三階段模型的危機生命周期理論，對此次人質劫持事件的防范措施進行探討。

（一）預防危機，防患未然

菲律賓政府應該提高危機防患意識。古人云：生于憂患，死于安樂。居安思危在何時何地都應該引起強烈的重視。危機意識的牢固樹立，是國泰民安的根本所在。菲律賓政府有必要在全國范圍內進行危機意識教育，普及危機常識，大力宣傳危機意識的重要性，在國民和外國游客心中牢固樹立危機意識，以減少類似危機事件的發生。

菲律賓政府必須重視國家危機管理機構的作用。危機事件具有突發性、緊迫性和破壞性等特點，沒有常設的危機管理機構，就無法在第一時間進行資料收集、人員組織、預案啟動、戰術部署等一系列危機管理工作。菲律賓的危機事件主要由國家機構危機管理委員會（CMC）負責。菲律賓政府應當通過法律法規明確國家危機管理委員會的權責，加大資金投資，更新救助設備，提高人員素質。在人質劫持事件發生后，充分發揮國家危機管理委員會的積極作用［4］。

菲律賓政府應當健全危機管理應急預案。菲律賓政府必須認真研究總結危機事件的類別、誘因和特點等方面信息，根據菲律賓本國的具體國情，建立健全國家危機管理應急預案和適用各地方與各大危機類別下詳細具體的危機管理應急預案。危機管理應急預案是政府和相關組織采取措施，積極有效處理危機事件的行動指南。

（二）管理危機，減少傷亡

菲律賓政府應當以健全的危機管理應急預案來指導危機管理工作。一旦危機事件爆發，根據事先劃分的危機事件的級別和規模，相應啟動同級別的應急管理預案。嚴格依據危機管理應急預案的內容，結合具體的危機事件，貫徹實施預案。在第一時間組建危機事件負責機構，搜集危機事件的信息情報，分析危機事件形勢，進行認真部署，調集人力、物力和財力，為下一階段危機管理的進行做好充分的準備工作［5］。

成功的危機管理離不開科學的決策和指揮。在危機事件負責人的指揮下，設置具體的負責小組，每小組各施其職。具體工作包括：信息收集、人員組織、醫療救助、群眾安置、媒體應對和國際交涉等。危機事件雖然在整體上有其共性特點，但每個危機事件又具有其個性特點。危機負責小組應該以應急管理預案為依據，并結合具體個案，制定科學合理的危機管理方案，進行科學的決策和指揮。

危機管理應將人質安全置于首位。在危機事件中，危機管理的目標是錯綜復雜的，目標的選擇與權衡決定著危機管理的未來進展與危機管理的最終結果。在人質劫持危機事件中，菲律賓政府面對的危機管理目標是涵蓋多方利益的綜合目標，它包括政府形象的維護、警署威信的保持、國家安全的保障和人質安全的保證等多方目標。但在人質劫持事件中，人質的生命安全是首要目標，其他目標的選擇和權衡均要服從于首要目標，首要目標未能達到，其他目標就更無從談起［6］。只有人質的生命安全得到確保，政府形象才可能得到維護，警署的威信才可能得到保持，國家安全才可能得到保障。

（三）危機善后，平息事態

劫匪被擊斃后，菲律賓警方理應及時封鎖現場。人質劫持事件發生后，飽受槍林彈雨的旅游大巴長久停留在案發現場，警方并未及時封鎖現場，致使許多游人來到案發現場，將旅游大巴當做景點并留影紀念。此舉無論是對尸骨未寒的死者，還是其家屬而言，都是無形的傷害。同時，旅游大巴是案發現場的重要組成部分，車上留有展開調查不可或缺的線索，對于揭露事件的真實內幕具有積極作用。警方無論是出于對死傷者的尊重，還是出于對案后現場線索的保護，都應該及時封鎖現場，進行全面戒嚴。

菲律賓政府應當建立健全信息公開制度。菲律賓政府和警方要在人質解救之后的黃金時期內，及時召開新聞發布會，按調查進度，逐步就人質劫持事件的信息和內情向社會公眾進行披露，一是對死傷者及其家屬給予慰藉，二是給公眾一個明確合理的交代。

菲律賓政府需要更加重視國際溝通在危機管理中的重要作用。菲律賓政府應當在人質事件發生的第一時間通告中方，就人質劫持事件的實時形勢和具體情況及時向中方及香港進行交流，并征求中方的處理建議。如有需要，可向中方及香港請求警力和設備援助，爭取以最好的方式處理人質劫持事件。在人質解救后，應將人質劫持事件的始末向中方及香港進行通告。除此之外，菲律賓政府應當主動處理善后事宜，確保在菲華人的人身財產安全，徹底調查事件并公開調查報告，避免由于人質劫持事件引發外交摩擦。

在緬懷遇難者同胞的同時，我們更應該從事件中吸取沉痛的教訓，采取必要措施，提高政府危機管理能力，增強民眾的危機防患意識，爭取在人質劫持事件發生后及時解救人質，妥善處理人質危機事件。

[1]成元生.菲律賓人質危機何時了[J].國際瞭望，2000(8).

[2]中國政府強烈譴責劫持香港游客事件[EB/OL].[2010.11.20]http://paper.people.com.cn/rmrb/html/2010-08/24/nw.D110000 renmrb_20100824_2-03.htm.2010.8.24.

[3]張沛,潘峰.現代城市公共安全應急管理概論[M].北京：清華大學出版社,2007:67-69.

[4]薛瀾,張強,鐘開斌.危機管理[M].北京：清華大學出版社,2003:111-112.

[5]丁文喜.突發事件應對與公共危機管理[M].北京：光明日報出版社,2009:89-92.

[6]雷猛發.菲國人質事件變幻莫測[J].東南亞縱橫,2000(11).

C916

A

1673-1999（2011）08-0034-03

劉曉霖(1986-)，男，福建東山人，福州大學（福建福州350108）公共管理學院碩士研究生，從事政府危機管理研究；陳靜(1973-)，女，重慶人，博士，福州大學公共管理學院副教授，從事國際關系、政府危機管理研究。

2011-02-19