完善我國城市房屋拆遷制度的對策探討

潘靜靜

(新疆師范大學法經學院,新疆烏魯木齊 830054)

房屋是人們賴以生存和發展所不可或缺的生活資料,具有重要的經濟利益,這種對公民具有特殊價值的不動產受法律保護。但在社會發展中,根據城市建設規劃的需要,拆遷公民的房屋已是不可避免的。城市房屋拆遷不僅關系到城市規劃的實施和城市建設的發展,也涉及眾多被拆遷人的切身利益。房屋拆遷事關民生大事,是中國社會矛盾的焦點之一。為平衡拆遷人和被拆遷人之間的利益,保障拆遷活動的順利進行,國務院于 1991年 3月頒布《城市房屋拆遷管理條例》,2001年 6月 6日,國務院頒布新的《城市房屋拆遷管理條例》。

城市房屋拆遷是拆遷人和被拆遷人在合意的基礎上形成的不動產權利轉移的合同行為,政府在拆遷中應發揮“加強對城市房屋拆遷的管理,維護拆遷當事人的合法權益,保障建設項目順利進行”的作用。我國《憲法》第十條第一款規定：“城市的土地屬于國家所有”,因此,被拆遷人只享有房屋的所有權,但對承載其房屋的土地卻不能主張所有權。房屋拆遷的實質就是國有土地使用權人的改變,但這種改變不是房屋所有權人和拆遷人的合意,而是由國家先從房屋所有權人處收回土地使用權,再將土地使用權轉移給拆遷人。我國現有的拆遷政策是向利益集團傾斜的,并沒有真正維護廣大被拆遷人的利益,由此引發城市房屋拆遷的種種矛盾。

一、引發城市房屋拆遷矛盾的主要原因分析

1.《城市房屋拆遷管理條例》違反《憲法》、《立法法》和《物權法》的相關規定

我國《憲法》第六十二條規定：“基本法律的制定和修改的主體只能是全國人民代表大會?！薄读⒎ǚā返诎藯l規定：“下例事項只能制定法律：…(六)對非國有財產的征收;…”。強制拆遷作為一種“對非國有財產的強制征收行為”涉及對被拆遷人的基本民事權利和財產權利的調整,它應當并且只能由全國人民代表大會專門立法,通過制定法律而且也只能通過法律來執行。然而,房屋拆遷的法律依據是一部由國務院頒布的行政法規《城市房屋拆遷管理條例》,這不符合《中華人民共和國憲法》和《中華人民共和國立法法》的規定。

我國于 2004年將公民合法的私有財產不受侵犯納入《憲法》的保護范圍,2007年又制訂了《物權法》,更全面地規定了法律保護公民的房屋和不動產。這樣,《城市房屋拆遷管理條例》在法律精神和法律原則上不符合《憲法》和《物權法》的規定,而且,《城市房屋拆遷管理條例》的很多規定都與上位法相抵觸,正如我國一位學者所說“城市房屋拆遷實際上處于無法可依的狀態”。因此,《城市房屋拆遷管理條例》依法應屬無效。

2.對“公共利益”的模糊界定,引發利益沖突

城市房屋拆遷的本質是國家對私有財產權的征收或征用。憲法第 13條規定：“國家為了公共利益的需要,可以依照法律規定對公民的私有財產實行征收或者征用并給予補償?！奔热粐覍λ接胸敭a的征收或者征用有法律依據,那么對公共利益的界定就成了至關重要的問題。

我國《城市房地產管理法》第 19條明確規定：“國家對土地使用者依法取得的土地使用權,在出讓合同約定的使用年限屆滿前不收回;在特殊情況下,根據社會公共利益的需要,可以依照法律程序提前收回,并根據土地使用者使用土地的實際年限和開發土地的實際情況,給與相應的補償?！薄锻恋毓芾矸ā返?58條規定：“為公共利益需要使用土地的,由有關人民政府土地主管部門報經原批準用地的人民政府或者有批準權的人民政府批準,可以收回國有土地的使用權;但對土地使用權人應當給予補償?！睉椃ê推渌煞ㄒ幎际褂昧恕肮怖妗边@一概念,但沒有一部法律或行政法規能為公共利益提供一個準確而完整的定義。在制定《物權法》的過程中,有部分人大常委會委員曾提出,應當明確界定公共利益的范圍,限制個別地方政府濫用征收權利,侵犯私人利益。但最終認為在不同領域內,不同情況下,公共利益是不同的,情況相當復雜,物權法很難對公共利益做出統一的具體界定。2007年 3月 16日出臺的《物權法》第 42條規定：“為了公共利益的需要,依照法律規定的權限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產?！钡?公共利益仍是一個模糊的概念。有的學者認為在拆遷中的公共利益應當是積極供給型的公共利益,這種公共利益是直接的、實質的利益而非間接的、抽象的利益,也就是說真正的公共利益是以一定形式的公共物品表現出來,也只有現實的公共物品才是拆遷中的公共利益的載體。

根據我國《物權法》第 42條的解釋,如果不是基于公共利益,任何個人和組織,包括政府都不得強制征收私人的房屋和其他不動產。但是近年來,由于利益的驅使,一些強勢政府部門或開發商卻打著“公共利益”的幌子,以犧牲私人財產為代價,追求并非公共利益的部門利益或者商業利益?！肮怖妗背蔀樵诓疬w過程中侵犯私權的借口。

3.有關先予執行和強制拆遷的規定與我國法律保護公民私有財產的立法精神相悖

我國《城市房屋拆遷管理條例》第十五條規定：“拆遷補償安置協議訂立后,被拆遷人或者房屋承租人在搬遷期限內拒絕搬遷的,拆遷人可以依法向仲裁委員會申請仲裁,也可以依法向人民法院起訴。訴訟期間,拆遷人可以依法申請人民法院先予執行?！钡?16條第二款規定：“當事人對裁決不服的,可以自裁決書送達之日起 3個月內向人民法院起訴。拆遷人依照本條規定已對被拆遷人給予貨幣補償或者提供拆遷安置用房、周轉用房的,訴訟期間不停止拆遷的執行?！钡?17條規定：“被拆遷人或者房屋承租人在裁決規定的搬遷期限內未搬遷的,由房屋所在地的市、縣人民政府責成有關部門強制拆遷,或者由房屋拆遷管理部門依法申請人民法院強制拆遷?！边@些對強制拆遷和先予執行的規定都不符合我國法律保護公民合法的物權的立法精神,而且其本身就是違反我國法律規定的,因為即使當事人簽訂了拆遷補償安置協議,被拆遷人未到期的土地使用權、房屋產權以及其他設施的所有權仍處于合法狀態,強制拆遷只能強制被拆遷人依法履行自己與拆遷人在自愿的基礎上形成的具有強制拘束力的協議義務,而不應該理解為動用暴力肆意踐踏公民的合法財產權。

也正是由于《城市房屋拆遷管理條例》對強制拆遷做出了相關規定,這就給拆遷的強制執行提供了依據,執行者認為執法必然具有強制性。房屋拆遷部門為追求經濟效益和行政效率,不顧被拆遷人的合法權益,使強制拆遷成為暴力拆遷,更進一步激化了房屋拆遷的社會矛盾。

《中華人民共和民事訴訟法》規定先予執行的適用范圍包括：“追索贍養費、撫養費、撫育費、撫恤金、醫療費用的;追索勞動報酬的;因情況緊急需要先予執行的?！毕扔鑸绦械臈l件是當事人之間權利義務關系明確,不先予執行將嚴重影響申請人的生活或者生產經營,而且被申請人有履行能力。拆遷人在法院還未做出裁決前就申請先予執行,這樣做違背我國民事訴訟法的程序,而且不能保障被拆遷人的房屋和土地的權利。當事人之間達不成拆遷補償協議,是因為被拆遷人對拆遷人給與的貨幣補償或者提供的拆遷安置用房、周轉用房不滿意,否則,也就不存在達不成協議的情況。在訴訟期間先予執行從事實上達到了拆遷人的目的,但即使法院最后支持被拆遷人的訴訟請求,此時房屋已經不存在了,這樣的勝訴對被拆遷人也已經失去意義。

二、解決我國城市房屋拆遷問題的對策建議

1.制定規范城市房屋拆遷行為的法律

我國現行的《城市房屋拆遷管理條例》本身不僅違反我國的上位法,而且它的規定與憲法等法律保護公民權利的精神相悖,在立法指導思想上更多的是考慮如何保證城市建設的需要,很少涉及對被拆遷人利益的保護;偏于行政管理和執行效率,忽視公民民事權利的保護,重實體輕程序,沒有全面反映和調整市場經濟條件下拆遷的真實關系,不能公正地協調各方當事人的利益,更不能有效解決被拆遷人這些弱勢群體尋求法律保護的境遇。[1]《美國聯邦憲法》第五條的修正案規定了征收的三個要件：正當的法律程序 (Due Process of Law);公平補償 (Just Compensation)和公共使用 (Pub lic U se),三個要件缺一不可。[2]這三個要件完整地保護了被征地人的合法權益,使美國不會發生類似中國的強制拆遷的問題?？梢娨獜母旧辖鉀Q城市房屋拆遷引發的問題,必須制定專門的法律對該問題加以規范。因此,國家應當盡快出臺規范城市房屋拆遷行為的立法,確保政府征收公民、法人和其他組織的土地使用權。房地產商進行城市拆遷時,能夠有法可依。切實賦予拆遷當事人以平等的法律地位,規范政府行為,保障被拆遷人的合法權益。這樣才能最大限度地調動人們創造財富的積極性,最終實現經濟社會又好又快的發展。

2.準確界定“公共利益”是避免利益沖突的有效措施

“公共利益”是一個不確定的法律概念,如果不準確界定公共利益,就會使公共利益無限擴張,政府權力就可以任意侵犯公民私有財產,使“合法的私有財產不受侵犯”的《憲法》規定徒有虛名。因此必須堅持“公共利益”界定法律化。按照國際上公認的標準,世界各國認為“公共利益”應嚴格限定在國防、環境保護、公共活動場所等方面。一般分為三種情況界定“公共利益”：第一種是土地征用制度或有關法律對社會公共利益的范圍沒有明確限定,但其可以通過其他法律對私人土地或財產給予充分保護。如澳大利亞征地法規定,“公共目的”是指議會有權力制定法律來限定的用途。第二種是在土地征用制度或有關法律中,采用列舉法嚴格限定公共利益的范圍,德國和日本都采用這種方法。第三種是在判例法的美國,通過判例將公共征收制度在公共利益和非公共利益之間確立了一系列相對穩定的標準。我國可以結合《行政訴訟法》確定行政訴訟受案范圍的立法方式和臺灣地區“土地法”界定“公共事業”范圍的方式,采取列舉或排除的方法嚴格限定《憲法》和相關法律中“公共利益”用語的內涵和外延。

3.堅持城市房屋拆遷中的聽證制度,確保城市房屋拆遷的公平、公正和效率

“一個健全的法律,如果使用武斷的專橫的程序去執行,不能發生良好的效果?！薄睹绹摪顟椃ā返谖逍拚笇Α罢數姆沙绦颉弊隽藝栏褚幎?其中第四步是召開公開的聽證會 (Pub lic Hearing),說明征收行為的必要性和合理性,如果被征收方對政府的征收本身提出質疑,可以提出司法挑戰迫使政府放棄征收行為。任何組織和個人限制或剝奪公民私有財產都必須經過法定程序,這是保障權利不受侵犯的一道有力屏障。我國《行政訴訟法》規定行政機關做出的行政許可涉及申請人與他人之間重大利益關系的,申請人、利害關系人有要求聽證的權利?！冻鞘蟹课莶疬w行政裁決工作規程》第七條規定：“未達成拆遷補償安置協議戶數較多或比例較高的,房屋拆遷管理部門在受理裁決申請前,應當進行聽證?！钡谑藯l規定在房屋拆遷管理部門申請行政強制拆遷前,要舉行聽證。但在實踐中政府部門為減少成本、提高效率都未舉行聽證。我國在城市房屋拆遷中應當嚴格遵守聽證制度,讓被拆遷人通過聽證介入拆遷許可、拆遷裁決、強制執行的決策過程,陳述自己的觀點、意見和要求,這樣有利于促進行政決策行為的科學性和合法性,有利于保護被拆遷人的合法權益,有利于加強公眾對拆遷工作和拆遷管理工作的監督,也有利于加強政府和被拆遷人之間的協調和溝通,從而降低拆遷成本,提高拆遷效率,最終實現和諧拆遷。

4.完善對在拆遷中合法權益受到侵害的主體的救濟制度

《中華人民共和國刑法》第二百七十五條規定：“故意毀壞公私財物,數額較大或者有其他嚴重情節的,處三年以下有期徒刑、拘役或者罰金;數額巨大或者有其他特別嚴重情節的,處三年以上七年以下有期徒刑?！薄吨腥A人民共和國民法通則》第七十五條第二款規定：“公民的合法的財產受法律保護,禁止任何組織或者個人侵占、哄搶、破壞、或者非法查封、扣押、凍結、沒收?！薄吨腥A人民共和國物權法》第六十六條規定：“私人的合法財產受法律保護,禁止任何單位和個人侵占、哄搶、破壞?！睆倪@些規定中我們可知,私人物權是神圣的,我國法律在最大限度地保護公民的物權。

《中華人民共和國侵權責任法》第一條明確規定：“為保護民事主體的合法權益,明確侵權責任,預防并制裁侵權行為,促進社會和諧穩定,制定本法?！钡诙l第一款規定：“侵害民事權益,應當依照本法承擔侵權責任?！钡谌龡l規定：“被侵權人有權請求侵權人承擔侵權責任?！庇纱丝梢?《侵權責任法》的頒布,是繼《物權法》之后,又一部專門保障公民合法財產權益的重要法律。尤其是本法規定在同一行為應當同時承擔侵權責任和行政責任、刑事責任時,侵權人的財產不足以支付的,先承擔侵權責任。這一規定將我國法律保護私權的功能發揮到極致。當拆遷人對被拆遷人的房屋進行強制拆遷時,被拆遷人有權依據《侵權責任法》的規定,要求拆遷人承擔侵權責任。這不僅起到了保護被拆遷人的合法權益的作用,也能更好地約束了拆遷人的行為,讓強制拆遷人為自己的行為承擔責任,給被拆遷人更完善的保護和救濟。

盡管我國為保護私人物權制定了比較完善的法律,但很難將這些規定付諸實踐,對被拆遷人的合法權益很難進行司法救濟。我國應積極貫徹落實對公民合法物權的法律保護,使法律文本能成為生活中的“活”的法,真正發揮救濟被侵權人的作用。美國作為一個法律體系較為完善的國家,在長期的法律實踐中形成了一些法律原則和相關司法判例,這些原則和判例符合現代社會公平和正義的原則,能夠體現法的價值,他們能很好地協調當事人之間的利益關系,用法律避免野蠻拆遷的發生,這些都值得我國借鑒。

5.健全并嚴格實施城市房屋拆遷問責機制

發生在 2008年到 2010年的八起因強制拆遷最終演變成暴力拆遷,致使被拆遷人自焚或者活埋的事件中,當地政府官員很少有人被問責。2009年11月 13日,成都市唐福珍為阻止強制拆遷的執行自焚最終死亡,在這一事件中,被停職的責任人現在已經官復原職。事實上,在中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯合頒布的《關于實行黨政領導干部問責的暫行規定》中,因拆遷使被拆遷人死亡包含在需要問責的范圍內。但因拆遷發生生命財產損失的問責存在一定難度,除了直接負責的主管人員外,更高級別的領導人的責任很難確定,而要求這些人員對拆遷中發生的事負責,不符合我國法律的精神,而且問責主體和問責對象的關系緊密,很難真正啟動問責機制。為解決這一問題,就要求我國在制定拆遷法的過程中,明確在拆遷中導致被拆遷人生命財產受到損失的,對直接負責的主管人員、直接責任人員和領導人員應當追究責任。

城市房屋拆遷引發糾紛是城市發展所帶來的問題,為解決這一矛盾,國家應當以維護社會穩定、促進社會發展為目的,保證城市房屋拆遷的整個過程都有法可依,重視解決城市房屋拆遷的矛盾,使受到損害的權利得到救濟,最終實現我國構建社會主義和諧社會的目標。

[1]馮玉軍.權力、權利和利益的博弈——我國當前城市房屋拆遷問題的法律與經濟分析[J].中國法學,2007,(4).

[2]周大偉.美國土地征用和房屋拆遷中的司法原則和判例——兼議中國城市房屋拆遷管理規范的改革[J].北京規劃建設,2004,(1).