切實加強政府重點工程監管的思考

張志紅

政府重點工程領域存在的突出問題，關系到工程質量、資金安全和干部廉潔，一直都是社會關注的焦點，也是政府治理難點。這些問題的存在，不僅降低了財政資金的使用效率，也增加了工程質量安全隱患，更成為誘發腐敗的高危地帶，監管不力顯然是個重要原因。因此，如何加強對政府投資重點建設項目的監管，確保建設項目成為“工程優質、資金安全、干部廉潔”的“陽光工程”，是一個值得長期探討的課題。近幾年，各級政府加大了工程建設領域的治理力度，在完善制度建設、規范決策程序、強化監管工作等方面出臺了一系列監管措施，也取得了一定的成效，如：“三邊”工程逐漸減少，招投標程序逐步規范，監管措施日益完善、管理水平有所提高，但是，監管中存在的實質性問題沒有得到根本解決，突出表現在：

1.項目管理模式不科學?；üこ坦芾硎且婚T專業性很強的業務，需要專業人員來管理。但目前，政府工程建設管理職能過于分散，多為政府部門各自建管，每一個項目都確定各自的掛帥領導、牽頭單位、臨時基建班子和項目責任人。這種分散的建設方式，臨時性的基建班子，非專業化的管理人員的管理方式，不僅造成了政府有限資源的巨大浪費，而且難以保證工程質量，也不利于廉政建設。

2.招投標行為不規范。（1）業主方面：或違規操作以邀代招；或化整為零，規避招標；或部分招標，其他工程則直接發包；或與投標人、代理機構相互串通，制定帶有傾向性的、不合理的評標辦法，明招暗定。（2）招標代理機構方面：行為不端，不中立、不公正，拿誰的錢為誰說話?；蛴铣薪▎挝?，弄虛作假；或與投標單位相互串通，破壞招標的公平性。（3）投標企業方面：或掛靠資質、假借資質投標；或相互串通，出現陪標、串標、圍標等現象，使招投標流于形式；或中標后，違法分包、轉包；或惡意低價中標，事后故意停止施工，向建設單位追加要求。

3.“三超工程”、“投資無底洞”現象時有發生。工程大幅突破預算卻不按程序重新審批的現象相當普遍，導致工程發包一個價，驗收結算一個價，工程預算一級突破一級，建設成本像一匹脫韁的野馬，無法控制。

4.對工程監理的監督嚴重缺位。有些監理責任心不強，存在不負責任的不作為行為，有的接受施工單位的好處向其傾斜，有的甚至與施工單位勾結，違背建設單位的利益做假簽證等，使建設單位無法真實、詳細地了解到工程的施工進度及施工質量，特別是隱蔽工程量難以核實，給工程質量帶來嚴重的安全隱患。

5.項目變更隨意性大。有些工程項目變更設計、增減工程量，未按規定報有關部門審批，有的以會議紀要的形式確認，有的僅是分管領導簽字同意。這就為一些利用變更設計，虛增工程量，高估冒算工程款的行為提供了可乘之機。

6.隱蔽工程現場監督不到位。一是沒有建立完善的外部監督機制，對隱蔽工程的監督除監理單位外，往往沒有其他單位參與；二是有些工程隱蔽工程施工日志、監理日志、階段性驗收資料記錄不詳細、不完整，有的甚至沒有施工員和監理人員簽名。

7.涉及工程的各項費用差距很大。不同項目的監理費、拆遷管理費、土建工程及裝修設計費、預算審核費、招標代理費等收費標準同城不同價，且差距很大。

8.審計監督滯后，工程造價核實困難。目前，施工單位高套定額、虛報材料價格，虛增工程造價的現象普遍。由于審計部門對工程的審計主要根據建設單位提供的工程預算、合同、造價工程公司出具的工程結算以及工程驗收報告等資料來進行審計，而對工程量特別是對隱蔽工程量的核實非常困難，這種事后的審計監督，難以準確審核工程造價。

9.款項支付把關不嚴。作為工程資金撥付程序最后一個環節，由于審核把關不嚴，導致以上違規行為得不到及時糾正。一是資金來源、工程預算、工程合同審核不嚴，導致“三超工程”款項得以支付。二是工程款都未按規定轉入中標企業所在地基本賬戶，而是撥至項目部或私人賬戶上，這就為掛靠資質投標提供了便利。三是沒有控制管理費用比例，導致管理費用突破標準。四是對手續不齊、支付依據不足的款項給予支付，給違規行為開了綠燈。

針對以上監管中存在的問題，下面，筆者就如何加強政府重點工程監管談一些粗淺看法。

1.改變政府工程的管理模式。

建議吸取珠海成立“市政府投資建設工程管理中心”作法，從紀檢、審計、財政、建設單位抽調人員，并配備專家，組建能夠代表政府的專業隊伍，按照“投資、建設、管理、使用”分開和專業化管理的改革思路，代表政府管理工程。

2.加強工程管理。

一是加強對項目造價的源頭管理，實行風險包干。進行綜合投標報價，中標后簽訂合同，包死造價，對風險范圍內的造價，竣工結算時不再調整，實行“零簽證”，勒住工程造價這匹狂奔的野馬。

二是實行“陽光操作”，提高政府投資工程效益質量。（一）是所有的政府投資工程從方案設計、勘察、監理，到預算、施工各個環節，一律向全社會公開招標，實行陽光作業；（二）是推行工程項目聯審制，所有政府投資工程項目，必須得到發展委、財政局、建設局和使用單位共同確認完善的手續，確保工程項目計劃落實、資金落實，工程才得以上馬，防止“三邊工程”；（三）是堅持“概算控制預算，預算控制決算”的原則，嚴格控制工程突破預算，超過一定幅度的變更要按原程序報批，確保計劃的權威性。

三是規范收費標準。本著“就低不就高”的原則，對監理費、拆遷管理費、設計費、預算審核費、招標代理費等收費標準進行規范，對難易程度、復雜程度相當的工程盡量做到同城同價，避免相差懸殊。

四是嚴把工程變更關。明確工程設計變更范圍、變更權限、變更程序，從制度上控制建設項目、費用開支等變更的隨意性。

3.強化工程監督。

（1）加強招投標的監督，規范招投標行為。目前，盡管很多工程也實行招投標，但被鉆了制度不完善的空子，招投標中被摻進了個人的因素。因此，要從招投標各環節入手，實施對工程招投標全過程的監督。一是進行標底審查。標底審查是工程投資控制的有效環節，通過標底審查，能夠有效地保障標底的準確性。二是審查招標文件。審查招標方式、投標資格、評標方法及招標公告內容的合法性、合規性、合理性和公正性，消除人為因素。三是監督開標現場。嚴格審查投標人的投標資格，防止掛靠、假借資質投標和圍標串標。

（2）強化工程管理監督，堵塞工程管理中的漏洞。一是對基建工程中的設計、施工、監理、設備和材料的采購等合同的規范性、簽訂程序的合法性以及是否依法執行合同等進行監督。二是對基建工程設計、施工、監理等單位以及設備、材料供應商的資質與能力進行監督。三是對工程量變更的合法性、合理性進行監督，堵住工程量變更中的漏洞。四是加強隱蔽工程施工監督。隱蔽工程的質量，對保證建筑工程的使用功能和內在質量有著重要作用，因此在隱蔽工程施工階段，除質檢部門、監理單位外，還應要求審計、財政部門也要到施工現場進行監督，并留下工程影像資料，作為隱蔽工程階段性竣工驗收的依據。五是對是否正確使用相關定額、取費標準、合理使用建設資金、預算和結算中高估冒算、專項資金?？顚Ｓ玫冗M行監督。

（3）加強對工程監理的監督，消除工程安全隱患。在基建工程管理中，監理扮演了非常重要的角色，不僅監理的簽證是工程款支付的依據，監理公司出具的工程結算是工程審計的依據，而且掌握了工程質量生命線。而監理公司是以盈利為目的的中介機構，屬于行業管理范圍，行業法規的管理對其缺少有力的約束。因此，加強對工程監理的監督是提高工程資金使用效率和確保工程質量的關鍵。

4.嚴格資金支付。

一是資金實行國庫集中支付方式，由財政部門將資金直接支付到收款人或用賬單位，保證資金安全高效運行。

二是嚴格按基建賬務制度、合同約定和工程進度支付工程預付款、工程進度款、工程結算尾款等。

三是嚴格審核資金支付依據。首次支付款項時，建設單位應提供立項批復、中標通知書、項目預算評審報告、工程施工合同、工程監理合同；支付進度款時，則提供監理簽證的工程量認定書，如項目變更，須提供變更依據；工程完工驗收合格后，須報審計或財政部門進行結算審計，憑審計或財政部門出具的審核報告方能支付剩余工程款，否則不予支付。

四是款項必須支付到合同簽訂方的基本賬戶，嚴禁將款項轉入個人或借用他人的賬戶，讓非法轉包、違法分包、資質掛靠等行為遏制在萌芽狀態。

5.加強工程審計。

一是工程造價審計前移，審計部門應從工程立項階段就開始介入，通過對施工圖預算、招投標、合同簽訂、工程量變更、工程決算及項目竣工后的國有資產移交工作進行經常的、連續的審計監督，改變以往審計部門側重于事后監督的做法。

二是將工程量計算和定額單價的套用擺到工程造價審計的首位，防止工程量上的高估冒算。

三是重視審計建筑材料的質量和價格，合理核實材料價差，降低工程成本，確保整個工程造價符合市場價格。同時，嚴格把好主材檢驗關口，確保工程質量。

四是認真審核工程項目的結算資料。審計人員對工程決算書、竣工圖紙、工程變更簽證書、合同書、施工日記、現場監理簽證、工程量計算表、鋼材下料表、材料價格信息、隱蔽工程驗收資料和有關文件等必須認真閱讀、核對、摘錄，并在此基礎上出具審計結果，作為建設部門和施工單位的結算工程款的依據。

（作者單位：撫州市財政國庫支付局）