檢驗檢疫技術機構分析研究

李國華 昃向君 劉學惠 賴 凡 雷質文 耿金培 吳海文 商泰升 喬 東

(1.山東出入境檢驗檢疫局 山東青島 266002;2.煙臺出入境檢驗檢疫局;3.國家認證認可監督管理委員會認證認可技術研究所)

1 前言

自我國加入WTO以來，隨著社會主義市場經濟體制的不斷完善和機構改革的不斷深入，檢驗檢疫技術機構的改革也在不斷進行。檢驗檢疫技術機構具有很好的資源優勢、地域優勢和人才優勢等，然而，近幾年面對我國經濟的高速發展，產業結構的全面調整，國際貿易保護主義的抬頭，檢驗檢疫遇到了諸多新情況、新問題，作為檢驗檢疫技術支撐的技術機構在異常激烈甚至殘酷的國際貿易戰中也凸顯出諸多劣勢。

2 檢驗檢疫技術機構優勢分析

2.1 全系統統一協調的資源配置體系

檢驗檢疫技術機構最大的優勢就是全系統統一協調的資源配置體系。這種資源配置體系正成為其他系統、行業實驗室紛紛效仿的資源配置模式。并且，這種資源配置體系，又為資源的宏觀調控建立了堅實的基礎，有利于形成全球范圍內無以倫比的技術檢測的“航空母艦”，有利于創立“IQTC”這一檢驗檢疫技術檢測體系的統一品牌。按初步統計，截止2008年，國境檢驗檢疫技術機構的儀器設備已有總量超過7萬臺套，原值達到64.4億元，擁有檢驗檢疫實驗室人員7800多人。這些巨大的存量資源和技術資源是檢驗檢疫系統最大的“家當”，在全系統統一領導、分級管理的資源優化配置下，在檢驗檢疫的發展中發揮著“推土機”的作用。

2.2 明晰、高效的分級分類管理模式

檢驗檢疫技術機構經過多年來的建設，以“依法行政、嚴格把關”為己任，以“提高質量、保障安全，服務經濟、促進發展”為目標，大力實施“科技興檢”、“人才強檢”戰略，統籌規劃、合理布局，始終如一地加強檢驗檢疫技術機構能力建設。2003年開始，國家質檢總局對全國檢驗檢疫系統技術機構不斷進行規劃和調整，建立了國家級重點實驗室、區域性中心實驗室和常規綜合實驗室3級3類實驗室網絡體系。目前已規劃設立了國家級重點實驗室215個，區域性中心實驗室318個，常規實驗室190個，包括了食品、機電、輕紡、化礦金、危包與化學品分類、衛檢、動檢和植檢等8個專業。按照總局《關于檢驗檢疫實驗室規劃方案的實施意見》［1］，國家級重點實驗室要在設備、技術能力、人員水平等各方面達到國內領先水平和國際先進水平;區域性實驗室要在這些方面達到本地區同類實驗室的國內領先水平。為加強我國檢驗檢疫實驗室體系，總局在儀器設備經費上對國家級重點實驗室給予了重點投入，對區域性中心實驗室給予保證投入，對常規實驗室給予一般性投入。

建立全系統統一領導的、分級管理的技術檢測體系具有極好的組織保證基礎和資源優化配置的條件，有利于創立檢驗檢疫技術檢測體系的統一品牌。全系統統一領導體現了執法的整體性，保證了檢驗檢疫的公正性和保密性;分級管理有利于發揮檢驗檢疫各級機構對檢驗檢疫技術機構發展和建設的重大作用，以使檢驗檢疫技術機構的發展更好的服務于檢驗檢疫的行政執法。這種分級分類實驗室管理模式，利于資源的優化配置，避免資源的分散浪費;利于集中財力進行重點產業、重點區域的建設發展，實現檢驗檢疫技術機構能力的大提升。

2.3 特殊的職能，鮮明的特色

檢驗檢疫技術機構的實驗室是國家投資建設的實驗室(國家實驗室)，是國家創新體系的關鍵組成部分，必須體現國家意志。作為檢驗檢疫行政執法的技術支撐和技術保障部門，檢驗檢疫技術機構承擔的重要職責是:①承擔行政執法過程中的技術驗證任務。②承擔服務于國家發展戰略，提供公共技術檢測服務的平臺，最大限度降低企業生產過程的檢測成本;服務于社會，為社會提供各類需求的第三方檢測服務。③承擔檢驗檢疫工作相關的技術攻關，為破解國外技術壁壘提供技術支撐?？梢姍z驗檢疫技術機構服務于我國的社會經濟發展，重點是服務于開放型經濟，其核心作用主要體現在促進出口、調節進口和提供公共技術服務三個方面，并且有效實現這些職能的途徑是檢驗檢疫技術機構充分利用技術措施。因此，檢驗檢疫技術機構在促進國家經濟發展，維護國家利益方面發揮了重要的技術支撐作用。

檢驗檢疫技術機構實驗室是國家實驗室的重要組成部分，其作用和職能必須體現國家意志。與社會、地方政府、外資、組織和自然人投資的其他實驗室尤其是與國內其他行業的實驗室相比，其特色非常明顯:

(1)工作目標體現國家對外開放國策的意志，是檢驗檢疫行政執法堅強的技術后盾，是對各類社會檢驗機構提供驗證服務的主要平臺;

(2)技術能力建設同時對接國際市場(世界各國)強制性技術規范要求和國內市場強制性技術規范要求，檢驗檢疫技術機構實驗室是我國經濟參與國際競爭并與之較量的技術舞臺;

(3)工作職能不僅是我國參與國際經濟競爭的技術載體，也是為企業提供低成本技術服務的公共服務平臺，是打破國外技術壁壘并提供技術支撐和技術儲備的重要基礎;

(4)充分利用國際國內的有效資源方面，能通過原始創新、集成創新和高新技術的運用，為檢驗檢疫有效性的實現提供技術基礎和儲備;

(5)是培養和造就檢驗檢疫高水平技術人才的重要人才培養基地，并保障檢驗檢疫行政執法有效性的可持續發展。

檢驗檢疫技術機構其特殊的職能地位和鮮明的特色，決定了其在國家政策傾斜、投入傾斜等方面得天獨厚的優勢，也決定了其必然具有廣闊的發展空間和競爭優勢。

2.4 較為完善的技術能力建設及其評估體系

檢驗檢疫技術機構的技術能力建設水平高低是衡量技術檢測體系對檢驗檢疫工作有效性和貢獻度的重要尺度，也是衡量國家投資績效的重要尺度，更是反映國家投資檢驗檢疫技術機構實驗室從而體現國家投資意志實現程度的重要標志。當前，檢驗檢疫技術機構基本建成較為完善的檢驗檢疫技術機構實驗室技術能力建設評價指標體系，包括:體現工作量承擔能力的的相關指標(如報檢批、報檢樣品數、報檢項目數、單日報檢項目數、計費總額等);體現裝備配置水平和檢測技術水平的指標(如應檢項目覆蓋率、報檢項目自檢率、新項目開發能力、新檢測技術運用能力等);反映檢測結果準確性的指標(如能力驗證符合率、平行試驗符合率、比對試驗符合率、重現性試驗符合率和不確定度分析技術應用水平等);體現檢測時效的相關指標(如樣品平均檢測周期、項目平均檢測周期和檢測樣品超規定流程的比例);以及市場化低成本的運行能力。

2.5 具有一支高水平的檢驗檢疫實驗室人才隊伍

人是最活躍的因素，高水平的實驗室依賴于高水平的人才隊伍和技術領銜專家。近年來，外資檢測機構大肆進入中國，他們不但展開了與質檢技術機構的業務、技術水平的競爭，更多的表現在人才競爭之上。鑒于此，檢驗檢疫系統大力實施“人才強檢”戰略，鼓勵科研機構建立靈活的用人機制和分配制度等，引進和培養了一批國家級學術人才、學科帶頭人和技術骨干。目前全系統擁有工程院院士1名，中央直接掌握聯系的專家17名，國家有突出貢獻中青年專家6名，國家百千萬人才工程第一、二層次人選和新世紀百千萬人才工程國家級人選6名，享受國務院政府特殊津貼在職專家136人。質檢系統優秀中青年專家123名，獲得中國青年科技獎1名;共有10名留學回國專業技術人員的科研項目獲得人事部留學回國人員科技活動擇優資助;建立9個博士后工作站，吸引進站人員50名。這批高素質高水平的人才隊伍為檢驗檢疫工作在國民經濟和社會發展中的有效性做出了巨大貢獻，包括破除貿易技術壁壘，應對突發事件、處置口岸公共衛生安全、食品安全，促進國家重大領域發展，增強檢驗檢疫科技基礎等方面。

3 檢驗檢疫技術機構劣勢分析

檢驗檢疫技術機構作為檢驗檢疫工作中技術檢測體系而在檢驗檢疫行政執法中發揮著重要的技術支撐作用。隨著我國經濟的高速發展，產業結構的全面調整，國際貿易保護主義的抬頭，檢驗檢疫面臨著諸多新情況、新問題。檢驗檢疫技術機構作為一個龐大而復雜的國境技術檢測體系在風起云涌的經濟浪潮中也凸顯出諸多劣勢，如規劃與布局，管理體制，人員考核等諸多方面。

3.1 檢驗檢疫技術機構規劃和布局欠適應

(1)發展定位不明確。關于檢驗檢疫技術機構的定位，總局尚未出臺明確的指導意見。因此，就目前形勢而言，最重要的是總局盡快下達指導性意見，統一全系統的做法，緊緊圍繞檢驗檢疫技術機構的地位和作用，發布指令明確檢驗檢疫技術機構的建設方針。

(2)政策不明晰。目前，按照檢驗檢疫系統財務機制和技術機構的投入機制，由于技術機構的投入納入各直屬局的整體預算之中，實行的是分塊逐年遞增機制，這樣很難實現集中財力按需求投入，并形成投入的自發性、建設上的零亂性和重復性。特別是近年來，地方產業調整較大，傳統的投入機制存在技術機構布局、規劃和投入上不科學、不合理，科學的方法應該是在總體規劃的框架下，由總局集中財力，以需求論證和科學評估為投入依據，實行針對性集中投入。

3.2 管理體制不適應

技術機構的管理方式大體有三種，一是納入公務員管理，由政府全額撥款;二是企業化管理，參與市場競爭;三是公益型事業單位管理，政府根據其專業特點、規模、承擔專項科研和專項技術工作的情況予以差額撥款或不撥款?，F有的技術機構管理體制是名為事業、實為行政的管理體制。其主要優點是體現了執法的整體性，保證了檢驗檢疫的公正性、保密性，在現階段起到了穩定隊伍的作用。但也存在很多缺點:一是用人制度、分配制度制約了技術機構的發展，對高素質人才、貢獻突出的人員無法給予較高的待遇，缺乏有效的激勵機制和人員進出機制，難以形成優勝劣汰、人才流動機制，容易造成干多干少一個樣的平均主義和人浮于事的現象，較難吸引和留住高素質人才;二是由于缺乏成本核算機制和效益觀念，投入與需求較難達成一致，容易導致低水平重復投資、資源浪費和重點投資不足;三是受行政管理的干預較多，而且又缺乏激勵機制，必然導致工作效率不高，研究開發能力低下，發展后勁不足，難以滿足檢驗檢疫更高的要求。

3.3 檢驗檢疫技術機構尚缺乏統一領導、分級管理、分類運作、網絡化運行、過程管理標準化等統一協調的運行保障機制

檢驗檢疫最大的優勢就是中央事權，因此建立全系統統一領導、分級管理的技術檢測體系具有極好的組織保證基礎和資源優化配置的條件，有利于形成技術檢測的“航空母艦”和創立“IQTC”統一品牌。

分級管理的根本目的在于發揮檢驗檢疫各級機構對檢驗檢疫技術機構發展和建設的重大作用，以使檢驗檢疫技術機構的發展更好的服務于檢驗檢疫的行政執法。

分類運作主要是指財政上的分類運作，檢驗檢疫技術機構一方面承擔行政執法的技術保障工作，這也是檢驗檢疫技術機構的首要任務。對于此項工作的財務保障，可以探索政府采購服務的方式予以保證，也可以在目前財務預算的基礎上，探索更加有效地的、有利于技術機構發展的財務保障機制。但對于提供公共檢測服務的這一塊財務工作而言，可以探索市場化的運作模式，這樣有利于技術機構自身的發展，也有利于資源的有效利用。

所謂網絡化運作，主要是為使全系統的資源共享，特別是技術能力的共享及其檢測協調、合作和結果互認，提供一個統一咨詢、服務、檢測、信息交換的信息化平臺，將全系統的技術機構組成一個龐大的、統一對外的“虛擬”實驗室。

3.4 檢驗檢疫技術機構人員績效考核體系尚需完善

(1)相當一部分技術機構還是沿襲過去的做法，和機關工作人員采用相同的評估體系，年終寫一份總結，按給定的指標，投票決定先進個人的人選。這樣的考核僅從德、能、勤、績、廉方面進行考核過于宏觀、抽象和概念化，沒有具體的評估內容，沒有針對技術機構的工作特點科學地建立考核指標體系，無法量化，難以全面客觀的反應出職工的成績。這種績效體系不利于技術人員鉆研檢測技術、提高檢測質量，積極參與科研指標活動，很難為檢驗檢疫執法把關提供技術保障。

(2)評估沒有程序化，先進的評選標準往往年終公布，沒有建立平時工作程序的記錄系統，期末憑主觀記憶和印象評定，不利于事業單位內部真正建立激勵和競爭機制。

(3)考核指標過度強調檢測任務的完成情況，考核結果主要用于獎金分配，不能體現以人為本的科學發展觀。不利于改善人員的工作表現，發掘自身潛力，實現個人的成功，最終達到組織和人員發展的“雙贏”。

(4)考核體系與技術機構管理體系結合不緊密。有的技術機構建立了目標管理責任制，但崗位分析側重于技術崗位，沒有按照 ISO/IEC17025:2005《檢測和校準實驗室能力的通用要求》制定崗位職責，對技術負責人、質量負責人等涉及技術機構工作質量的重要崗位沒有指定具體的考核指標，技術機構的管理體系難以真正得到組織保證，造成技術機構重技術輕管理。按照ISO/IEC17025建立了質量管理體系的技術機構，都規定了重要管理人員的職責范圍，但對他們的職責履行情況沒有具體的考核辦法，也是技術機構管理出現不符合項的重要原因之一。

3.5 檢驗檢疫技術機構資源配置效率低，效益難以達到最大化

目前，全系統檢驗檢疫技術機構的資源配置效率低下，主要是幾個方面:①隨著全國性產業結構的調整，許多地方原先配置的資源現在處于閑置，另一方面，產業梯度轉移目的地又急需添置，導致內部資源共享差。因此，有必要建立起存量資源的合理使用機制，這樣的方法不但可以減輕新增資源不足的矛盾，還可以騰出新增資源用于重點建設;②目前實施的以“塊”為基礎的切蛋糕方式不利于集中財力進行重要領域的重點建設，難以形成重點建設的集中財力，導致急需的建不成，建成的在浪費，因此迫切需要創新新增資源的配置方式;③存在大而全、小而全現象，因此需要通過管理發揮存量資源的作用、通過管理實現資源共享;④爭取地方政府投入還不夠，應當積極發揮直屬檢驗檢疫機構和分支機構的積極性，結合地方的主導產業發展，爭取地方政府的投入。

3.6 缺少切實可行的人才管理機制

人是最活躍的因素，高水平的技術機構依賴于高水平的人才隊伍和技術領銜專家。當前檢驗檢疫系統在人才使用及管理方面存在諸多問題，導致人才流失嚴重，技術人員缺乏，或者導致技術協作與資源共享、聯合技術攻關存在極大障礙等，問題主要包括:

(1)技術機構人員在系統內部地位邊緣化，受重視程度不夠。在大力倡導“科技興檢，人才興檢”背景下，人才應當是靈魂，他們為檢驗檢疫技術執法提供強有力的技術支撐作用。然而事實是因其長期“深居簡出”或其他諸方面原因而形成地位邊緣化的尷尬，與其發揮的重要作用嚴重不相稱，這與發達國家技術機構對人才的重視程度相差甚遠，產生的后果是嚴重挫傷了技術機構人員的積極性。

(2)缺少完善的人才保障和激勵機制。首先是沒有人才引進政策，與地方政府的人才引進政策脫節，出現高水平人才和一般技術人員“同薪同酬不同貢獻”的局面;其次缺少人才保障和激勵機制，人才培養未受到足夠重視，把人才培養經費與一般財務支出并論，同時也缺少對特殊貢獻的激勵機制。

(3)人才流動性差，人才資源配置效率低。發達國家技術機構在人員結構上常采取矩陣式管理，科研人員流動性較高，常因開展大型研究任務的需要，組建研究團隊，項目結束后，團隊解散，研究人員各回原崗位。我國檢驗檢疫系統由于過于強調分級管理，導致技術協作與資源共享、聯合技術攻關、市場共同開拓上存在財務、人事、利益分配的極大障礙，缺少一個統一整合全系統資源的機構平臺。

(4)人員不足。我國對外貿易幾乎以每年20%以上增速發展，人員不足的矛盾非常突出，導致“一人多崗，崗崗不精”局面，并且高水平人才也時常不得不花費大量精力處理繁瑣的事務，嚴重影響了其在專業上的研究熱情。

3.7 缺少行之有效的國際、國內合作機制

檢驗檢疫不斷面臨新問題、新情況和技術難題，同時還需要檢驗檢疫技術機構作出快速反應和應對。檢驗檢疫技術機構應當以提高技術能力、服務能力和市場能力為目標，以全球技術資源為視野，以解決所需求的技術難題為媒介，建立一個與國際國內廣泛技術協作、聯合攻關、聯合開發、相互共贏的有效合作機制。當前雖然檢驗檢疫技術機構也在不斷加大與一些研究機構的合作力度，但廣度和深度仍然不夠，有些合作僅浮于表面，不求所用，但求所有，不能切實解決檢驗檢疫實際問題。

3.8 品牌戰略與市場戰略意識淡薄

所謂品牌是目標消費者尤其是公眾對于某一特定事物心理的﹑生理的﹑綜合性的肯定性感知和評價的總和，品牌戰略是指組織將品牌作為核心競爭力，以獲取差別收益的經營戰略。品牌戰略是市場經濟中競爭的產物，近年來，一些意識超前的組織或機構紛紛運用品牌戰略的利器，取得了競爭優勢并逐漸發展壯大。戰略的本質是塑造出核心專長，從而確保長遠發展。在科技高度發達、信息快速傳播的今天，產品、技術及管理訣竅等容易被對手模仿，難以成為核心專長，而品牌一旦樹立，則不但有價值并且不可模仿。近年來，外資檢測機構大肆進入中國，展開了與質檢技術機構的業務、技術水平的競爭。因此，為提高檢驗檢疫的公信力和影響力，我們必須高度重視品牌戰略，重點是檢驗檢疫技術機構的品牌，而檢驗檢疫技術機構具有的得天獨厚資源優勢，正有利于打造這一統一品牌。

所謂市場戰略是指組織在復雜的市場環境中，為達到一定的目標，對市場上可能發生或已經發生的情況與問題所作的全局性策劃。檢驗檢疫技術機構除承擔行政執法的技術保障外，還承擔著提供公共檢測服務的職能，其服務水平的高低直接反映服從國家發展戰略的有效性高低。因此，我們還要高度重視市場戰略，面向地方主導產業，為主導產業服好務、盡好責。

［1］國家質檢總局.關于檢驗檢疫實驗室規劃方案的實施意見［Z］.國質檢科［2003］366號.

［2］國家質檢總局.檢驗檢疫實驗室管理辦法［Z］.國質檢科［2011］164號.