我國礦業用地相關制度的分析與完善

武 旭

(國務院發展研究中心資源與環境政策研究所，北京 100010)

礦業用地是礦產資源開發利用的前提和基礎，是礦產資源管理和土地管理的結合部，其形式和要求復雜多樣，管理難度較大。礦業用地相關制度是協調礦權與地權體系間關系的規范，其核心是礦業用地使用權的獲得和礦業權行使的問題。

近年來，隨著國民經濟持續快速的發展以及經濟體制改革的不斷深化，現行礦業用地相關制度的不匹配和不協調日漸凸出，這既不利于土地資源的節約集約使用，也不利于礦產資源的合理開發利用，同時也在征地等關鍵而敏感的環節引發了巨大的爭議和矛盾?？梢哉f，完善礦業用地相關制度已成為我國當前國土資源管理中迫在眉睫的工作。本文從我國礦權和地權間關系的基本特征入手，分析了礦業用地相關制度存在的問題，進而借鑒礦業發達國家的經驗，提出了完善礦業用地相關制度的原則和建議。

1 我國礦權與地權間關系的基本特征以及礦業用地制度存在的問題

就我國目前礦權與地權間的關系來說，主要包括以下幾個方面：

1) 礦產資源屬于國家所有，而土地則分國家和農村集體所有，礦產資源的國家所有權不因其所依附土地的所有權和使用權的不同而改變。

2) 礦業權的取得無須以獲得土地所有權為前提，享有土地所有權也并不當然擁有礦業權。

3) 礦業權與土地使用權也是獨立進行設置的。取得礦業權僅僅是獲得工作區塊的地下使用權，并不必然包括地表的使用權，固要合法的使用礦地必須再取得以地表為客體的土地使用權。同樣，擁有土地使用權也不當然取得其土地范圍內的礦業權。

由此可見，礦業權與土地使用權關系的調整是解決礦業用地取得和流轉的關鍵所在。

目前，我國在礦業用地取得方面的規定較為籠統，而在礦業用地的流轉方面則基本上是空白。法律將探礦、采礦用地的取得與土地權利的關系分別進行規范。其中，對探礦用地的取得采用臨時用地制度；而對采礦用地的取得則沒做直接規定，只是將其歸于建設用地進行間接規范，以建設用地使用權的相關規定來調整。但由于實行土地用途管制制度，我國土地使用權呈現多功能、多類型和多用途的特點，當開采活動發生在不同類型的土地上時，采礦用地的取得依土地使用權類型的不同而有較大差異。

可以說，我國現有礦業用地制度所存在的問題是多方面的，既有法律的不健全、執法的不嚴格，還有土地和礦產資源管理的不到位。

1.1 在集體土地上取得礦業用地存在制度盲區

按現行法律規定，任何建設項目必須依法申請使用國有土地。當礦業權發生在國有土地上時，由于此時礦產和土地的所有權屬于同一主體，因此獲取渠道較為暢通。但法律限制集體土地進行非農用途的流轉，當礦業權產生于集體土地上時，就唯有動用征收方式先把集體土地征為國有，即改變土地所有權，然后再以出讓等方式將土地使用權讓渡給礦業權人。但“征收”這一方式的適用范圍被嚴格限制在“公共利益目的性”之內，礦業權主體的多元化使礦業權的產生不能再像計劃經濟時期那樣統統地強行排除土地使用權，從而制度上的缺陷致使礦業用地的取得無法可依，礦業權的正常行使得不到保障。

此外，由于集體土地所有權主體的虛位，農民缺乏行使集體土地所有權的組織形式、程序，甚至是動機，給基層干部帶來濫用職權的機會，造成大量集體土地隱性、無序流轉。

1.2 兩大類資源管理的不協調影響礦業權的正常行使

土地利用規劃、占用農地、征地的審批權被賦予了國務院和省級人民政府，實行兩級管理，而探礦權則實行國務院、省級人民政府國土資源主管部門的兩級管理，采礦權實行國務院、省、市(地)和縣人民政府國土資源主管部門的四級管理。由于審批主體的不一致、兩類資源的規劃間不協調以及礦業權和土地使用權的獨立設置，不可避免地會出現取得礦業權卻不能獲得土地使用權的情況，甚至個別礦業權申請人先取得土地使用權，最終卻沒能獲得礦業權，從而導致礦業權與土地使用權管理上的混亂無序。

1.3 采礦用地的取得方式較為單一，不符合礦業對土地的需求

目前采礦用地的初始取得基本上是從土地一級市場以出讓或劃撥的方式獲得(且以出讓為主)，年限最長為50年。但礦業用地因礦種和開采方式的不同而有不同的使用期限，如一個油田可開采50年甚至更長時間，而一般的露天煤礦或砂石黏土的采礦用地周期只有幾年。如果簡單規定單一的使用期限，將導致礦業開發中土地成本占比偏高，同時開采結束后也無力進行土地的管理與經營，既浪費了土地資源，也加重了企業的負擔。

1.4 礦業用地的流轉缺乏相應的規范

目前，礦業權在相關法律規定的限制下可以以多種方式進行轉讓，而礦業權的流轉必然牽涉礦業用地的流轉，但現有規定都沒有涉及礦業權流轉時土地使用權如何處理。特別是一些國有礦業企業的用地大多是通過劃撥無償取得的，這種土地將以何種方式流轉，其中的土地收益如何計算，卻十分不明確。

1.5 礦業權相鄰管理制度不足

礦業權相鄰管理制度按分布方向劃分，包括橫向相鄰關系和縱向相鄰關系，二者都存在很大不足。

一方面，礦業權橫向相鄰關系的規定比較薄弱，對礦業權是否可以和土地權利一樣設立地役權制度也未加涉及，這嚴重限制了礦業權的正常行使。調查顯示，油田企業在農民集體所有的土地上進行石油勘查開采活動常因通路、通水等問題產生糾紛，不但增加不必要的交易成本，也造成行政權的濫用。

另一方面，以區分礦業權制度為基礎的礦業權縱向相鄰關系的規定仍屬空白。由于我國僅規定了平面、橫向的礦業權范圍，并未將區塊以地表為基礎實行縱向分割，實踐中產生較多問題。以石油資源為例，在礦業權設置中，由于石油礦區面積大，其與其他礦產上下“相鄰”、部分投影重疊的情況很多，影響了石油和其他礦產資源的充分利用。

2 國際上協調礦地之爭的經驗借鑒

2.1 礦權與地權的關系

大致可歸納為兩種模式：

1) 英美法模式。由于英美法系國家從法律上規定了礦產資源為土地的組成部分，所以土地所有權人當然享有土地中所蘊藏礦產資源的所有權，沒有礦業權與土地權利的沖突，土地所有權人在制度允許的情況下可按自己的意愿出讓礦業權。

2) 大陸法模式。該模式以德國和法國為代表，規定土地所有權人只對依附于其土地的指定礦種或地表礦產擁有所有權，其他礦藏一律為國家所有。但對重要礦產實行礦業權的土地使用優先權，即土地所有權人必須允許該類礦業權的存在，而當一般礦產的礦業權與土地權利發生沖突時，不但要經土地所有權人同意，還須通過設定法定地役權的方式解決礦業用地問題。

2.2 礦業用地制度

國外礦業用地制度包含多個制度因子。

2.2.1 礦業用地準入制度

主要從生態環境保護、軍事戰略等多角度出發對礦業用地實行公權限制，即什么樣的土地、什么人的土地準用于何種礦業活動，或禁止何種礦業活動。

近年來該問題已成為發達國家修改礦法的一個重要方面，礦業用地準入較過去具有更復雜的程序和更多的限制。如美國公有土地上的采礦越來越多地受到限制，加拿大雖然國土遼闊，也禁止在國家公園、省級公園和軍事用地等土地上進行采礦活動。

2.2.2 礦業用地取得方式

礦業用地的取得依其所占用的土地用途不同、權屬不同和礦業活動的內容及目的不同而準用不同的方式，總體上分為強制礦業用地制度*即無論土地所有人或占有人是否同意，法律優先保障礦業活動用地。和意定礦業用地制度*即法律雖然規定礦業權人有使用他人土地的權利，但能否取得土地進行礦業活動，完全取決于礦業權人與相關土地權利人之間的談判協商，若土地權利人不同意礦業權人使用土地，礦業權人則無權進入。。

強制礦業用地取得主要分為：征收、征用、設立公共地役權*不是基于民法上的相鄰關系產生，只能基于國家利益或公共利益的需要而使不動產所有人或使用人容忍負擔，而這種負擔還未達到需要征收或征用土地的程度或必要。、依相鄰權取得土地。其中，使用征收、征用或設立公共地役權的方式是基于項目具有的公共利益性，其法律關系主要由公法調整，而依相鄰權取得他人土地使用權則是基于不動產相鄰私法上的役使關系，其法律關系由民法調整。無論是哪種類型的強制用地，其前提是對那些可依強制用地的行為或項目，法律必須有明文規定。

意定礦業用地取得分為土地購用、租用及土地權利入股等方式。該類方式是平等自愿的民事主體間的行為，不涉及公權力的介入。

2.2.3 礦業用地復墾制度

大多數國家均確立“誰破壞、誰復墾”的復墾原則，并建立落實該原則的復墾保證金制度，從而形成了礦區復墾制度的核心。

2.3 礦業權相鄰管理制度

2.3.1 橫向相鄰提供便利關系

主要規定礦業權的相鄰通行、相鄰開鑿井隧等權利義務關系。如《澳大利亞西澳洲礦業法》規定了礦業權人于周圍土地上的通行權。該州礦法對礦業權人在一般性用途的相鄰土地上通行適用具有強制性的相鄰權進行調整,而在具有保護性用途的相鄰土地上通行則采用意定性的地役權進行調整。

2.3.2 橫向相鄰安全防險關系

主要規定礦業權相鄰安全防險的內容和損害賠償制度。比較而言，《韓國礦業法》在該方面的內容較完整，從采礦權相鄰安全防險的內容、采礦權相鄰妨礙的賠償方式、損害賠償的訴訟時效、采礦權相鄰妨害的責任劃分以及損害賠償裁定機關等五個方面進行了規定。

2.3.3 區分礦業權相鄰關系

由于礦業權具有空間利用權的屬性，因此，仿照區分空間權制度，許多國家建立了相應的區分礦業權制度，即地下垂直的存在兩個或兩個以上礦業權的制度。例如，在加拿大阿爾伯達省，區分礦業權的行使有兩種形式：①將一個礦區或工作區的沉積區分為深層或淺層分別出租，由不同的礦業權人支配；②將一個地區垂直地劃分為多個地層段或地層區，由勘探、采礦申請人選擇地層段或地層區與礦業主管部門訂立租賃合同，成為該區段礦業資源的礦業權人。

區分礦業權相鄰關系涉及的基本內容同礦業權橫向相鄰關系一樣，理論上也分為相鄰提供便利關系和相鄰安全防險關系。

3 完善我國礦業用地相關制度的基本原則及建議

3.1 完善我國礦業用地相關制度的基本原則

3.1.1 正確處理礦產資源規劃與土地利用規劃的關系

礦產和土地都是國家重要的自然資源，解決礦權與地權的沖突需要嚴格細致的利益考量。一方面，礦產資源具有可耗竭性，是經濟社會發展必需的生產要素，甚至個別礦種關系國計民生；另一方面，我國耕地緊缺和人多地少的基本國情愈發嚴峻，國家實行嚴格的土地用途管制制度和耕地保護制度。因此，應對二者進行全面綜合的利益考量，在規劃編制階段，協調好兩種資源的開發利用規劃體系間的關系，加強礦產管理和土地管理的合作與信息交流，廣泛聽取利益相關方的意見建議，全面處理好各方面的矛盾沖突。這是化解礦地之爭的根本之策。

3.1.2 礦業權及對應的土地使用權的出讓和流轉應同時進行

一方面，從國土資源管理部門的角度來說，在出讓礦業權之前，應將所需的土地使用權通過預先征收、征用或征購，連同礦業權一同出讓。如此，申請人在取得礦業權的同時就取得了土地使用權，從而獲得清晰穩定的預期，大大減少了獲取礦業用地的不確定性。另一方面，在礦業權二級市場，土地使用權也應同礦業權一同進行轉讓。

3.1.3 要區分勘探開發的不同階段和不同礦種科學對待

第一，探礦用地應具有優先權?？碧焦ぷ魇菄夜膭畹摹罢覍殹被顒?，一般不會破壞土地表層或破壞很小，屬臨時用地，探礦權人一般經批準并按通常的標準交付了土地補償費后，無論原土地使用權人同意與否，即可開展工作。

第二，重要礦產的采礦用地具有優先權。該類礦產關系國計民生和國家戰略需要，因此只要礦業權人不違背土地綜合開發利用的原則和相關法律法規的規定，并按照標準支付土地補償費，原土地使用權人均不得拒絕礦業權人提出的礦業用地要求。

第三，其他礦產采礦用地按照物權一般原理處理，即先成立者具有優先權。其他礦產的重要程度大大降低，并且一般賦存于地表或淺層，其開采活動大多會破壞土地表層，所以不應賦予其優先使用土地的權利。

3.2 完善我國礦業用地相關制度的建議

3.2.1 加強礦業用地的管理

應將礦業用地作為單獨一類土地用途進行管理。由于礦產地具有不可選擇性，礦業用地在很大程度不同于一般建設用地，應進行單獨規范。制定規范的礦業用地取得、流轉、補償和退出機制，從而使礦業權人明確辦理礦業用地的程序和用地成本。

3.2.2 創新礦業用地的取得方式

對于國有土地，不再限定礦業用地必須辦理土地出讓手續，可以采取出讓、租賃、作價入股等多種方式取得土地使用權；對于集體土地，應當建立集體建設用地流轉制度，不再限定必須由國家征收或征用，礦業權人也可以以出讓、租賃、作價入股等多種方式使用集體土地。涉及農業用地的，須辦理農用地轉用手續，并嚴格執行土地的復墾和占補平衡工作。

3.2.3 建立礦業劃撥土地流轉制度

礦業權的市場化改革已是大勢所趨，作為其重要內容的礦業權流轉必然涉及到礦業企業原劃撥土地使用權的流轉，因此，應盡快建立劃撥礦業用地的流轉制度，規范流轉方式以及土地收益的核算。

3.2.4 加強我國礦業相鄰關系制度的建設

礦產資源有其特殊性，不能將《物權法》中處理一般不動產相鄰關系的規定直接用于礦業權相鄰關系的調整，而應由作為單行法的相關法律來進行規范，并且應在礦業權相鄰關系的管理制度中增加如下內容：

1) 完善礦業權橫向相鄰關系制度。增加地役權制度以及相鄰提供便利和相鄰安全防險制度，并且使全部橫向相鄰關系制度適用于探礦權人和采礦權人。

2) 建立區分礦業權制度。將一個礦區或工作區的沉積層劃分為若干個地層段或地層區，使每個蘊藏礦產資源的地層段或地層區均可以單獨地劃分礦業權，由不同的礦業權人支配，并對縱向相鄰關系進行全面規定。

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