對有關華人高技術新移民政策的評述及建議

■曹善玉

對有關華人高技術新移民政策的評述及建議

■曹善玉

華人高技術新移民;政策;機制;人才環流

隨著知識經濟的全球化，全世界都在爭奪人才。近年來，中國也出臺了一系列優惠政策與措施來吸引海外高層次人才回國創業或為國工作，這是現階段中國政府極力推動的一項戰略決策。有關中國政府吸引海外人才的政策以及“海外回歸人才”的規模、現狀和趨勢的研究報告也陸續出臺①，然而大多研究只注重于國家政策方面，而對國家政策與海外高技術人才之間的互動研究則較少。因此，本文將從跨國主義的視野，對中國政府有關華人高技術新移民政策進行評述，并提出相關的政策建議。

一、中國政府吸引海外人才政策的變化

中國政府對新移民的政策在兩方面同時得到闡明和貫徹:將跨國的新移民劃入民族國家的范圍，并向海外華人群體傳遞國家的議程。前一種闡述首先是出于幫助中國國內發展的目的，后者是通過植入政治與文化內涵而在國際范圍內實施。這種由各級政府積極努力進行的招聘也很重要。

(一)“回國服務”到“為國服務”

過去20年來，在鼓勵“華人人才”(主要是留學生移民)回國服務方面，中國的政策有所轉變。政府在20世紀90年代出臺了“支持留學，鼓勵回國，來去自由”的政策。到1997年9月，在中共十五大報告中，逐漸確立了吸引留學人員“回國工作”和“為國服務”并舉的工作思路。

2000年11月，教育部“春暉計劃”增設了“海外留學人才學術休假回國工作項目”，以“集團式、捆綁制、基地化”模式，組織數百名優秀留學人員到全國各地開展學術交流、合作項目研究、人才培養等服務活動。截至2009年，“春暉計劃”項目共計資助300多個留學人員短期回國服務的團隊，約有1.5萬人次在外留學人員短期回國服務，并先后設立近千個“春暉計劃”合作項目。[1](P22-23)也就是說，回國不再是表達愛國心的先決條件，這代表著中國政府對新移民政策的主要轉變。將國家身份與固定的領土相分離這一新的方針，實際上大大擴展了中國新移民的范圍和空間，隨之擴展的還包括民族主義理念與實踐的復興。[2](P291-316)

中國對新移民政策的另一個方面是在海外陣線，通過派遣各種官方機構的代表與海外華人群體尤其是新移民進行聯絡。在2002年舉行的各地僑辦主任大會的開幕式上錢其琛指出:海外華人是推進“中華民族偉大復興與祖國統一的一股重要力量”，他們在“反獨促統”活動中扮演著重要角色。他強調，努力對海外華人尤其是年輕一代實行教育是具有深遠意義的重大任務。[3]

(二)出臺各種優惠政策

2002年5月7日，中共中央辦公廳和國務院辦公廳印發的《2002—2005年全國人才隊伍建設規劃綱要》中，首次提出實施“人才強國戰略”，鼓勵留學人員回國工作或以其他方式為國服務。2007年2月25日，人事部等16個政府部門共同制定印發了《關于建立海外高層次留學人才回國工作綠色通道的意見》，其中明確提出:“海外高層次留學人才回國工作不受用人單位編制、增人指標、工資總額和出國前戶籍所在地限制?！?008年12月，中共中央辦公廳轉發《中央人才工作協調小組關于實施海外高層次人才引進計劃(即“千人計劃”)的意見》，要求各地區各部門以更寬的眼界、更寬的思路和更寬的胸襟做好海外高層次人才引進工作。

2010年6月6日，中共中央和國務院批準公布了《國家中長期人才發展規劃綱要(2010—2020年)》，提出要“加大海外高層次創新創業人才的引進力度。組織實施創新人才推進計劃、海外高層次人才引進計劃”，為吸引海外高層次人才回國、來華創新創業提供更多的便利，“制定完善出入境和長期居留、稅收、保險、住房、子女入學、配偶安置，擔任領導職務、承擔重大科技項目、參與國家標準制定、參加院士評選和政府獎勵等方面的特殊政策措施”。[4]可以說，這一綱要是中國政府為引進海外高科技人才而做出的重要戰略決策，同時也為各級地方政府吸引海外高層次人才提供了指導思想。

2010年10月18日，中共中央通過了《國民經濟和社會發展第十二個五年規劃》(簡稱《十二五規劃》)的建議，再次強調“建設人才強國”，特別提出“積極引進和用好海外高層次人才”，這表明中國政府加大引進海外高層次人才的決心。

二、建立吸引海外人才的機制

自2000年開始，中國開展“國家留學人員創業園示范建設試點”工作，已建立21個國家留學人員創業園示范區。在中央的國際人才戰略下，各地也紛紛采取了多項措施，以靈活多樣的方式，加大對海外人才的吸引力度。這些措施主要包括:

(一)為歸國人員設立“創業園”

設立創業園的主要目的是為回國創業的人才提供一個“孵化器”，在一定期限內為他們所創辦的高新技術企業減免營業稅、租金，并提供優惠貸款等條件。同時，政府為海外歸國人員提供綜合服務，以促進高新技術研發，推動高新技術成果的產業化。從20世紀90年代初開始，北京和上海就已開始設立創業園，為攜帶資金或者技術回國的留學生和其他人士回國創業提供優惠條件。截至2005年，北京已經建立了14個創業園，上海有10個。2005年，全國已建立各類回國人員創業園110多家，入園企業達到6 000多家，涉及留學回國人員15 000多人，其中國家級的留學生創業園有24個。[5](P176-177)

(二)搭建各種國際人才交流平臺

1998年12月，由廣州市政府主辦了首屆中國留學人員廣州科技交流會(簡稱為廣州“留交會”)，現已成為全國性的海外回國人才交流會。從首屆留交會舉辦至今，廣東省留學回國人員從不到2千人發展到目前已超過4.5萬人，留學人員企業3 500多家。廣州地區留學人員回國人數每年以超過30%的速度遞增，2009年新登記留學回國人員已達兩千多人，目前在穗工作的留學人員總數超過2萬人 (部分自主擇業的留學人員數據無法統計)，由留學人員創辦的企業超過1500家。[6]

留交會取得的成效，關鍵在于中央的支持與推動以及地方的積極行動和參與，這是與其他國家人才戰略政策不同的特點，也是廣州留交會特有的模式和不斷發展的特點。在廣州留交會之后，各省市、各政府部門也紛紛推出各種類型的國際人才交流平臺，以吸引海外高層次人才在各地創業和服務。

(三)各地方政府組織海外招聘團

全國各地出現了由各地政府組織、由各大企業代表參加的赴美或赴歐招聘團。通過走出國門，他們把最新的政策傳達給海外留學生及海外精英，為他們提供了一個面對面地了解國內情況的渠道;同時，招聘團可以及時解答海外人員的問題，減少其對國內情況的誤解。例如，2011年5月，浙江省委組織部長就帶領各市107家企業負責人到美國紐約招聘人才，同時宣傳該省支持和鼓勵海外人員回國創業的政策。

(四)兩棲模式

高科技新移民，在中國政府提供的引智政策的有利條件下，不僅可以創業，而且開始在中國和海外兩棲地同時就業。2004年8月，官方提出了綠卡制度。同時，國家政策也發生了轉變:從普遍鼓勵華人回國轉向為高技術人才，包括那些擁有國際經驗與全球視野的華人新移民回國創業或為國工作提供更多的優惠待遇。人事部在2006年12月宣布了一項新政策，旨在為那些高素質的回國華人開創“綠色通道”，指出不僅要增加回國服務人數的總量，更加注重吸引高層次留學人才的回國創業或為國工作。中國政府在吸引留學生與移民精英回國，并向國外推廣其文化與政治議程方面所做出的努力，使民族國家既作為一個獨立自主的政體，也作為一種文化象征出現在跨國華人面前。這些努力也在政治上、地理上與文化上縮短了中國與海外的距離。

三、反響與存在的問題

(一)成效

一是為政府、企業與海外學子之間搭建了交流與互動的開放平臺。以廣州留交會為例，它不僅僅是廣州這一座城市的招才納賢機制，而是全國性的海外留學人員交流會。留交會為各省、市、企事業單位和留學人員之間提供了面談項目合作的平臺，向留學人員發布國內需求信息，引導供需雙方的對接。比如，2010年12月舉辦的第十三屆留交會中，洽談人數達1.4萬人次，洽談項目4 060項次，有788個項目達成單身或簽訂協議。[7]留交會是海外留學人員了解國內情況和需要的窗口，同時為國內招聘單位和留學人員之間建立聯系提供了平臺。

不僅如此，在引進海外高層次人才的過程中，各種海外招才引智的宣傳活動不僅針對了中國新移民，而且無形中也向海外人才市場表明了中國的人才戰略思想和各種海外人才優惠政策，進而也吸引了非華僑華人的高層次人才。

二是彌補國內人才空白，推動更多的年輕人留學并學成歸來。各地方政府吸引海外人才的政策和措施取得了顯著的成效。以北京、上海、廣州和深圳為例，從20世紀90年代初期開始，這四座城市都吸引了一大批海內外人才，填補了多個領域的人才空白。例如，從1999年到2004年期間，北京一共向3千多名海外留學生和98位臺港澳籍人員頒發了工作居留證。上海更是海外歸國人員的首選，大約有三分之一的回國人員選擇上海作為定居地。從2002到2004年，上海每年頒給15 000名回國人員上海戶口，獲得上海居住證的回國人士則更多。從2001到2004年，廣州吸引了2 500名海外回國人士，這些人創立了380個高新企業。[8](P294-309)海外人才回國之后的創業和成功案例，也激勵國內更多的年輕人到國外學習。截至2008年，中國已經派出將近140萬的留學生，歸國留學人員達39萬，[9](導言，P7)回國人員達28%。從留學人員回來情況來看，自各種海外人才優惠政策出臺之后，全國留學回國人員從1998年不足4萬人，十年后增加到38.91萬人。[10](P5)

(二)存在的問題

全國各地，特別是北京、上海、廣州等城市，都推出了不同類型的人才政策和措施，并在引進海內外人才方面取得了不錯的成績。然而，據筆者在實地調查中發現，引進海外人才仍存在著一定的問題和限制。這些問題有的是屬于地方層次的(例如，準入條件、創業資金和待遇等)，可以由當地政府加以解決;有的則超出了地方政府的權限(例如戶口和國籍問題)，需要國家有關部門拿出對策。以下分別從政府政策和回流人才的角度，將主要問題歸納如下:

一是優惠政策雖多，卻不如創業環境好。雖然很多被引進的人才承認他們確實得到當地政府給予的優惠政策，但是，他們同時也指出，即使沒有這些傾斜性的政策，他們也一樣會到該城市來尋求發展。實際上，很多回國創業人員表示，他們是在回來相當一段時間以后，才發現和熟悉當地的優惠政策的。[8](P294-309)所以說，當高技術移民做出遷移決定時，政策的有無和優劣并不占最重要的地位。一個城市對人才的最大吸引力，歸根到底還在于其可以為人才提供的發展平臺和潛在機會。政府政策無疑可以起到輔導和支持的作用，但并不是決定性的因素。

我們在研究中發現，回流人才普遍認為，事業前景和發展機會的重要性，遠遠大于從政策中可以得到的短暫實惠。換言之，人才的流動和流向往往以事業而不是物質利益為中心。根據一項對海外歸國人員的調查，大多數人回國并不是因為“愛國”或者受到某項政策的照顧，而是因為中國經濟快速增長所提供的發展個人事業的機會。[11](P735-757)

二是資金短缺問題。海外回流人才所遇到的最大問題，是缺乏足夠的融資渠道用于創新企業的維持和發展。我們發現很多海外歸國人才創辦的高新技術企業，在經營一段時間之后，往往由于國內融資渠道的僵硬和缺乏，陷入發展的瓶頸。在廣州和深圳，市政府可以為當地高新企業提供較多的財政支持，融資問題并不是特別緊迫。相比之下，北京和上?？梢詣訂T和利用的資金則十分有限，政府只能建議當地的高新企業向私營部門尋求融資或者合作的可能性。例如，上海市政府正在探索如何促進溫州商人與本市回國人員高新企業合作，以解決資金短缺的困難，取得了一定的效果。

另外，海外歸國人才在生活和出入境等方面，面臨很多具體困難。例如，海外歸國人員，尤其是那些已經加入外國國籍的人士，普遍面臨由于沒有戶口所帶來的定居和生活問題。例如，子女入學難(貴)，無法享受醫療保障和社會福利等。由于中國的教育和社會保障制度依然是與戶口掛鉤的，由于沒有戶口，海外回國人士無法辦理和享受社保，成為影響他們做長期規劃的障礙。

三是行政效率較低。一些人才引進工作停留在“工程”和“口號”上，并沒有完全落到實處。在某些地方，“工程”和“口號”的象征意義可能往往大于實際效果。例如，2003年上海市政府在香港推出的“千名香港專才引入工程”，確實引進了不少來自香港的專才。但從實地調查中發現，許多部門對香港專才的引進是為了完成政府所下達的“指標”，而并不是真正需要這些人才，更沒有很好地使用這些人才。許多香港專才來了之后，發現很難得到重用，也看不到晉升的機會。結果，大部分人都在合同到期后一走了之。

曾在德國留學的陳博士2005年到東莞松山湖創業，他告訴筆者在松山湖辦了一個月的登記手續，卻連一個手續都沒有辦成，無奈轉到廣州科技城留學人員創業園，也是托熟人才辦完所有手續。經過近三年時間的打拼，終因“無法適應當地的各種環境”而“敗走麥城”，回到硅谷再起爐灶的。目前他已經是一家企業的董事長。

四是雙重國籍問題。中華人民共和國國籍法(1980)第三條規定:中華人民共和國不承認中國公民具有雙重國籍。還有第九條規定:定居外國的中國公民，自愿加入或取得外國國籍的，即自動喪失中國國籍。與改革開放前主要來自東南亞的歸僑有所不同，新移民具有很強的國際流動性。例如，2007年一項針對畢業后去向的調查顯示:在英的留學生37%選擇回國，29%不打算回國，34%不確定。[12](P172)根據北京市留學人員服務中心2006年末對在北京工作的3 000名回國創業人員所做的一項調查顯示:他們中有692人 (23.1%)擁有外國公民身份，445人(14.8%)已取得外國永久居住權，這兩類人占總數的37.9%。留學人員主要來自發達國家，特別是西方發達國家。被調查的人員中來自美國、英國、日本、加拿大、澳大利亞等5個發達國家的有2 165人，占總數的72.2%。[13]

與此類似，在回國開辦企業或從事新的職業的華人中，“兩棲創業”模式正越來越普遍，該模式可讓他們穿梭往返于中國與居住國之間。這種介于海歸與居留之間的“海鷗”人數超過10萬，成為當代中國國際移民的重要特征之一。[14]

越來越多的海外人士和已經回國的人才呼吁承認雙重國籍。因為實行雙重國籍以后，海外華人在出入境和在中國工作、生活等方面，可以獲得更大的便利。在最近幾年的全國政協會議中，也時?？梢砸姷疥P于取消雙重國籍限制的提案。雖然雙重國籍提議未通過，但是，這并不表示國家將移民的利益置之不理，而是將可能成為潛在性的外交問題 (雙重國籍恢復所引起的外國政府的疑慮)轉化為內政。政府正在采取多種方式適應新移民自由流動的趨勢并鼓勵他們為國效力。這一過程表明，國際化的海外僑民逐漸找到了在參與政治過程中表達意見的有效合法途徑。

近年來，越來越多的海歸人士成為國家政府機關的部門負責人。據美國布魯金斯學會研究員李成在2005年的統計，中國第十屆全國人大代表中，副部級以上的領導干部有581名，其中有海歸背景的48名，占8.2%。[15](P4)這進一步顯示了海外留學和工作經驗在日益開放的中國的重要性。

四、建議

綜上所述，吸引海外人才的工作受到多種因素的影響和制約，還有待于進一步完善。因此，在推動人才戰略過程中，我們提出以下幾點建議:

第一，在引進人才的過程中，要充分認識海外高層次人才的特點，真正了解他們的需要，以他們的實際需求為出發點，制定和完善吸引和使用人才體系。海外高技術人才是個規模雖小卻甚為重要的新移民精英與歸國人員群體，他們中很多人可能并不是中國的公民，而中國綠卡的門檻又過高(2004年到2009年5年間，北京只有311人獲得在華永久居留資格[16])，使他們在中國創業或工作時難免遇到種種困難。因此，相關部門應該放寬海外高技術人才及其家屬獲得綠卡的規定，為他們在中國安心工作提供更多的便利。

第二，海外人才的引進措施和政策要有針對性，按照我國的需求劃分不同類型和級別的海外人才引進政策，即制定初級、中級、高級人才引進政策。目前，各項人才引進的優惠政策很多，所提供的科研經費和生活待遇也十分優越，但是并無針對性。自20世紀90年代以來，隨著自費留學人員的大量出現，回國人員也逐漸增多，因此，針對具有不同學歷、技術的海歸人員，并按照各地方所需的不同人才要求，制定因地制宜的人才引進政策。

第三，海外人才引進的管理方面，要有一整套制度化、常態化的機制，充分調動各方面的積極性，達到人才強國戰略的目的。一方面，中國政府通過制定高技術移民政策將新移民整合進民族國家發展戰略框架之內;另一方面，新移民通過個人層面和制度化層面與國家互動，將個人的發展規劃整合到中國的現代化與全球化發展的進程中。這種互惠型跨國互動的建構，反過來也加強了新移民的民族情感，并最終實現與中國政府、居住國等多方跨國力量互贏的態勢。[17](P174)

中國對華人高技術新移民的政策是出于國家的核心利益，有著深遠的超國界意義。從這個意義上說，垂直結構的國家機構愈來愈同橫向結構的、能夠與國家和社會乃至 (全球)市場進行有力對話的跨國華人網絡進行多層次的互動。[18](P346-373)因此，華人新移民政策也要做到縱向與橫向的結合，以推動中國的人才環流。在政策的制定過程中，要多聽取來自海外高技術人才的建議，既要從中國人才需要的實際出發，也要考慮海外新移民的實際需要，并加強同他們的直接對話和聯系。將國內人才和海外高技術人才相結合，充分發揮他們的作用。而作為制定和實施具體政策的主體者:各地方政府應從當地實際需要出發，制定符合本地情況的優惠政策，做到對癥下藥。在招賢納士策略方面，各地政府不僅要強調政策上的優惠與資金扶持，而且要強調區位經濟特色，強調硬環境，如產業鏈、配套設施等方面的完善來吸引海外留學人才。我們認為各地應該發揮當地特有的優勢來招攬人才，以便在引進人才的博弈中處于有利地位。

注釋:

①有關中國政府海外人才政策的研究，參見:劉宏《當代華人新移民的跨國實踐與人才環流——英國與新加坡的比較研究》(《中山大學學報》社會科學版2009年第6期)、程?！吨袊推桨l展進程中對華僑華人高層次人才的培養和吸引——2000年以來中國留學人才政策概述》(《八桂僑刊》2011年第1期)、王輝耀《海歸時代》(中央編譯出版社2005年版)、中國人事科學研究院《中國人才報告(2001—2004年)》(人民出版社2005年版)。

[1]程希.中國和平發展進程中對華僑華人高層次人才的培養和吸引——2000年以來中國留學人才政策概述[J].八桂僑刊，2011，(1).

[2]Liu Hong.New Migrants and the Revival of Overseas Chinese Nationalism.Journal of Contemporary China(London)，2005， Vol.14， No.43.

[3]錢其琛.全國僑辦主任會議在京舉行[N].人民日報(海外版)，2002-01-17(5).

[4]中共中央組織部.國家中長期人才發展規劃綱要(2010—2020年)[N].人民日報(海外版)，2010-06-07(2-3).

[5]中國人事科學研究院.中國人才報告(2001—2004年)[M].北京:人民出版社，2005.

[6]中國留學人員廣州科技交流會辦公室.中國留學人員廣州科技交流會概況[EB/OL].中國留學人員廣州科技交流會網站，http://www.ocs-gz.gov.cn/news/detail/2137，2010-09-05.

[7]中國留學人員廣州科技交流會辦公室.第十三屆留交會[EB/OL].中國留學人員廣州科技交流會網站，http://www.ocs-gz.gov.cn/news/detail/2308.

[8]Wang Cangbai， Wong Siulun， Sun Wenbin.“Haigui:A New Area in China’s Policy towards Chinese Diaspora？”Journal of Chinese Overseas，2006，Vol.2，No.2.

[9]王輝耀.人才戰爭[M].北京:人民出版社，2009.

[10]苗丹國，程希.1949—2009:中國留學政策的發展、現狀與趨勢(上)[J].徐州師范大學學報(哲學社會科學版)，2010，(2).

[11]Zweig，D.Chen， C.and S.Rosen.“Globalization and Transnational Human Capital:Overseas and Returned Scholars to China.”The China Quarterly，2004，Vol.179.

[12]劉宏.當代華人新移民的跨國實踐與人才環流——英國與新加坡的比較研究[J].中山大學學報(社會科學版)，2009，(6).

[13]師至潔.新老“海歸”PK回國路[J].21世紀，2007，(4).

[14]王思思.10萬“海鷗”跨洋飛翔成為中國國際化重要力量[N].人民日報(海外版)，2010-03-25(6).

[15]Li Cheng.The Status and Characteristics of Foreign Educated Returnees in the Chinese Leadership，China Leadership Monitor， 2005， No.16.

[16]李舒.北京已有311名外國人獲在華永久居留權[EB/OL].新華網，http://news.xinhuanet.com/legal/2009-08/23/content_11931209.htm， 2009-08-23.

[17]劉宏.當代華人新移民的跨國實踐與人才環流——英國與新加坡的比較研究[J].中山大學學報(社會科學版)，2009，(6).

[18]劉宏、廖赤陽.ネットワーク、アイデンティティと華人研究:二十世紀の東アジア地域秩序を再檢討する[J].東南アジア研究，2006，Vol.43(4).

隨著知識經濟的日益全球化，人才的競爭已經愈演愈烈。自20世紀90年代以來，中國吸引海外高層次人才的政策發生了變化，即從“回國服務”到“為國服務”。各級地方政府為引進留學人員回國創業和服務出臺了許多優惠政策，并搭建了各種平臺與機制。但是海外人才回國創業時仍面臨資金短缺、行政效率低、子女上學、戶籍落實慢等問題。在全球化背景下，應采取橫向與縱向相結合的新移民政策以推動人才環流。

C962

A

1004-518X(2012)01-0186-06

曹善玉(1977—)，女，中山大學亞太研究院博士后，講師，主要研究方向為東亞區域關系史、華僑華人。(廣東廣州 510275)

本文系中山大學“985工程”資助項目。

【責任編輯:俞 暉】