我國古代礦業管理法律制度研究

張劍虹，任月梅

(華北科技學院，河北 三河 065201)

我國礦業的發展源遠流長，早在西周時期，就出現了青銅器的冶煉。隨著社會經濟的發展，以及對礦產資源需求的擴大，礦業開始繁榮，政府開始制定、完善礦業管理的法律制度。關于礦業管理的規定，最早見于先秦時代，《周禮》、《管子》、《韓非子》等書中均有記載。隋唐以后是古代礦業的繁榮時期，礦業管理制度也相對完善。

1 管理機構

早在西周時期就出現了礦產資源開發、管理的機構，根據《周禮·地官司徒》的記載，當時設置了大司徒一職，“掌建邦之土地之圖，與其人民無數”，從事國土管理工作。設置“卝人”(即礦人)這一機構，具體負責礦產資源管理?！皡j人”由中士、下士、府、史、胥、徒等工作人員組成，“掌金玉錫石之地，而為之厲禁以守之。若以時取之，則務其地圖而授之，巡其禁令”。

春秋戰國、秦漢時代設置鐵官，從事礦業管理。漢武帝時期，還設立了銅官、金官等職位，從事礦冶管理。三國時期，曹操設立官營冶鐵機構，比如司金都尉、臨冶謁者，主管鐵業與冶鑄。西晉掌管礦業的官職為衛尉，東晉時期不設衛尉，由少府管理。隋朝時期，在大府寺下設掌冶署，從事礦業管理。唐朝在全國各地設有冶官，隨著礦業開發的繁榮，唐時期在全國各地設有冶官達271個。

宋代的礦業主管機構相對完備很多。主管礦業的機構為工部，工部下設虞部郎中，負責管理冶煉事務。同時還有監、務、場、坑、冶等機構，分別負責監管、收稅、收購、采礦、冶煉等事務。監是主監官的駐地，凡是有鑄錢的場所，都設置監；務是礦產收購站或礦冶稅務所；場是礦場；坑是礦坑，每個場可以有若干個坑；冶是金屬冶煉場，一個冶所需要的礦石往往由幾個場來供應。

元代在全國各地設立總管府或提舉司，管理礦產資源的采煉事務。明代洪武年間設立鐵冶所，永樂年間設立金場局、銀場局等機構負責管理金屬礦業。清朝末年，根據《大清礦務章程》規定，中央的管理礦業的機構為農工商部，各省的負責機構為礦政調查局。

2 管理制度

2.1 “官山?！钡膶I政策

春秋戰國時期，齊國實行“官山?！闭?，即礦產資源由國家控制和管理，主要是鹽鐵專營，禁止民間開采礦山。據《管子·地數》記載，凡是有礦山的山區，都要“謹封而為禁。有動封山者，罪死而不赦。有犯令者，左足入，左足斷；右足入，右足斷?！庇纱丝梢?，當時齊國對私自開采礦山的處罰是很嚴厲的。但是，對于開采鐵礦，卻是允許民間開采的，只要向政府繳納一定的稅即可，稅占到總盈利的30%。楚國禁止民間開采金礦。一旦私采金礦被發現者，處以極刑?！俄n非子·內儲說上》上記載“荊南之地，麗水之中生金。人多竊采金，采金之禁，得而輒辜磔于市?！睍x國以及后來分離出來的韓趙魏三國，均不實行鹽鐵專營，允許民間開采礦山、冶鐵。

秦代繼承了戰國時期的礦政，對礦業實行官營民采、收取稅利的管理政策。后來有人說秦始皇“用商鞅之法，改帝王之制，鹽鐵之利，二十倍于古”[1]。

漢代絕大多數年代實行鹽鐵專營，只有少數年代實行鹽鐵開放政策。漢初實行分封制，允許分封的諸侯可以自行開發礦業，導致鹽鐵實際為少數豪強大族所控制。文帝時期“弛山澤”，國家和百姓同時擁有礦業開發權。武帝時期，為增加中央財政收入，削弱地方勢力，實行鹽鐵官營，私鑄鐵器的，加以治罪。

魏晉時代，礦業基本上是官營，禁止民間開采、冶鑄，但是一些豪強地主“封固山澤”，自己設置冶煉場所，采煉銅鐵、貨幣等。隋朝時代，將銅礦的開發權收歸國有，但對于鐵并未實行政府專營。唐初也并未對鐵實行專營，太宗和憲宗時曾禁止私自開采金銀，后來又有一段時期允許私采金、銀、銅礦，國家收稅，礦稅為收入的20%。

元代的官辦鐵礦，主要集中在北方。關于汞礦，北方一般為官辦，南方為民采。關于錫、鉛礦，政府實行生產經營許可制度，由用戶申請獲得錫引，然后方可經營，類似于當時的鹽引制度。

明代基本上沿襲了元代的礦業制度，雖然各種礦產資源冶煉場“屢開屢閉”。明代實行官礦政策，限定金銀等貴金屬基本上只能由官府經營，鐵、銅、鉛、錫等礦，也由官府負責采冶，民間只能開采其他一些相對不重要的礦產，并要取得官府同意，繳納一定的稅收。

2.2 鼓勵民間開采

在礦產資源開采方面，宋代設立專門機構、配備專職人員負責探礦，“踏逐礦苗所在”[2]。這個機構為提點坑冶鑄錢司，內有檢踏官數名負責探礦。與此同時，政府鼓勵民間探礦報礦，并給予一定的報酬和優惠政策。一是給報礦人一定的賞酬；二是給予報礦人優先承買礦冶產地的權利；三是給報礦人預借開采經營的工本錢。出于當時社會的倫理道德和居民生活秩序的考慮，宋代法律還規定了不可開采的禁地，主要是寺院、祠廟、公宇、墳地等地方。

清代已頒布制定了較為完備的礦政條例，以康熙年間頒布的《錢法十二條》為例，它詳細規定了從礦手工業的管理、采禁、礦稅到礦業經營方式等。清代關于是否允許民間開采礦產資源，政策是經常變化的。鑒于明后期的礦監之亂，以及各種抗清勢力的存在，清初40年對礦山采取了嚴格的封禁政策。因鑄幣需要，康熙十四年稍稍放寬了銅、鉛礦的開采?？滴跄觊g，規定在政府監管的前提下，民間可以自行開采銅、鉛等礦。雍正時期禁止開設新礦，但均不允許開采金、銀礦。乾隆年間改變了封閉金、銀礦的規定，經官方批準、登記后，可以開采金、銀礦。嘉慶年間，金、銀、鉛礦不允許民間開采，百姓申請開采的，不但不準許，還要治罪。道光年間，政策又弛緩一些。

清代放棄了明代的官礦政策，認為官礦政策得不償失，“山澤之利，官取之則不足，民取之則有余”[3]，所以清代礦業大多數為民辦，官辦的占少數?？涤簝沙拿褶k礦業經營規模比較小，主要原因在于政府害怕一旦規模變大，有聚眾反抗的危險，從而危害皇權，所以康雍兩帝限制礦業發展，比如下旨規定只能貧民在本地開礦，并限制利潤，不允許招商開廠。乾隆朝開始招商開采，礦業生產經營規模發展迅速。比如，云南吳尚賢的茂隆銀廠，有工人兩萬多人。

2.3 生產經營管理制度

關于生產經營管理，宋代有勞役制、招募制和承買制三種形式。官營的企業采用勞役制，被勞役的人不斷進行反抗斗爭，迫使官吏不得不把勞役制改為招募制，從而對冶鐵生產的發展起了一定的推動作用。承買制對后世的礦產經營影響最大。承買制是指官府通過與私人訂立契約，將礦場的生產經營權轉給私人的經營方式。契約一般規定承買年限、產品分配比例、官府抽稅比例等事項。

宋代為加強對礦業生產經營的管理和監督，在礦業生產經營中推行保甲法，來防止和追究礦場內的犯罪。

宋代的禁榷法的一項重要內容，就是礦產品的禁榷，各種礦產品的開采和流通，均在政府的嚴格監控之下。不同礦產品在國家政治、經濟生活中的重要性不同，政府對它們也采取了不同的禁榷與流通政策。

明清時代的礦業中的勞動用工制度性質也發生了變化，由原來的衛軍匠戶的勞役制變成了雇傭勞動制，出現了資本主義生產關系的萌芽。

清末的《大清礦務章程》規定了礦業管理、礦商、礦權、礦照、勘礦、開礦、租稅、中外合股等內容。從中央到地方，有農工商部、礦務局、礦務調查員、測繪員等機構和人員從事全國礦業的管理。對礦權作出明確規定，礦產資源為國家所有，任何團體和個人未經批準不得私自開采。規定了開礦許可證為勘礦、開礦、試采小礦等三種。規定了甲、乙、丙三類礦質的開采辦法，6個月內必須切實開工，開礦執照有效期為30年，續辦延長20年。

各種礦產資源中，管理最嚴格的當屬硫磺和硝，它們用于兵器，所以產出均由官府收購，一旦滿足軍需，就立馬封礦。銀礦是主要的貴金屬礦，清代禁止私采，地方銀課足額即封閉礦場。銅是最受政府重視的礦場，因鑄造貨幣所需，一方面大力提倡開采，另一方面嚴加控制。銅煉好后，二八抽課，其余由官府收購，形成專賣制度。政策最寬的是煤的開采。私人如果在官山開采的，要繳納一定的稅；在私人的地面上開采的，不需要交稅，因為已經繳納過田賦了。

2.4 歲課制度

宋代關于民間采金、銀、銅礦的，政府每年加以收稅，礦稅一般按產量的20%～30%收取，也稱為“歲課”。除此之外，也有官營礦業，一般由士兵和罪犯勞動，所得礦產無償上交政府。

元代繼承了宋代的歲課制度，但也呈現一些變化，就是實行“包采”制度。根據需要，調撥一部分民戶為從事某一種礦產資源的采冶戶，專門從事采冶，對于所得的礦產資源，政府從中抽成，一般是總產量的30%。同時，設立總管府或提舉司管理采冶戶。至元四年，曾制定條畫五條來維護礦冶稅收。

3 特點

1)關于礦產資源立法管理的歷史比較悠久。西周時期國家就有相關管理制度以及管理機構。在《禮記》、《管子》、《山海經》等書中，都能找到關于礦產資源管理的規定。

2)礦業立法與經濟發展水平、礦業發展水平息息相關。礦業水平的提高和發達，能夠促進經濟的發展。而經濟的發展又會推動統治者隨時修行新的律例，以控制和調節經濟發展，法律也隨之逐步走向發達完善。

3)政府關于礦業的政策，很大程度上出于政治利益的考量。采取封禁政策，不準民間任意開采，多是因為政權尚不穩固，政府害怕流民聚眾滋事。清統治者認為：“開采(礦)一事，……人聚眾多，為害甚巨。從來礦徒，率皆五方匪類”，因此決不應“逐此末利”而使匪類“烏合于深山窮谷之中”[4]。

4)對于礦產資源的開采實行稅收政策，一般稅率為產量的10%～20%。有的朝代實行定期征收，比如宋、元、明時按年征收，稱為“歲課”。有的朝代不定期征稅。

[1] 漢書·食貨志[M].北京：中華書局，2005.

[2] 徐松.宋會要輯稿·職官[M].北京：中華書局，1957.

[3] 邱濬.大學衍義補[M].北京：京華出版社，1999.

[4] 清世宗實錄[M].北京：華文書局，2008.