美國職業調整的政策策略與方法

劉敏，鄭儉

殘疾人由于其自身障礙，在就業領域中備受歧視。雖然我國制定了一些政策支持殘疾人就業，但是“今日上崗、明日下崗”的現象屢見不鮮。美國的職業調整實踐可為我們提供一個有效保障殘疾人平等就業的經驗。

職業調整是指通過專業團隊的協助，找出身心障礙者在工作上的困難所在，進一步調整工作方法、改善工作環境、提供輔助技術和服務人員，以提升其工作的效能[1]。職業調整對員工和雇主都有重要意義：一方面，通過職業調整，身心障礙者能夠繼續就業，增加其就業的穩定性，使他們融入社會生活中，并自主地追求經濟獨立，實現自身的價值；另一方面，統計表明，職業調整的平均費用為240美元左右，其中20%的職業調整沒有費用，超過一半的職業調整費用在1～500美元之間，而雇主為殘疾有關的職業調整每花費1美元，公司可以通過保險儲蓄、減少對新員工的培訓、提高生產率節省34美元。此外雇傭殘疾人的企業還能享受稅收抵免和其他優惠，如職業康復經費[2]，為職業調整的實施提供了可能性。

1 殘疾人平等就業的法律保障

1.1 無歧視法規保障殘疾人平等就業 1990年，美國政府頒布《美國殘疾人法》(The Americans with Disabilities Act,ADA)，禁止在就業、交通、公共住宿、交通和政治活動等領域歧視殘疾人；并規定超過15個工人以上的私人雇主、州和地方政府、美國國會等雇傭部門不得歧視和拒絕雇傭有工作能力的殘疾人。2008年，美國通過了《美國殘疾人法》修正案(The ADA Amendments Act of 2008,ADAAA)，進一步擴大了殘疾人的保護范圍，包括癲癇、糖尿病、癌癥、艾滋病病毒感染和精神障礙等[3]。為了保障殘疾人的平等就業，美國平等就業機會委員會(Equal Employment Opportunity Commission,EEOC)制定了“《美國殘疾人法》規章”和“解釋性指南”來解釋《美國殘疾人法》的許多概念。在2008年《美國殘疾人法》修訂后，EEOC于2009年9月23日頒布了法規制定提案通告(The EEOC issued a Notice of Proposed Rulemaking,NPRM)，EEOC制定了執行ADA修正案的平等就業條款的辦法，2011年3月25日起生效[3]。

此外，美國政府還于1992年修訂《康復法》，配合《美國殘疾人法》一起保障殘疾人平等就業的權利?！犊祻头ā芬幎ǎ簾o障礙委員會要調查殘疾人在交通、住宅、建筑、信息利用等方面所遇到的障礙，為其制定合理的解決方案?！犊祻头ā返?01條規定，所有聯邦部門、機構以及其他執行機構，在“雇用、安排、晉升”時，不能歧視殘疾人，并應盡力做到到“合理調整”，采取“扶持性行動”，安排殘疾人就業?！犊祻头ā返?03條要求，任何聯邦部門或機構同政府簽署超過10000美元合同時，必須在合同中寫明：必須采取“積極行動”(affirmative action)，雇用、晉升合格的殘疾人。聯邦勞工部下屬的聯邦合同合規項目辦公室(Office of Federal Contract Compliance Programs,OFCCP)負責執行《康復法》第503條，禁止雇主歧視具有勞動能力的殘疾人?！犊祻头ā返?04條規定，殘疾人就業時不能因其殘疾，在任何接受聯邦財政資助的項目或者活動中被排除參與、被剝奪獲益、受到歧視?！犊祻头ā返?08條規定：要給殘疾人提供無障礙的電子信息服務技術，每個聯邦部門和機構都具有開發、獲得、維護或使用電子信息技術的權利，聯邦雇員中的殘疾人與聯邦雇員中的非殘疾人一樣，有權使用信息和數據。

以上這些條款和規定，從法律角度的明確了殘疾人有平等就業的權利，在就業中任何人不能歧視殘疾人。

1.2 職業調整是殘疾人平等就業的必要條件 美國職業調整咨詢中心(Job Accommodation Network,JAN)成立于1983年，最初是雇主導向，強調工人技能的熟練程度、生產效率的提高。隨著保障殘疾人就業的法律制定和出臺，JAN逐步轉向員工導向，開始考慮員工的立場及他們的利益，希望能以職業調整的方式確保殘疾人平等就業權利。1992年開始執行《美國殘疾人法》時，就有很多個體向JAN咨詢，JAN越來越多地調整集中于肢體損傷的殘疾人?，F在，JAN平均每月接受3.2萬～3.8萬起職業調整，有近400萬網站點擊[4]。這表明越來越多的殘疾人通過職業調整實現就業。

2 職業調整中的雇員的權利和雇主的義務

2.1 職業調整中雇員的權利[5]殘疾雇員受《美國殘疾人法》和《康復法》保護，在就業時享有與其他人一樣平等就業的權利，雇主不能因為殘疾而歧視殘疾人，把他們排除在就業門檻之外。

2.2 職業調整中雇主的義務[6]雇主在招聘員工時禁止因殘疾人的障礙而歧視殘疾人；雇主要給殘疾人提供同一般人一樣的機會，讓殘疾人平等地選擇、申請工作，進行測試；在工作調整過程中，雇主對申請人和殘疾工作者不應該實施不必要的威脅(undue hardship)；在晉升和福利方面，雇主要做到人人機會均等，殘疾人也有權利享受到這一切。

3 職業調整的內容[7]

職業調整的內容包括工作場所、專用設施設備、提供輔具、人員配備等硬環境的調整和工作內容、工作方式等軟環境的調整。

3.1 對工作硬環境的調整 雇主應當根據工作職責的實際需求和殘疾員工本身的限制來調整辦公設施、場地、照明、聲源、聲響設備、餐廳、衛生間、更衣間、停車場等硬件設施。雇主也應該根據殘疾員工的實際需要為他們提供相應的輔助技術和配備相關的服務人員。

3.1.1 工作場所的改善 工作場所的改善主要是指殘疾員工工作環境無障礙。如雇主為輪椅使用者提供無障礙停車位，并且確保從停車位到辦公場所的通道都有無障礙設施。清除辦公處所通道上可能的障礙物及機器設備，方便輪椅使用者進出。確保工作場所所有的洗手間、休息室、餐廳都有無障礙設施。在有視覺障礙者的工作場所安裝導盲磚，給階梯與物體邊緣貼上明顯的顏色標明，改善工作場所的照明，增加環境的亮度。

通過以上史料互證可知，“群臣”、“六卿”、“二三子”，在某些情況下是名異質同的同義語。此外，從史料的同一性看，其邏輯結果亦復如是。春秋卿大夫屬于“國人”范疇。此證一。

3.1.2 工作設施設備的調整 工作設施設備的調整主要是指工作的設施設備要滿足殘疾員工工作的方便。如將辦公室的工作臺和辦公桌等調整為和輪椅使用者的輪椅相當的高度；辦公室的文具和常用數據應放在輪椅使用者容易拿到的地方；辦公室機器的位置，如復印機、傳真機，應做重新安排，以便讓輪椅使用者方便使用這些機器。對于視覺障礙者來說，雇主要為他們提供用大字形顯示的專用屏幕與操作系統、局部屏幕放大軟件。使用色紙、描圖紙、濾色片來加強文字與紙張背景色的對比度，降低物體表面的反光。使用特制的掃描文件閱讀器，將文件掃描成電子文件，再用語音合成功能報讀出來；或將文件制成有聲版本、無障礙網頁格式等。對于聽覺障礙者，要為他們設置閃光提示。

3.1.3 提供輔具和服務人員 如雇主為輪椅使用者提供語音控制電話機、大撥號字盤電話、快速撥號系統、語音留言系統、頭戴式麥克風耳機；為視覺障礙者提供單眼望遠鏡、雙眼望遠鏡、棱鏡透鏡等光學輔具；為全盲員工提供報讀員、行動助理；為聽覺障礙員工提供手語翻譯人員、語音溝通輔具等。

3.2 對工作軟環境的調整 工作軟環境的調整涉及工作時間、地點、休息時間、工作方式等方面。如輪椅使用者到工作場所有困難，雇主可以允許其在家工作；如果無法全時工作或按照一般時段上班，可考慮安排部分時間工作、改變其上下班時間或彈性調整休息時間。視覺障礙者可以定時休息，降低使用眼睛的疲勞。開會的地點要根據聽障員工的個別狀況特別考慮到環境因素，安排聽障者靠近發言人的位置，盡量使用圓形會議桌，方便聽障員工讀唇。殘疾員工如果因殘疾而無法獨立完成工作，可以使用工作分享策略，和伙伴一起完成任務。

此外，如果殘疾員工有以下要求，雇主可以準假的方式提供合理的調整[8]：①疾病或間歇性殘疾的恢復期；②尋求醫療服務(如手術、心理治療、藥物控制等)，接受康復治療、職業治療等；③維護個人的無障礙設備(如輪椅、無障礙汽車、義肢等)；④避免工作場所暫時性的環境不適情況(如空調損壞導致工作場所溫度過高)；⑤接受盲文或手語培訓等而確需休假等情況。

4 職業調整實施步驟[9]

職業調整的實施在評估身心障礙者全面資料的基礎上進行，一共分為5個步驟。

第1個步驟是確定情況。明確當事人的狀況是職業調整成功的第一步。確定情況要明確以下幾個問題：①雇員在哪些方面受限制；②這些限制影響雇員的程度如何；③雇員的情況是能夠進步、穩定還是不可預知的；④需要文檔支持調整嗎(文檔的功能在于給用人單位提供雇員的個人特殊能力，以便用人單位為其提供適當的工作)；⑤哪些特定的工作任務、工作環境、設備或政策阻礙了雇員的工作表現。

在明確這5個問題的答案后，第2步進行需求評估。需求評估要考慮5個問題：

①是否有必要改變雇員目前從事的工作？如果雇員的身體狀況對目前從事的工作不適宜，雇主就需要考慮調整殘疾員工的職業或變更其職業。調整職業包括調整工作時間、工作內容、工作場地以及同伙伴共同完成工作內容。變更職業是指殘疾員工無法從事原有的工作任務時，雇主應考慮其現在的狀況，重新給他安排另外的職業。

②是否有必要修改政策？由于殘疾雇員身體的限制，雇主可以為其修改公司的法令政策。如肢體障礙者可以不用穿裙子上班；允許患有胰島素依賴型糖尿病的雇員在固定的時間吃東西以控制糖尿病。

③是否有必要改善環境和調整設備？改善環境主要強調物理環境，如為輪椅使用者設置坡道，在走廊設置握把，衛生間的門設計成推門；控制辦公空間的溫度、環境噪音、地板材質、照明以及空氣質量。設備的調整主要是指通過調整原有設備，使其更適合殘疾員工使用。如將日常所用的材料放在低矮的柜子里，以便身材矮小或輪椅使用者方便取用。

④是否有必要使用一種產品或設備?使用產品或設備是指為殘疾雇員提供輔具。如為弱視者提供閉路電視系統作為電子放大鏡或擴視鏡；為全盲者提供報讀助理、筆記助理、有語音合成功能的計算機或有點字設備的計算機；為色盲人員提供特制色彩辨認鏡片、色彩辨識用的色盲專用眼鏡，給顏色貼文字卷標，或提供其他色彩辨認相關產品。此外還可以為聽覺障礙者提供FM調頻無線系統、紅外線無線系統、電磁感應線圈系統等。

⑤是否有必要獲得某項服務？獲得某項服務是指為殘疾雇員提供輔助人員。如為聾人提供手語翻譯者，為色盲者提供志愿者或助理協助辨別顏色。

第3個步驟是探索替代性安置方式。如果在執行第2步后，殘疾雇員的工作問題仍然不能得到很好解決，這就需要探索其他的安置方式。比如為殘疾雇員安排其他崗位的工作。但是這必須考慮到：①調動現在的工作可能嗎？②雇員能夠承擔調動的工作嗎？③是否有同等職位的空缺適合殘疾雇員？④如果調動了工作，殘疾雇員是否有平等的機會和同事互動并同其他同事一樣受益于新的工作？

第4個步驟是重新確定情況。當為一個殘疾雇員調整了工作之后，還必須進行評估，看其在調整后的工作中是否還有困難，還有哪些方面值得改進。

第5個步驟是監督和評估調整。職業調整的監督者可以是公司的主管、經理、ADA協調人員。評估主要涉及到：①雇員的情況、限制、工作環境和工作任務是否影響到職業調整；②工作調整后，雇員是否能夠有效地履行工作；③執行修改后的政策能夠保證職業調整是有效的；④環境設備改變后，雇員是否能有效進行工作；⑤為雇員提供輔助技術和人員是否對其工作有幫助。

5 對我國殘疾人就業的借鑒意義

殘疾人就業問題是保障殘疾人權益的重要組成部分。我國有8640多萬殘疾人，其中大部分由于身體的限制而被排斥在就業環境之外。這不僅侵犯了殘疾人自身的利益，也不利于我國社會經濟的發展。從美國職業調整的經驗中吸取有利于我國殘疾人再就業的因素十分必要。

5.1 將職業調整納入法律 我國于2008年修改了《殘疾人保障法》，同年頒布《就業促進法》。雖然這兩部法律為殘疾人就業提供了保障，但是在法律中卻沒有提到殘疾人的職業調整。應該明確規定殘疾人職業調整的權利，用人單位應該履行的義務，確保我國的職業調整有法可依，確實做到保障殘疾人就業的權利。

5.2 確定雇主合理調整的義務 我國目前的法律中，還沒有規定用人單位有為殘疾員工提供合理調整的法律義務；而合理的調整可能導致用人單位額外的資金支出或對現有的政策進行調整。用人單位缺乏為殘疾員工合理調整工作環境和設施設備的動力，一部分本可通過合理調整而繼續就業的殘疾人被拒絕在就業大門之外。將用人單位的合理調整義務寫入法律中，是確保殘疾人就業的重要一環。

5.3 專家團隊的建構 美國的職業調整背后有一個龐大的專家團隊支持，為雇主提供意見，為殘疾員工職業調整提供建議。專家在職業調整中起著至關重要的作用。我國雖然有為殘疾人服務的人員和專家，但是大都各自為陣，沒有形成一個專業團隊，共同為殘疾人的職業調整服務。我們可以借鑒美國的經驗，建構我國殘疾人就業的專家團隊，為殘疾人就業和職業調整提供專業的支持。

[1]U.S.Department of Labor.Job Accommodations[OL].http：//www.dol.gov/dol/topic/disability/jobaccommodations.htm.[2011-09-23].

[2]Equal Employment Opportunity Commission.The Americans with Disabilities Act：A Primer for Small Business[OL].http：//www.eeoc.gov/eeoc/publications/adahandbook.cfm.[2011-01-06].

[3]Equal Employment Opportunity Commission.Questions and Answers on the Final Rule Implementing the ADA Amendments Act of 2008[OL].http：//www.eeoc.gov/laws/regulations/ada_qa_final_rule.cfm.[2012-01-06].

[4]Job Accommodation Network[OL].http：//en.wikipedia.org/wiki/Job_Accommodation_Network.[2011-10-28].

[5]U.S.Department of Labor.Employee Rights[OL].http：//www.dol.gov/dol/topic/disability/employeerights.htm.[2011-09-23].

[6]U.S.Department of Labor.Employers'Responsibilities[OL].http：//www.dol.gov/dol/topic/disability/employersresponsibilities.htm.[2011-09-23].

[7]Job Accommodation Network.Accommodation Information by Disability： A to Z [OL]. https：//askjan.org/media/atoz.htm.[2011-09-23].

[8]李成.美國禁止殘疾職業歧視法律制度研究[J].四川師范大學學報(社會科學版),2011,(3)：40-42.

[9]Job Accommodation Network.Accommodation and Compliance Series：Job Accommodation Process[OL].https：//askjan.org/media/JobAccommodationProcess.html.[2011-09-23].