二十世紀五六十年代上海城市房荒問題的應對舉措與困境

趙 勝

新中國成立后的約30年內，各城市的房荒問題極為嚴重。1980年，《人民日報》在《談談住宅問題》一文中提供了這樣一組數據：“一是每人平均居住面積減少。據1978年對182個城市的統計，每人平均居住面積3.6平方米，比1952年4.5平方米減少20％。二是缺房戶多。1978年182個城市共有缺房戶689萬戶，占這些城市總戶數的35.8％。目前全國城市的缺房戶一般在1/3以上，中小城市更多。三是住房失修。全國城市失修失養的住房估計占50％以上，其中危險住宅占總面積10％以上，危房加棚戶，估計占20％。有的城市危房更多?！雹佟墩務勛≌瑔栴}》，《人民日報》1980年8月5日。在這30年內，城市房荒問題已經“成了一個爆炸性的社會問題”②《國家建委趙武成副主任在城市房產住宅工作會議上的講話》（1980年3月7日），房產通訊雜志社編：《國家房地產政策文件選編》（1948年—1981年），內部發行，1982年，第391頁。。

為解決好這一問題，中央和地方政府除投資新建住房外，還組織實施了“自建公助”、“兩調”、挖掘房屋潛力等應對舉措。這些問題，學界至今尚未作過專門研究。筆者試以改革開放前的上海為中心，對新中國城市房荒問題的應對舉措與困境展開考察。

一、新中國的房荒問題

1952年，中華全國總工會在對全國不同城市的55個單位關于住房問題的抽樣調查報告中稱，“目前尚缺工人住宅7751965平方米，許多國營廠礦工人居住條件尚未得到應有的與可能的改善，有的工人因沒有房子住而露宿街頭，睡在火車站的票房，住在機器房、澡堂、破車廂里；有的雖有房住，但是地潮屋漏，陰暗狹小，擁擠不堪，空氣惡劣，疾病流行，甚至男女混雜，若干對夫婦同住，翁媳同住。許多工人因為房子困難，居住極為分散，上下工往返五、六十里之遠”①中華全國總工會編：《建國以來中共中央關于工人運動文件選編》（1949年10月—1988年8月），工人出版社，1989年，第33頁。。一般的大中城市都存在著“不同程度的房荒問題”，1957年，在參加城市服務部召集的房地產工作會議的17個城市②這17個城市是北京、天津、上海、沈陽、長春、哈爾濱、吉林、本溪、太原、南京、濟南、武漢、廣州、南昌、重慶、西安、蘭州。中，多數城市人均居住面積“只有3平方公尺左右”，“在重點建設城市更低，蘭州平均只有1.8平方公尺”，在北京和沈陽，“約有27～30％的職工迫切需要解決住房”，其中“沈陽約有65萬職工及家屬缺房”③《關于召集城市房產工作座談會給國務院第五辦公室的報告》（1957年7月26日），《國家房地產政策文件選編（1948年—1981年）》，第17頁。?？傊?，這一時期，新中國各城市的房荒問題極為嚴重。

房荒問題影響了職工的日常生活?！度嗣袢請蟆肺恼抡J為房荒問題已經屬于嚴重的社會問題?！爱斎藗儾坏貌凰谠∈依?，不得不住在山洞里、碉堡里的時候，當‘兩戶同房’‘三代同房’的時候，當新婚男女因一方調動工作，在‘沒有房子，不準帶家屬’的情況下，天各一方，終年不能見面的時候，房荒問題怎么不是社會問題呢？”④《解決職工住宅問題》，《人民日報》1956年6月26日。上海市工會聯合會1956年關于職工住宅問題的調查顯示：“居住面積平均每人不到2平方公尺的約占44％，部分職工居住擁擠的情況十分嚴重，許多工房灶披間、浴室、曬臺都住滿了人，房間一隔再隔，二層樓改為四層閣”；在101廠的工房里，“14個浴室住了37個人，平均每人只占0.87平方公尺，灶披間一般住2～5個人，也有住6人的，平均每人只有0.57平方公尺”；?？禉C器廠有個名為袁宗賢的鉗工，其“一家9口住在一個小閣樓內，頭不能抬，身不能直，終日不見陽光”，甚至“有的工人屋內只能放一張床，放工后就全家蹲在床上”。除居住擁擠外，房屋的破漏、危險狀況也十分嚴重?！奥毠ぶ凶〔菖锏恼?1.7％，住簡屋的占27.9％，住舊屋的占50％。其中61.6％已處于危險狀態”，許多工房“外面下大雨，里面下小雨”，不少搭建的建筑早已超過使用年限，“動作稍大房間與地板即上下動搖，在這些房屋內還經常發生小孩跌傷、跌死的不幸事故”。⑤上海市工會聯合會：《關于上海職工居住交通方面的問題和改進意見（初稿）》（1956年5月21日），上海市檔案館藏，檔案號C1-2-1837。類似情況還有很多。

為解決好房荒問題，中央和各地方政府除投資新建住房外，還組織實施了“自建公助”、“兩調”、挖掘房屋潛力等應對舉措。

二、新建住房

毛澤東在中共七屆二中全會上提出，新政權“要將消費的城市變成生產的城市”，而要搞好生產，“我們必須全心全意依靠工人階級”⑥《毛澤東選集》第4卷，人民出版社，1991年，第1427—1428頁。。為此，他于解放后發出指示：要在今后數年內解決好工人的住宅問題⑦《全總黨組關于解決工人居住問題的報告》（1952年8月），《中國工運》1952年第3期。。在地方上，上海市長陳毅在市第二屆第二次各界人民代表會議上提出了“市政建設應為生產服務，為勞動人民服務，首先為工人階級服務”的方針⑧《逐步地有計劃地解決工人住宅問題》，《文匯報》1952年8月19日。。副市長潘漢年也表示，“人民城市的市政建設必須為勞動人民服務，而且首先為工人階級服務，為他們改善居住環境和生活條件”⑨《市政建設為生產服務，為工人階級服務》，《解放日報》1951年10月1日。。1951年9月，可容納1002戶的工人住宅區——曹楊一村開工興建，次年5月竣工。不久，政府在曹楊一村附近“又修了四千九百戶工人住宅和許多公共建筑物”，新華社還發文稱曹楊新村為“新中國第一座工人住宅城市”①《曹楊新村已成為新中國第一座工人住宅城市》，《文匯報》1953年4月11日。。1952年8月15日，上海啟動了可容納2萬戶工人居住的工人新村建設工程，簡稱“二萬戶”工程②《本市二萬戶工人住宅的建筑工程已全面動工了》，《文匯報》1952年8月25日。。1956年7月，上海市規劃建筑管理局制定了《關于七年內基本解決100萬左右勞動人民居住問題的方案》，顯示出政府解決職工住宅問題的堅定決心③上海市房地產管理局：《關于七年內基本解決100萬左右勞動人民居住問題的方案》（1956年7月12日），上海市檔案館藏，檔案號B258-2-102。。這樣，在1950年至1957年間，上海市住宅投資額占全市總投資額的比重逐年為2.7％、7.2％、16.8％、23.4％、14.2％、3.1％、6.0％、10.5％，年平均達10.49％④《上海住宅建設志》，上海社會科學院出版社，1998年，第332頁。。同時，全國住宅建設占基本建設投資額的比重逐年為11％、11％、10.3％、12.5％、9.3％、6.6％、8.6％、9.3％，年平均約為9.8％⑤國家統計局固定資產投資統計司編：《中國固定資產投資統計年鑒》（1950—1995），中國統計出版社，1997年，第96頁。。這一時期，國家對于改善工人的居住條件是很重視的。

但是，就在“一五”后期，中央“重生產、輕消費”政策傾向已經顯現，包括住房在內的“非生產性建設”的投資開始受到抑制。1955年6月19日，《人民日報》社論提出了“堅決降低非生產性建筑的標準”的方針，因為“這些非生產性的建筑在國家整個基本建設工程中占有不小的比重，各建筑單位要求的標準一般又都很高，遠遠超過目前我國經濟水平和人民生活水平，因而浪費了大量的建設資金”⑥《堅決降低非生產性建筑的標準》，《人民日報》1955年6月19日。。到1958年，生產上的全面“大躍進”更是嚴重排擠了非生產性建設的投資，國家計劃委員會等機構對于1958年住宅建設的相關經濟指標作了規定：“家屬住宅每人居住面積4平方米，單身宿舍每人居住面積3平方米。家屬住宅與單身宿舍建造數量的比例，應首先解決單身宿舍，盡量少建家屬住宅，帶眷屬的職工住宅如果不敷用，應積極推行職工自建和自建公助解決。在設計方面設法降低造價，在材料方面應堅決貫徹就地取材和盡量利用當地一切可利用的材料。在施工方面建設平房或簡易平房”⑦國家計劃委員會、國家經濟委員會、國家建設委員會：《關于1958年住宅、宿舍經濟指標的幾項規定（草案）》（1957年10月8日），上海市檔案館藏，檔案號B134-6-84。。同時，國家建委、城建部在《關于城市規劃幾項控制指標的通知》中還對未來若干年城市住宅建設提出了控制指標：“5年內，每居民居住面積平均在4平方公尺以下；10～15年內，每居民居住面積平均在5平方公尺以下?！雹鄧医ㄎ?、城建部：《關于城市規劃幾項控制指標的通知》（1958年1月31日），《國家房地產政策文件選編》（1948年—1981年），第192—193頁?？梢?，國家為積累工業化資金，政策上“重積累、輕消費”的傾向已經很明顯。這樣，在“大躍進”時期，上海住宅建設投資額占全市投資總額的比重依次為4.0％、3.5％和2.8％，年平均約為3.43％⑨《上海住宅建設志》，第332頁。。全國住宅建設占基本建設投資額的比重依次為3％、3.9％、4.1％，年平均約為3.67％○10《中國固定資產投資統計年鑒》（1950—1995），第96頁。。與新中國成立初期相比，中央與地方在住宅建設上的投資比重均大幅度降低。

進入60年代，在國民經濟處于嚴重困難的情況下，基本建設的資金、材料、施工力量等都極為短缺，住房建設的規模進一步縮小。1962年3月14日，中共中央、國務院發出《關于厲行節約的緊急規定》，其中第9條規定：所有辦公用房、集體宿舍和個人宿舍，除因漏塌必須維修的以外，一律不得擴建、改建、粉刷和油飾。7月19日，國家計委發出《關于城市住宅維修的注意事項》，提出對原有住宅盡量加以利用的要求：“在目前國家資金、材料等比較困難的情況下，住宅維修應首先解決嚴重危險的和急需維修的破漏住宅，保證不倒、不塌、不漏，而不宜把維修的范圍鋪的過寬。凡是經過維修可以不塌、不漏的住宅，都要維修利用，嚴禁拆遷?！雹佟秶矣嬑P于城市住宅維修的注意事項》（1962年7月19日），《國家房地產政策文件選編》（1948年—1981年），第157頁。在“文化大革命”時期，新建房屋的數量也很少，翻修房屋成為住房供應的主要來源。上海市“大批新建工房基本上停止了，但房管部門在市委、市革委會直接領導下，大力開展危險房屋的翻建工作，1968年至1970年完成了27300平方米”②上海市革命委員會綜合計劃統計組：《關于工房建設的一些情況的匯報》（1971年7月8日），上海市檔案館藏，檔案號B109-4-204。。

1980年，在全國城市工作會議上，國務院副總理谷牧講了這樣一句話：“多年來，在極左思潮的影響下，只抓生產，不抓生活，只重視工業建設，不重視城市建設，非生產性建設欠賬太多，是造成住房緊張的根本原因?！雹邸秶鴦赵汗饶粮笨偫碓谌珖鞘幸巹澒ぷ鲿h上的講話》（1980年10月15日），《國家房地產政策文件選編》（1948年—1981年），第197頁。

三、“自建公助”

“自建公助”是指企業中具有一定經濟能力的職工在自愿的基礎上，由所在企業組織起來建造住宅，而政府和企業根據可能條件，在土地、貸款、建筑材料、施工力量、市政設施等方面給予一定幫助的住房建造辦法。

“自建公助”是青島國棉六廠創造的，該廠1952年便開始幫助職工自建住宅，到1956年底，共幫助職工建造了16027平方米（實際居住面積約合12781平方米）的住宅，滿足了505戶職工的居住要求。④陳少敏：《提倡自建住宅》，《人民日報》1957年10月28日。國棉六廠的做法從一開始就得到了中華全國總工會的肯定：“由政府貸款給工人自建住宅，貸款分期歸還……這種國家貸款，自建公助的方式是切實可行的辦法”⑤中華全國總工會黨組：《關于解決工人居住問題的報告》（1952年8月），《中國工運》1952年第3期。。在政策的支持下，青島市委、紡織管理局和工會要求各廠學習國棉六廠的經驗，并給予各廠在物質條件上以很大的支持。到1956年底，青島12個廠運用“自建公助”的方式建造了62744平方米（實際居住面積約合48129平方米）的住宅，滿足了2089戶職工家庭的居住需求。⑥陳少敏：《提倡自建住宅》，《人民日報》1957年10月28日。

青島的經驗在全國得到了推廣。1952年11月，上海市工務局公布試行《上海市簡單建筑暫行規則》，盡量“簡化私人建房的請照手續，并降低了建房標準，對鼓勵職工自建住房起了一定作用”⑦上海市城市建設局：《關于處理住宅自建公助問題的初步意見》（1958年），上海市檔案館藏，檔案號B257-1-340。。1953年，上海建成第一座“自建公助”工人新村——搬運新村⑧《上海住宅建設志》，第23頁。。在重慶，“六一零紡織染廠工會采取‘自建公助’的辦法，幫助缺少房屋的工人修建了八十多間房屋”⑨《“自建公助”解決工人住宅問題》，《人民日報》1955年5月15日。。據不完全統計，運用“自建公助”的辦法，全國“鐵路系統從1954年到1956年共蓋了120多萬平方公尺（的房屋），解決了45000戶職工的住宅問題；煤礦系統在同一時期幫助28898戶職工自建了1010520平方公尺的住宅；紡織部門從1952年開始幫助職工自建住宅，到去年（1956年）底止，在13個省、市的一部分工廠中幫助職工自建住宅243343平方公尺，有7795戶職工住進了寬敞適用的自建的房子。上述三個產業系統共蓋了2453895平方公尺的房屋，解決了81693戶職工的住宅問題。按同一時期國家投資為這三個部門建筑的職工宿舍的造價計算，共為國家節省了139216422元”○10陳少敏：《提倡自建住宅》，《人民日報》1957年10月28日。。

1956年3月、7月，《工人日報》發表兩篇社論文章，認為“自建公助”是解決職工住房困難的可行辦法?！?1這兩篇社論是《采取“自建公助”辦法建筑職工宿舍》（1956年3月11日）、《幫助職工自建公助》（1956年7月12日）。1957年，伴隨城市人口的激增，房荒問題的矛盾更加突出。①1957年的《人民日報》就房荒問題至少發表過六篇文章，分別是：《宿舍不夠能不能很快解決？——鞍山職工住宅情況調查》（1957年5月7日）、《宿舍不夠怎么辦？》（1957年7月26日）、《從住宅和工資問題看節育的必要》（1957年10月9日）、《職工宿舍為什么緊張？》（1957年11月19日）、《一個解決職工宿舍問題的好辦法》（1957年12月18日）、《職工宿舍問題怎樣解決？請看湘江機器廠的好經驗》（1957年12月18日）。3月25日，劉少奇到湖南株洲湘江機器廠考察，在談到職工住房問題時說：“凡是青年工人要結婚的，都要他們參加房屋合作社，自己蓋房子。我看青年工人能辦到?！と俗约荷w的房子，一輩子不用出房租，房子屬于自己所有，將來如要調動的話，還可以出賣、出典，本錢可以撈回來?！彼€認為，最好不要提“公助”，因為職工易產生依賴思想，“但實際上公家還是要助一點”。②《劉少奇年譜（1898—1969）》下卷，中央文獻出版社，1996年，第392頁。隨后，湘江機器廠組織了“自建住宅委員會”，制定了“自建住宅暫行辦法”，為“自建公助”創造條件。③《職工宿舍問題怎樣合理解決？請看湘江機器廠的好經驗》，《人民日報》1957年12月18日。10月底，《人民日報》撰文指出：“單純依賴國家拿錢改善職工生活的想法和作法是錯誤的”，工會“要經常教育職工群眾節約，并且引導他們把節余的錢用在他們最需要和對社會主義建設有利的方面”，“工人們寧愿節吃少用，也要準備錢自建住宅”，企業領導干部要給予幫助，資金“不足部分由銀行或行政貸款”。④陳少敏：《提倡自建住宅》，《人民日報》1957年10月28日?？傊?，這一時期，國家極力提倡“自建公助”，只不過在宣傳上更加強調發揮職工自己的力量。

在國家提倡下，“自建公助”工作在上海積極展開。這一工作首先是在紡織系統內進行的。1956年1月，紡織工業部華東紡織管理局、中國紡織工會上海市委員會給下屬各廠下發了聯合通知，提出：“采取自建公助辦法建筑職工住宅，是當前配合國家投資，加速解決職工居住問題的一個有效辦法”，并希望“有關企業、工會領導，根據各地實際情況貫徹執行，并加強這一工作的領導”。隨該通知下發的還有《紡織職工自建公助建筑住宅暫行辦法》⑤紡織工業部華東紡織管理局：《為通知自建公助建筑職工住宅問題》（1956年1月23日），上海市檔案館藏，檔案號B190-2-1059。。上海市紡織工業局1956年辦理的“自建公助”房屋計有344戶。⑥華東紡織管理局：《為請同意對我局、會所屬國營、合營各廠職工自建公助住宅貸款由》（1957年4月10日），上海市檔案館藏，檔案號A54-2-173。1957年，“自建公助”在上海市各行業系統內全面推廣。3月，上海市公布了《企業職工住宅自建公助暫行辦法（草案）》，對“自建公助”的申請條件、地基、公用設施、貸款、施工力量等諸多問題做了細致規定⑦上海市房地產管理局：《上海市企業職工住宅自建公助暫行辦法（草案）》（1957年3月1日），上海市檔案館藏，檔案號B258-2-102。。本年全市“自建公助”住宅已開工和準備開工的共計有4749幢，完工1837幢（每幢約有50平方米的建筑面積），這對解決職工住宅緊張問題，起了積極的作用⑧上海市城市建設局：《關于本市試行自建公助及今后意見的報告》（1958年），上海市檔案館藏，檔案號B257-1-340。。1958年1月至7月底，上海市城市建設局核準給照的“自建公助”住宅為62265平方米，其中資金全部由職工一次付出的為14146平方米，此外，由各區人民委員會核準給照的分散的自建公助住屋為71533平方米，兩項相加總數達133798平方米⑨上海市城市建設局：《關于處理住宅自建公助問題的初步意見》（1958年），上海市檔案館藏，檔案號B257-1-340。。

但是，在計劃經濟的體制束縛下，“自建公助”在物質條件上受到了很大限制。一是建筑材料的限制。由于“國家計劃中沒有自建住宅的材料項目”，不少“廠礦因為弄不到材料完不成自建住宅的計劃”○10陳少敏：《提倡自建住宅》，《人民日報》1957年10月28日。。在上海，“職工自建住宅，大部分是一層或二層磚木房屋，由于自建住宅的材料沒有列入國家計劃，市場雖有部分材料供應，但與需要有很大距離。這些房屋都需要大量的木料，而木材的使用應力求節約，由于供應量有一定限制，不可能滿足大量自建住屋的需要，其他地方建筑材料的供應，雖沒有木材嚴重，但也存在問題”①上海市城市建設局：《關于處理住宅自建公助問題的初步意見》（1958年），上海市檔案館藏，檔案號B257-1-340。。建筑材料的不足嚴重阻礙了“自建公助”工作的推行：“目前進行自建公助的各廠，由于建筑材料方面，國家統配物資既無法分配，地方僅能供給極少部分，因而感覺推行困難”②上海市建設委員會城市建設處：《答復有關宿舍建筑標準與自建公助問題的意見》（1957年8月19日），上海市檔案館藏，檔案號A54-2-173。。二是施工力量的限制。與建筑材料一樣，“自建公助”的施工力量都屬計劃外的勞動力，因而“在施工力量安排上，應該以自己解決為主”③上海市黃浦區建設交通區：《報送居民申請新建房屋情況的調查報告》（1962年2月2日），上海市檔案館藏，檔案號B258-2-174。。上海市“1957年試行自建公助的企業，除國棉一、六、七廠等有一些基建干部和工人外，一般都沒有建筑施工力量”④上海市城市建設局：《關于本市試行自建公助及今后意見的報告》（1958年），上海市檔案館藏，檔案號B257-1-340。。特別是到了1958年，“基本建設的施工任務，異常緊張，對于計劃外的大量自建住宅所需要的勞動力，不能滿足，國營及公私合營建筑單位都不能承接任務”⑤上海市城市建設局：《關于處理住宅自建公助問題的初步意見》（1958年），上海市檔案館藏，檔案號B257-1-340。。三是貸款基金的限制?！白越ü弊》抠J款有銀行和企業兩種來源，但銀行貸款要嚴格執行計劃收支的安排，計劃外住房貸款的數額非常有限，甚至“有些地區的銀行不給貸款”；而企業獎金數量也是有限的，“又不可能全部借給職工自建住宅”⑥陳少敏：《提倡自建住宅》，《人民日報》1957年10月28日。，一些中小企業，獎勵基金更是有限甚至根本就沒有這項基金。1956年，中央紡織工業部曾撥款40萬元給華東紡管局所屬各廠作為“自建公助”的貸款，但到了1957年，這項撥款就停止了，各廠的貸款多是廠長基金（指國營廠——筆者注）和集體福利基金（指老合營廠——筆者注）支付，“今后是否能夠支持下來尚成問題”，而中小型廠由于缺乏內部資金，很難參加“自建公助”，因此“不論大小廠均要求國家貸款”，⑦國家經濟委員會上海工作組：《上海市工業職工住宅重點調查的報告》（1957年5月30日），上海市檔案館藏，檔案號A54-2-158。但至下半年，建設銀行也停止了貸款，“所以各廠進行此項工作受到了一定的限制，更不能向群眾全面宣傳”。⑧上海市建設委員會城市建設處：《答復有關宿舍建筑標準與自建公助問題的意見》（1957年8月19日），上海市檔案館藏，檔案號A54-2-173?！坝行┞毠るm已領得執照，但因缺少材料、勞動力，不得不一再申請延期，無法動工?！雹嵘虾Ｊ谐鞘薪ㄔO局：《關于處理住宅自建公助問題的初步意見》（1958年），上海市檔案館藏，檔案號B257-1-340。進入60年代，由于物質材料更加短缺，各地“自建公助”工作基本停滯。

針對上述問題，《人民日報》曾撰文呼吁：“這些問題（指物質條件的限制——筆者注），都不是企業的行政、工會所能解決的。希望國務院統盤籌劃，設法解決自建住宅的貸款、材料、地皮等問題”○10陳少敏：《提倡自建住宅》，《人民日報》1957年10月28日。。但由于體制的束縛，這種局面一時難以改變。

四、“兩調”

“兩調”是指調整職工工作或調換職工住房，目的是為了解決職工居住地遠離工作單位的問題。路遠問題是新中國城市房荒問題的重要表現之一。據1959年的調查材料，“（上海市）職工的居住地點遠離生產或工作單位很是普遍，一般40％以上的職工不居住在本區，有的高達80％，甚至還有散居在郊區各縣的，估計全市198萬職工中居住遠在15華里以上的約有10％，將近20萬”○11上海市房地產管理局：《關于通過住房交換解決職工居住遠離生產單位的意見（草案）》（1959年5月28日），上海市檔案館藏，檔案號B258-2-126。。到1960年，路遠職工人數進一步增加：“（上海）全市203萬職工中居住地離開工作地點在15華里以上或來回時間在2小時以上的約占13％左右，即為25.6萬人”○12上海市委勞動工資委員會、上海市委員會工業部、上海市房地局委員會：《關于調整本市職工居住與工作地點距離過遠的意見（1960年5月5日）》，上海市檔案館藏，檔案號B258-2-131。。路遠問題在新工業區更加嚴重。1960年，上海8個新工業區109個工廠的調查摸底顯示：“共有職工163068人，其中居住在15華里以上或每天來回在2小時以上的路遠職工100733人，占全部職工人數的61.7％”①上海市調整職工工作調換職工住房辦公室：《新工業區路遠職工情況分析（草案）》（1960年5月25日），上海市檔案館藏，檔案號C1-2-3414。。由于路遠，這些職工每日不得不在單位與住處間疲于奔命?！八麄兠刻焯煳戳辆鸵鸫?，清早出門，深夜回家。特別是女工晚上還要照顧小孩，每天只能睡四五個小時。如國棉十六廠工人唐秀蘭，廠在滬西，家在浦東，往返需三四個小時，如碰上搭不到渡船，就要遲到。由于在路上占去很多時間，嚴重影響休息和睡眠，因此經常完不成生產計劃，小組向她提意見時，就低頭哭泣……有的做夜班或三班制早班的工人，因上下班時無公共車輛，三輪車太貴，只好在半夜里步行。有的就在廠內機器旁邊或裝貨的鐵桶、木箱上卷宿一夜。這種情形各廠都很普遍”②上海市工會聯合會：《關于上海職工居住交通方面的問題和改進意見（初稿）》（1956年5月21日），上海市檔案館藏，檔案號C1—2—1837。。

對此，《人民日報》認為，“這種情況，對職工的生產、休息和業余學習，都是不利的……這就需要城市房產部門來組織房屋互換工作。各地可以因時因地制宜，適當地有組織有計劃地來進行換屋的工作”③《按生產單位調整職工宿舍》，《人民日報》1960年3月3日。。1960年3月4日，上海市委會議決定，由市總工會主席鐘民親自掛帥，領導調整職工工作和調換職工住房工作，目的是通過調整職工的工作單位或調換職工的住房地點來解決職工的路遠問題④上海市房地產管理局：《兩調工作試點情況》（1960年），上海市檔案館藏，檔案號B258-2-131。。這次會議要求：在1年內通過各種途徑來解決上海市路遠職工總數的90％，其中，通過調整職工工作解決11萬人左右，通過調換職工住房解決2萬人左右⑤上海市委勞動工資委員會、上海市委員會工業部、上海市房地局委員會：《關于調整本市職工居住與工作地點距離過遠的意見》（1960年5月5日），上海市檔案館藏，檔案號B258-2-131。。隨后，各廠在黨委領導下，以人事科、勞動工資科為基礎，由有關部門抽出一定力量組成了“兩調”工作小組，開始各項準備工作。⑥上海市房地產管理局：《做好兩調工作的幾個環節》（1960年），上海市檔案館藏，檔案號B258-2-131。4月下旬起，全市“兩調”工作積極展開。

但是，由于單位本位主義思想的抵制與職工個人的思想顧慮，這項工作遇到了一定的阻礙。很多單位“強調兵對兵、將對將，爭多爭少”，生怕本單位吃虧，結果造成“調成機會很少”⑦上海市房地產管理局：《兩調工作試點情況》（1960年），上海市檔案館藏，檔案號B258-2-131。。工廠、企業中下層干部的“主要思想障礙是怕工種不同，難于對口，怕單調輸送、怕以好調差，怕群眾思想混亂，歸根到底是怕吃虧怕影響生產”⑧上海市房地產管理局：《兩調工作試點情況》（1960年），上海市檔案館藏，檔案號B258-2-131。。因此，在調換職工工作時，干部們提出了各種各樣的要求：“有的主張對口調，一調一，有的主張條件相等，‘門當戶對’，調進一個高血壓，調出一個長病假等等想法，有的甚至留強去弱，留小去老，丟包袱等比較嚴重的本位主義思想”⑨上海市紡織工業局：《調整路遠職工工作地點試點工作小結》（1960年4月），上海市檔案館藏，檔案號B134-6-436。。由于單位本位主義思想的干擾，“兩調”工作受到了一定程度的影響：“很多原來在調查摸底發動群眾等工作中表現很好的廠，可是接觸具體問題后顧慮多起來了，人數上有了收縮。同時發現個別廠把一些一般工種強調為關鍵工種，把某些已通過技術革命如自動落紗等原可安排調出的落紗工也強調困難不予調出等等”○10上海市紡織工業局：《調整路遠職工工作地點試點工作小結》（1960年4月），上海市檔案館藏，檔案號B134-6-436。。

除單位本位主義思想的抵制外，職工個人的思想顧慮也很多：“路遠職工中的思想狀況是十分復雜的……一部分路遠職工，由于留戀歷史關系或是在老廠工作條件和人事關系較好的，因此不愿意調動，同時即使要求調的在思想上也存在著各式各樣顧慮，有的怕調動后（新環境）陌生不習慣，有的怕工資福利變動，有的怕困難補助金調動后被取消，體弱有暗疾的人怕他廠不了解，得不到照顧，甚至還顧慮到廠的大小、托兒所好壞，有無熟人同行等復雜的思想，也有少數帶有個人動機要求調整的，如在老廠人事關系不好，或有其他個人企圖，同時在調工作調房子的選擇上，我們發現房子條件較差的，大都不愿調工作，而要求調房子。有些職工起初報告登記，由于這些顧慮，又取消了登記?！雹偕虾Ｊ屑徔椆I局：《調整路遠職工工作地點試點工作小結》（1960年4月），上海市檔案館藏，檔案號B134-6-436。

總之，“由于調換房屋涉及住房好壞、租金高低、子女上學、居住習慣和雙職工一近一遠等，調換工作又涉及到工人的技術高低、年齡大小、男女性別、身體強弱和政治思想條件不同等復雜情況，加之某些單位領導對解決職工居住過遠問題認識不夠，在調整工作中存在著斤斤計較條件等本位主義傾向，因此效果不是很大”②上海市委勞動工資委員會、上海市委員會工業部、上海市房地局委員會：《關于調整本市職工居住與工作地點距離過遠的意見》（1960年5月5日），上海市檔案館藏，檔案號B258-2-131。。

這樣，至1961年底，上海市調整職工工作調換職工住房辦公室對“兩調”工作的實際效果作了如下分析：“全市職工總人數1589060人，路遠職工人數210363人，占總人數的13.24％。自1960年4月至1961年12月，共調整路遠職工84985人，占路遠職工的40.4％，其中調工作54620人，住房問題解決30365人，尚有路遠職工125378人。職工中，市區職工總人數1352781人，路遠職工人數137097人，占10.13％。自1960年4月至1961年12月，調整路遠職工64573人，占47.1％，其中調工作48496人，住房問題解決16077人，尚有路遠職工72524人。郊區職工總人數236279人，路遠職工人數73266人，占31.01％，自1960年4月至1961年12月底已調整路遠職工20412人，占27.86％，其中調工作6124人，住房問題解決14288人，尚有路遠職工52854人”③上海市調整職工工作調換職工住房辦公室：《全市路遠職工調整情況分析》（1961年），上海市檔案館藏，檔案號C1-2-3411。?？梢?，上海市的“兩調”工作取得了很好的效果，但由于單位本位主義思想的抵制與職工個人的思想顧慮，這項工作并未達到原先預期的目標。

五、挖掘房屋潛力

挖掘房屋潛力是指對原有房屋特別是使用不合理房屋進行緊縮、調整以騰出部分空房的做法。20世紀60年代初，在城市新建房屋數量極少的情況下，上海市房管局認為：“大力挖掘房屋潛力，合理調整房屋使用，積極解決急需的用房問題，是迫切的，也是可能的”④上海市房地產管理局：《關于大力挖掘房屋潛力合理調整使用的報告》（1962年9月14日），上海市檔案館藏，檔案號B98-4-1525。。上海市委工業工作部提出：“各工廠企業領導上必須采取積極態度，把本單位現有的空余房屋騰出來，并從最近暫時不使用的生產用屋、倉庫、不宜于作生產廠房的過小的房屋中充分挖掘潛力，幫助一些最困難的職工解決住房問題。先在工廠內部解決，再在行業內部調劑解決，只有這樣上下一致，大家都采取積極主動的態度，才能利用現在僅有的有限房屋，實事求是地幫助群眾解決迫切需要解決的問題”⑤中共上海市委工業工作部：《抓緊時機，幫助最最困難的職工解決住房問題，改善居住條件》（1961年6月12日），上海市檔案館藏，檔案號A36-2-488。。1961年7月，上海市房地產管理局委員會公布了《關于積極挖掘房屋潛力，解決當前人民群眾居住困難的幾項暫行規定》，對房屋的緊縮標準、挖掘出來房屋的使用原則、挖掘房屋的范圍等問題作了要求。1962年1月，上海市房管局公布的《房屋管理工作條例（修正草案）》提出：“在目前房屋缺少、供需關系緊張的情況下，房屋管理工作尤應切實貫徹黨的‘調整、鞏固、充實、提高’的方針，調動各方面的積極因素。首先是大力挖掘現有房屋的潛力，合理調整使用，解決人民居住和生產用房的迫切需要”⑥上海市房地產管理局：《上海市房屋管理工作條例（修正草案）》（1962年1月），上海市檔案館藏，檔案號B258-1-642。。

在執行這一政策的過程中，上海市第二機床廠是這樣挖掘房屋潛力的。首先，調查摸底。一方面摸住房困難情況的底，通過調查，“發現屋小人多、住危險房屋、婚后仍住單身宿舍和居住過擠、過遠確實十分困難的職工共有38人，占全廠職工總數的3.9％”；另一方面摸廠內房屋潛力的底，“發現除原來已經了解的三、四間空房外，還有一些房屋沒有充分利用，如有一間16平方米的集體宿舍僅住三個人，有二間倉庫只堆了一些零星雜物，長期沒有使用，另有7間區里分配的房屋，原準備改建廠房的，因為基建項目下馬，沒有使用。這樣，全廠大約可以騰出200多平方米空房出來，一共湊成可供家屬宿舍用的住房23間”。其次，向群眾交底并組織群眾相互訪問。在交底時，向職工說明，“為了解決職工的住房困難，廠里挖掘出一些房屋潛力，但是，這次分配房屋不是普遍改善居住條件，不是為了讓大家調好房子，而是為了幫助最最困難的同志解決住房問題”。通過組織申請登記的工人相互訪問，使他們對住房困難戶的情況有了全面了解：“有些工人原來對領導上沒有解決他們的住房困難有意見，現在看到別的工人住房比自己更困難，而工廠房子又有限，就自動放棄申請”。這樣，有85人自動放棄了申請，只剩下最困難戶34人。最后，用23間房子解決了31戶職工的住房困難問題。其中，“有23戶居住面積過小的，分配給他們住面積稍大的房屋，而將他們原來居住面積較小的住房騰出來解決了8戶新結婚的或人口較少而沒有住房的職工。這樣，34戶困難戶中僅有3戶沒有解決”①中共上海市委工業工作部：《挖掘房屋潛力，組織互訪互評——第二機床廠幫助最最急需的工人解決住房困難》（1961年6月14日），上海市檔案館藏，檔案號A36-2-488。。

類似第二機床廠的做法，上海市1961年全年共解決了4.2萬戶職工的居住困難問題②上海市房地產管理局委員會：《關于當前房屋調配工作若干問題和今后意見的報告》（1962年4月4日），上海市檔案館藏，檔案號B258-1-683。。其中，1961年6月，市工業系統所屬工廠在市委工業部和各區區委的領導下，用自行挖掘系統內部房屋潛力、自行調劑的辦法，在3個月的時間內，調整出14萬平方米使用面積的房屋，解決了本系統1.1萬多戶職工的居住困難問題③上海市房地產管理局委員會：《關于大力挖掘房屋潛力解決當前職工居住困難的報告》（1961年12月16日），上海市檔案館藏，檔案號B258-1-615。。至1963年11月，全市共計挖掘出房屋潛力使用面積112萬平方米。從挖掘出的房屋中，調配出48萬平方米，解決了56200戶職工的居住擁擠問題④上海市房地產管理局委員會：《關于兩年來房屋調整工作情況的報告》（1963年12月14日），上海市檔案館藏，檔案號B258-1-796。。

但是，挖掘房屋潛力工作也遭到了單位本位主義思想的抵制：“第一，不少單位使用房屋空、寬，有潛力可挖，但不積極作合理的調整，甚至還借口機構人員增加，業務范圍擴大，要房管部門增配房屋。第二，有些單位對房屋調整的工作，不但不積極支持，相反趁機要求調好調多，甚至百般刁難，給房屋調整工作帶來了不少困難。第三，有的單位不按市委規定的房屋統交統配原則辦事，私自安排因機構遷并改合而空出的房屋，甚至強行占用。冶金工業局在市委關于房屋統交統配的規定下達以后，陸續裁并10余個工廠單位，空出房屋1.1萬平方米，都沒有上交。機電一局尤其是過去機械局時期，也有10余處廠房計25000平方米不肯上交，私自做了安排?！雹萆虾Ｊ蟹康禺a管理局委員會：《關于當前房屋調配工作若干問題和今后意見的報告》（1962年4月4日），上海市檔案館藏，檔案號B258-1-683。因而，挖掘房屋潛力工作的實際效果也受到了限制。

綜上所述，在新中國成立后的30年內，為解決好城市房荒問題，上海市組織實施了新建住房、“自建公助”、“兩調”、挖掘房屋潛力等積極應對舉措，在一定程度上改善了職工的居住條件。但由于工業化戰略下積累與消費比例的失調，以及計劃經濟體制下物質條件的短缺、單位本位主義思想的抵制、職工個人的思想顧慮等因素的制約，房荒的應對舉措遇到了諸多困境，因而無法在根本上解決好城市職工的住房困難問題。而這一問題的真正解決，還得等到改革開放以后才會有條件和可能。