論英國的政府官僚制

譚 融 畢宇飛

本文源于對英美兩國政府官僚制比較的思考。美國著名的比較公共行政學家費勒爾·海迪在《比較公共行政》一書中將發達國家的政府官僚制歸為法德的“古典”行政官僚制和英美“公民文化”背景下的行政官僚制。海迪認為，英美兩國具有相同的政治傳統和公民文化，這對兩國官僚組織的構成、行為特征和政治角色具有重要影響①參見費勒爾·海迪：《比較公共行政》，中國人民大學出版社2006年，第214、247～248頁。。怎樣理解海迪所指稱的“公民文化”官僚制類型？英國的政府官僚制與他國的政府官僚制有什么區別？基于這樣的思考，本文將英國的政府官僚制置于英國的政治系統和歷史文化背景下去加以分析，揭示其組織形態及權力關系，以探討英國政府官僚制的內在特征。

一、英國政府官僚系統的組織結構與官員類型

（一）英國政府官僚系統的組織結構與功能

從組織結構上看，英國政府官僚系統主要包括三個部分：政府各部、行政代理機構和半非行政組織。其中以政府各部為主體。2010年保守黨和自由民主黨組成聯合內閣上臺后，設置了19個部、內閣辦公廳以及不管部大臣、上議院議長、下議院議長兼掌璽大臣、議會秘書和檢察官等重要職務，構成英國中央政府。中央政府各部主要由隨內閣而進退的政務官和職務常任的文官兩部分人員組成。前者居于各部的決策和領導地位，后者提出政策建議并負責執行。除政府各部外，英國中央政府中還有一種“非大臣部”。此類機構名義上附屬于部長，但部長僅就其活動負政治責任，實際由一名非政治性首長領導，享有獨立權力②王名揚：《憲法與行政法》，北京大學出版社2007年，第33頁。。截至2010年7月，英國中央政府有此類機構22個③Cabinet Office．List of Ministerial Responsibilities：including Executive Agencies and Non－Ministerial Departments，July，2010，pp．86～93．。

20世紀80年代撒切爾在文官改革中還建立了行政代理機構，以后得以延續，負責為社會提供公共服務。行政代理機構的建立使傳統的政府部門被分成政策核心部門和行政代理部門，前者負責制定政策和管理行政代理機構，人數少，規模較??；后者負責執行政府政策，提供公共服務。行政代理機構中包括大量中下層文官，與其母部之間不是傳統的上下級隸屬關系，而是一種松散的契約關系。母部為之制定框架性文件，就代理機構的目標、規模、與部長和部門高級文官的關系、財政體制和人事管理等作出規定，并至少每三年進行一次評估，以決定是否修改框架文件或撤銷該機構①Cabinet Office．Executive Agencies：A Guide For Department，2006，p．181．。代理機構在框架文件的約束下享有管理和財政自主權，實行目標、績效等企業化管理。

行政代理機構的建立使政府部門規?？s小，文官數量減少。1979年，英國文官系統人數為73．5萬，2002年下降至48萬，其中73%的文官在98個行政代理機構中供職②比爾·考克瑟等：《當代英國政治》，北京大學出版社2009年，第327頁。，政府的回應性和行政效率有一定程度的提高。20世紀80年代末至今，英國政府行政代理機構的數量呈不斷增加趨勢，體現了它的功用。盡管如此，也有一些學者認為，代理機構與其母部的關系有所疏遠，使政策制定和執行之間鴻溝加大，從而帶來負責與控制方面的問題。一些批評家甚至稱之為“不負責任的半非行政組織”③“Executive Agency．“Issues and Reports”，from Wikipedia，The Free Encyclopedia，http：／／en．wikipedia．org／wiki／Executive＿agency．This page was last modified on 3th．December，2011．。

半非行政組織又稱非部類公共組織，是由政府部門建立或接收的組織，政府為之提供資金去完成政府希望完成但又不愿意由某大臣或部直接負責的任務④約翰·格林伍德等：《英國行政管理》，商務印書館1991年，第182頁。。此類機構非屬政府機構，有一定的自主性，不直接對大臣或民選政治家負責。但是，其負責人由政府委任，接受政府的財政資助和控制。半非行政組織中包括四種機構：（1）執行性機構，履行事務性、行政性、規制性或商業性功能；（2）咨詢性機構，負責就廣泛領域的問題向大臣提供獨立、專業性的建議；（3）裁判機構，負責在某一法定領域行使裁判權；（4）獨立監察機構，負責監獄管理、移民遣送及移民羈押等事務。截至2009年3月，英國政府所資助的半非行政組織有766個，其中包括192個執行機構、405個咨詢機構、19個裁判機構和150個獨立監察機構⑤Cabinet Office．Public Bodies 2009，pp．5～7．。

行政機構形態的多樣性及其功能的特殊性打破了英國中央政府傳統的一體化組織形態，使之變得碎片化，并由此引發了一系列問題。由于一些機構不直接受控于各部大臣，各部與之呈松散的關系狀態，使各部大臣就部務向議會負責的傳統機制效用有所降低。因此，1997年以來英國政府試圖通過縮減此類組織的數量和規模去解決這些問題。2010年英國政府發布《非政府公共機構報告》，建議取消和合并200多個機構，并將其中一部分轉移至私人部門。

（二）英國政府官僚系統的官員類型和特點

英國政府官僚系統在人員結構上包括兩類：第一是集議員、執政黨成員和政府行政官員于一身的政治官僚，又稱政務官，與內閣共進退，經政治任命而任職。第二是保持政治中立、職務常任的職業官僚。兩類官僚統一于中央政府中，各成體系，界限分明。作為部門“政治主人”的政治官僚通過大臣負責制領導文官，并就部務對議會負責；職業官僚即文官則為之提供政策建議并執行其決策。

英國的政治官僚包括各部主管大臣、國務大臣、議會政務次官以及不管部的蘭開斯特公爵（兼上議員議長）、掌璽大臣（兼下議院議長）和主計大臣（兼內閣辦公廳主管大臣）等。各部主管大臣為第一級大臣，擔任各部的政治首長，在內閣及委員會中代表本部參與內閣決策和部門協調，并就本部部務對議會負責，其中財政大臣、外交大臣和內政大臣居于最為重要的地位⑥Cabinet Office．List of Ministerial Responsibilities：Including Executive Agencies and Non－Ministerial Departments，July 2010，p．75．。國務大臣為中級大臣，地位居于主管大臣和議會政務次官之間，協助主管大臣領導該部。一般一個部設1至3名國務大臣。議會政務次官屬下級大臣，亦稱初級大臣，基本職責為協助大臣聯系議會，為大臣提供議會信息；協助大臣動員議員支持本部乃至整個政府的政策，必要時承擔該部的特定職責。一般一個部設1至4名議會政務次官。

職業官僚又稱文官或事務官，是經公開競爭考試擇優錄用、保持政治中立和職務常任的政府公職人員。英國中央政府中的文官包括在中央政府及行政代理機構、半非行政組織中任職的常任官員，不包括地方政府官員和國有企業職員等。在英國，政治中立、職務常任和匿名性①匿名性（anonymity）是英國文官制的一大特色，基于大臣負責制而產生，指大臣代表各自部門對議會和公眾負責，文官則在幕后向大臣提供政策建議，而不能公開與議會或公眾接觸。是其文官制的三大特征，等級性與半封閉性則是其文官系統的兩大結構特征。英國人因此稱其文官系統如同一個黑箱，文官們在其中默默地服務于任何政府，呈現為工具性和功能性。

英國的文官又分為高級文官和中下級文官，二者表現出不同特點。高級文官位于政府行政部門上層，與政治官僚直接發生聯系，為之提供政策建議，協助政治官員制定政策。長期以來英國政府上層一直存在一個一體化的職業官僚群體，其中的高級文官很早便進入政府，任職多年，彼此有著相似的社會教育背景。他們多為男性、白人，出身于中產階級。根據1996年英國內閣辦公廳的統計，60%的1級文官、63%的2級文官和45%的3級文官均畢業于牛津、劍橋，構成一種半封閉的等級系統②Edward C．Page ＆ Vincent Wright．Bureaucratic Elites in Western European States．London：Oxford University Press，1999，pp．192～194．。

英國的高級文官主要來源于三個途徑：（1）直接從大學錄用，又稱“快速通道”；（2）從政府中晉級上來；（3）從外部任命。經“快速通道”進入文官隊伍的大學畢業生，常常從21、22歲進入文官系統干到退休，退休后方能到私人部門任職。對于這部分人英國政府有特殊的晉升機制。一般文官升至執行官后，便會遭遇到“天花板”，終其一生停留在這一等級。而“快速通道者”進入文官系統后，定級為行政學員，隨后可晉升為高等執行官，之后越過特等執行官直接晉升到主管一級。大部分“快速通道者”至少能夠晉升到助理次官一級，通過這一途徑最終成為高級文官者幾乎占英國高級文官的一半③龔祥瑞：《英國行政機構和文官制度》，人民出版社1983年，第77頁。。當然，要想謀求更高職位，除積累行政經驗外，還需謀求與政治官僚的良好關系。在英國，一般不存在由私人部門轉入文官系統的情況，文官系統因而被稱之為“封閉的集團”④Patrick Dunleavy．Developments in British Politics 8．New York：Palgrave Macmillan，2006，p．300．。

英國的中下層文官指5級以下（不含5級）的執行級和辦事員級文官，主要負責政策執行和其他事務性工作。與高級文官相同，中下層文官同樣具有等級性和封閉性特征，職位空缺時僅從本機關同類人員中升任，不得任用其他機關或不同職類的人員。

英國文官普遍遵循政治中立的傳統原則，但高級文官和中下層文官在程度上有所不同。根據1949年馬斯特曼委員會制定的有關文官政治中立的報告，中下層文官遵循不完全政治中立的原則：低級文官可以參加全國或地方政治活動，若要參加議會競選，應在提名日前辭去現職；若未能當選，應在公布選舉結果一周內恢復原職。中級文官除議會候選活動外，經本部門批準，可以參加大部分政治活動。而高級文官則除經批準參加地方政府的政治活動外，不得參加全國性的政治活動⑤龔祥瑞：《英國行政機構和文官制度》，第80頁。。

二、英國政府官僚系統的權力關系

（一）英國政府官僚系統的政治關系

英國政府官僚系統的政治關系主要體現于官僚系統與議會、政黨、首相和內閣之間的關系，同時表現為政治官僚與職業官僚政治關系的區別。

在英國，政治官僚常常同時具有政府高級官員和議員雙重身份，他們與內閣共進退，通過內閣政府向議會負連帶責任，并就其所管轄的部向議會負責。在英國責任內閣制下，政治官僚與首相之間形成一種同僚關系。理查德·羅斯說，“自上而下，英國政府更像是一座山脈，而非金字塔?！雹轗ichard Rose ＆ Ezra N．Suleiman．Presidents and Prime Ministers．Washington，D．C：American Enterprise Institute for Public Policy Research，1980，p．1．當然，作為執政黨領袖和政府首腦，首相置身于英國政治、行政機器的頂點和政治官僚之上。正如丘吉爾所說：“第一和第二、第三、第四的位置不存在可比性，第一就是第一”，“首相可以選擇做他想做的”⑦Patrick Dunleavy．Developments in British Politics 8，p．259，255．。

英國在長期的歷史發展中形成兩黨制，其政黨政治造就了內閣政治，政黨在維系內閣穩定方面具有舉足輕重的作用，成為連接議會和政府的橋梁。作為英國政府重要組成部分的政治官僚，也融于政黨政治之中，在整個政治生涯中依賴于其所屬的政黨。遵守和服從政黨紀律成為內化于政治官僚的重要原則，政治官僚也因而成為保持政府高度一體化的政治群體。

與政治官僚不同，英國的職業官僚不與議會直接發生關系。根據1975年的《下議院剝奪資格法案》，文官不得參加下議院選舉，若要參加議會選舉，必須放棄文官職位，目的在于使文官服務于任何政黨控制的政府。文官中立原則在英國不僅僅是一種文件上的規定，它成為內化于文官系統的價值規范，為文官所認可和接受。20世紀80年代以來，撒切爾政府實施改革，使文官不得不出現在議會面前，向議會說明所負責的事項，并接受議會特別委員會和行政監察專員的調查。此種情況被指稱破壞了文官的匿名性，導致英國高級文官的政治化。盡管如此，英國文官依然屬于一個非政治化的群體。20世紀80年代以來出現的高級文官政治化的傾向多為政治控制的結果，而非高級文官自身的選擇①Mattei Dogan．The Mandarins of Western Europe：the Political Role of Top Civil Servants．New York：Sage Publications Inc．，1975，p．31．。

在與首相的關系方面，一方面，基于職業官僚中的高級文官由首相任命，使之不得不服從和服務于首相。但另一方面，此種任命仍要受到執政黨內多種因素的制約，還要依據文官長和高級文官任命選拔委員會根據各部門建議所提出的意見，使職業文官尤其是高級文官能夠在較大程度上保持相對獨立性②Edward C．Page ＆ Vincent Wright．Bureaucratic Elites in Western European Sates，p．184．。此外，英國首相私人辦公室設有主任秘書和副秘書，其中4名副秘書均為來自各部的文官，負責內政、外交和經濟等事務③曹沛霖、徐宗士：《比較政府體制》，復旦大學出版社1993年，第103頁。，成為首相聯系各部和職業文官的中介，亦成為職業文官謀求升遷的重要途徑。

（二）英國政府官僚系統的行政關系

英國政府官僚系統的行政關系主要涉及政府官僚系統的內部關系，包括財政部與中央政府各部的關系、各部大臣與高級文官的關系、高級文官與中下層文官的關系等。

1．財政部與中央政府其他各部的關系。臺灣學者張金鑒曾說，英國政治制度中占最重要地位者，除議會和內閣外，就是財政部④張金鋻：《西歐各國政府》，臺灣三民書局1975年，第64頁。。因此財政部又有“所有政府部門的中央部門”、“各部之上的部”、“超級大部”等稱謂。英國中央財政部是英國歷史上最古老的部門，依王室特權而建，其法律權威源于英國的習慣法。中央財政部自1714年以來一直保留了7人委員會的形式：首席財政大臣由首相兼任；度支大臣實際執掌財政部大權，由首相最為親信者擔任；另外5名財政委員均為執政黨在議院中的黨鞭⑤Cabinet Office．List of Ministerial Responsibilities：including Executive Agencies and Non－Ministerial Departments，July 2010，p．87．。財政部中度支大臣和財政部秘書均為入閣大臣，財政部中的一名政務次官擔任下議院多數黨首席黨鞭。財政部中設有2名常務次官，分別負責人事和財政⑥N．H．Gibbs．The British Cabinet System（2nd．ed．）．Westport，Conn：Greenwood Press，1978，p．131．與財政部不同，其他各部一般僅有一名入閣大臣，設一名常務次官。。其中負責人事的常務次官除擔任財政部的文官長外，還與內閣秘書輪流兼任中央政府文官長一職，居于各部常務次官之首⑦K．W．Walker．Government in Britain and the New Commonwealth．High Holborn，London：George G．Harrap ＆ Co．Ltd．，1965，p．83．。

亨利·帕里斯曾這樣描述財政部和其他各部的關系，他說：“其他部門就像汪洋大海上的小舟，各自沿著自己的航線行使，幾乎不會熱絡地相互聯系。財政部則相反，它與其他各個部門始終保持接觸?！雹郒enry Parris．Constitutional Bureaucracy：the Development of British Central Administration since the Eighteenth Century．London：George Allen ＆ Unwin Ltd．，1969，p．247．財政部相對于其他部門的優先地位在于它對各部財政和人事的控制。財政部掌握各部財政資金的發放，監督檢查各部的財政支出；協調各部政策、尤其是協調各部與經濟政策相關的行為。如奈杰爾·勞森所說，“財政部是名義上兼實際上的第一部，對政府咬的每一口餅都要插手過問”。⑨Edward C．Page ＆ Vincent Wright．Bureaucratic Elites in Western European States，p．197．財政部對各部事務的干預，使各部對財政部的權力過大感到擔憂。一個下議院財政委員會報告提到，“社會保障部認為，財政部正在負責福利改革進程”，而“貿易工業部認為，財政部已經接管了微觀經濟政策”。⑩A．W．布拉德利、K．D．尤因：《憲法與行政法》，商務印書館2008年，第673頁。英國人對這樣的抱怨司空見慣，稱財政部的特權體現的是“財政部的古老權威”?特倫斯·丹提斯、阿蘭·佩茲：《憲制中的行政機關：結構、自治與內部控制》，高等教育出版社2006年，第113頁。。盡管20世紀80年代以來英國中央財政部的權力有所下降，但財政權力的重要性使之依然保有對其他部門的監控權。

2．各部大臣與高級文官的關系。英國中央政府呈現為行政集權下的等級化，在這一體制下，大臣個人負責制是調節大臣與文官之間關系的基本前提，伴之以文官匿名性原則。具體體現為：大臣領導各部，并就部務向議會負責；文官保持匿名性，其行政行為均以大臣的名義進行①Henry Parris．Constitutional Bureaucracy：the Development of British Central Administration since the Eighteenth Century，p．106．。英國的大臣個人負責制建立于19世紀，初衷是議會通過大臣去控制行政。然而伴隨政黨政治的發展，議會權力下降，內閣在事實上控制了立法和行政權力，從而使政府官僚系統得以強化。在匿名性原則和大臣個人負責制的庇護下，文官可以與利益集團或其他社會群體就政策問題加以協商，而不必擔心會受到議會或外部輿論的干預。通過磋商，提出包括各種可行和不可行因素的詳盡的政策報告，上報至常務次官，再呈交給大臣，大臣最終對所制定的政策負責。由此使政策過程井然有序，避免了諸多麻煩，形成了文官、大臣和內閣之間的相互保護關系，強化了英國政府官僚系統的統一性。

3．高級文官的政治化。在英國，一般而言，政治官僚和高級文官彼此迥異，各自具有很強的內在同質性，高級文官不會像歐洲大陸國家那樣流動到政治官僚系統中去。然而20世紀八九十年代以來，英國出現了高級文官政治化的趨勢。C．克利福德和V．萊特將文官政治化界定為兩種情況：一是自下而上的政治化，即文官承擔越來越多的政治事務，越來越多地參與到政治活動中去；二是自上而下的政治化，即政府對文官控制的加強。英國高級文官的政治化體現為第二種情況②B．Guy Peters ＆John Pierre．Politicization of the Civil Service in Comparative Perspective：the Quest for Control．London：Routledge，2004，p．102．。

英國高級文官的政治化始于20世紀80年代撒切爾上臺，此后延續至梅杰和布萊爾政府時期，集中表現為首相大量參與高級文官的任命。撒切爾政府時期，常常以是否與其政見相同作為任免標準。此種極端政治化和個人化的任命方式導致1979年至1985年間，包括文官長和副文官長在內的43名常務次官和138名副次官迫于政治壓力離開文官隊伍。留任的高級文官迫于政治壓力，“積極行動者”的比例逐漸超過傳統的“謹慎者”③Edward C．Page ＆ Vincent Wright．Bureaucratic Elites in Western European States，p．199．，文官的匿名性和政治中立原則受到嚴重侵蝕。此間首相還大量任命外部人員進入政府任高級文官，在首相辦公室、內閣辦公廳和各部部長辦公室中任命大量政策顧問，使首相的權力急劇增長，高級文官的權力被架空，大臣與文官之間的關系也發生了變化。

英國政府高級文官的政治化，原因在于政治活動范圍的擴大和行政事務的日益復雜，給政府行政系統提出了更高的要求，選民對政府寄予更多期望，由此而推動了文官的政治化。此外一些人提出，政府中的高級文官本身就是“政治動物”，對政治具有高度敏感性，對黨派政治持尊敬而非鄙夷態度，在長期的職業生涯中逐漸融入到政黨一體化的文化中④Mattei Dogan．The Mandarins of Western Europe：the Political Role of Top Civil Servant，p．31．。盡管如此，基于英國的傳統和政府體制，大臣負責制依然是調節高級文官與大臣間關系的基本制度和保持政府行政責任制的基本原則。

4．高級文官與中下層文官的關系。英國實行統一的文官制，在這種統一性之下，高級文官與中下層文官在考試錄用和晉升等方面又有諸多不同。在考試錄用方面，首先是錄用標準不同：行政級（即高級文官級）任職條件為20至27歲、大學畢業并持有一等或二等榮譽學位；執行級要求任職者17．5至21歲、大學或文法學校（吸收優質學生的中等學校）畢業；事務級要求更低。其次是錄用機構不同：行政級和執行級由中央文官管理機構統一組織考試錄用；事務級則由中央委托各部實施。在晉升方面，高級文官和中下級文官之間相對隔絕。以高級文官為例：大學畢業生經考試進入行政級，由副主任做起，任職7年后經考試升任主任，再任職11至12年可望升任次官。在這一過程中，牛津、劍橋等名校背景和資歷成為晉升為高級文官的重要條件⑤李廣訓：《各國人事制度》，臺灣五南圖書出版公司1983年，第101頁。，以較低條件錄用的執行級文官難以晉升為高級文官。1968年《富爾頓報告》嚴厲批評了這一點，由此而建立起“開放結構”，使1至3級高級職位向文官內部以及其他職業團體開放，但實際效果十分有限。1971年英國政府建立行政見習生制度，使執行級中的行政見習生有可能越級晉升為主管，成為如今英國高級文官的重要來源。然而其他大多數中下級文官在升任至執行級后，便幾乎停留在這一級別終其職業生涯。

（三）英國政府官僚系統的社會關系

根據英國學者比爾·考克瑟的研究，在英國，社會利益集團游說的對象和程度依次為：行政人員（政府部門）＞部長＞媒體＞議會①比爾·考克瑟等：《當代英國政治》，第232頁。。英國特有的政治和行政體制使內閣成為英國事實上的最高權力機構，政府行政部門及其官員也因而成為社會利益集團游說的首要目標。政府在決策前往往要協調各方利益，如建立由利益集團代表、相關領域專家、文官和大臣共同組成的咨詢委員會，或通過文官和利益集團代表之間的非正式溝通加以協商。在這一過程中，文官獲取與政策相關的技術和信息，同時向利益集團說明政府的意圖，以求在政策問題上達成共識。愛德華·C．佩奇認為，在英國政府與利益集團的關系結構中，政府居于更為強勢的地位②Edward C．Page．Political Authority and Bureaucratic Power：A Comparative Analysis（2nd ed．）．Hertfordshire：Harvester Wheatsheaf，1992，p．116．。與美國相同，英國也屬于崇尚多元政治的國家，允許多種利益存在，鼓勵利益集團參與政策過程。但英國奉行“共識”文化和“公共利益”觀，在強調利益集團參與決策過程的同時力求達成共識和避免沖突。因此一方面，政府在決策過程中居于主導地位；另一方面，政府和利益集團雙方能夠在協商的過程中作出讓步，從而使政策過程更加協調有序。盡管如此，英國文官在總體上仍視自己為公共利益的代表，并不希圖與利益集團保持過于密切的聯系。

傳統上，英國政府官僚系統與私人部門之間呈現為一種相互隔離的關系結構，集中體現于政治官僚、文官與私人部門之間的流動上。一般情況下，政治官僚一旦成為議會成員，就心無旁騖，將自身命運與所屬政黨緊緊聯系在一起，不再與私人部門打交道。此外文官的外部流動性也比較差。如1992年約翰·奧頓在檢視了英國的文官狀況后發現：大部分文官進入政府系統后，就很少出出進進了。高級文官中或許有退休后進入私人部門任職的，但半路出家從私人部門到文官系統任職的并不多見③Edward C．Page ＆ Vincent Wright．Bureaucratic Elites in Western European States，p．191．。英國的精英階層包括政治精英、行政精英和商業精英等，不同領域的精英保持相對獨立，并不相互滲透。

基于英國政府官僚系統的相對封閉性，一些批評家提出，英國的“政治參與僅存在于選舉中”，此種情況由英國的代議制所造成?！耙粋€在下議院擁有多數的政府不情愿選擇一種直接負責方式，而更傾向于選擇傳統的間接負責方式”④Donald C．Rowat．Public Administration in Developed Democracies：A Comparative Study．New York：Marcel Dekker，Inc．，1988，p．82．，使文官較少與社會直接接觸，而是通過大臣去對議會負責，再通過議會、尤其是議會選舉間接地面向社會。

三、英國政府官僚制的集權性和一體化

（一）英國政府官僚制的“一體化”及代表性

在總體上，英國的政府官僚制體現出集權性和“行政一體化”的特征，此種特征由英國“行政權和立法權之間的緊密聯合”、甚至是“一種幾乎完全的融合”的政治體制所決定⑤沃爾特·白芝浩：《英國憲法》，商務印書館2005年，第62頁。。白芝浩認為，美國的政制是一種復合性的政制，在這種政制下，最高權力被分置于諸多實體和職能機構中。而英國的政制則是一種簡單的政制，解決所有問題的最終權力掌握在同一些人手中⑥沃爾特·白芝浩：《英國憲法》，第240頁。。在這一體制下，內閣居于頂點，控制著整個政府行政系統，政府官僚表現出高度的統一性。在此種自上而下的權力體系中，政治官僚與職業官僚形成各自的等級體系。政治官僚由首相任命并對首相負責；職業官僚則忠實地執行大臣的決策。職業官僚、尤其是高級文官因其教育背景和社會階層的相似性，顯現出較強的同質性。高級文官與中下層文官之間等級清晰。嚴格的層級結構和行政控制機制使英國的官僚制呈現出明顯的一體化特征。

英國政府官僚系統的一體化還體現為政治官僚與職業官僚在政治文化上的融合。英國的文官秉承政治中立原則，遠離黨派紛爭。但這并不意味著文官就是純粹的工具，沒有獨立的人格和意識；相反，基于英國的傳統，英國的文官對政黨政治持有一種敬畏的心理，由此而與政治官僚密切配合。他們同政治官僚一樣，視自己為公共利益的代表，在履行職能的過程中保持著對政治的敏感，力圖在平衡各方利益和有效應對議會的前提下為大臣出謀劃策。

海迪將英國歸為公民文化背景下的官僚政治模式，認為它與法德模式的區別在于代表性和回應性不同。英國的文官制是經代議機關提出要求建立起來的，自建立之日起便顯現出代表性和對公民的回應性。英國文官不直接與公眾接觸，而是在幕后服務于大臣，通過大臣和議會間接地回應公眾和社會，從而使英國的政府官僚制呈現為間接代表性。一項對英國、德國和意大利文官政治態度的調查表明，反政治的情緒在意大利很普遍，在英國和德國并不明顯。英國文官更多地表現出對政治的尊重①Mattei Dogan．The Mandarins of Western Europe：the Political Role of Top Civil Servants，p．31．，同時顯現出對公共利益更多的回應性。

（二）英國的政治文化與其政府官僚一體化

英國是一個具有漸進式政治發展傳統的國家，其政府官僚制的發展也不例外，是英國政治自然發展的結果。阿爾蒙德在比較英美兩國政治文化時指出，雖然英美兩國都屬于公民文化，但體現出不同的“臣民與參與者”的組合程度。在美國，參與者的角色占據相當大的比例，公民對政府的不信任感很強；相反，在英國，馴服的臣民角色更為普遍，因而對政府的信任感更強。英國的臣民能力出現于公民能力之前，但臣民能力并沒有隨公民能力的增長而削弱。換句話說，盡管在英國，公民具有較強的現代社會政治能力和參與取向，但依然保持著對政府權威的極大敬意，使英國同時具有高水平的政治能力和行政能力②加布里埃爾·A．阿爾蒙德、德尼·維巴：《公民文化：五國的政治態度和民主》，浙江人民出版社1989年，第544頁。。白芝浩認為，英國民眾普遍存在一種“崇敬心”和“政治滿足感”，數量上占多數的愚者希望由數量上占少數的智者來統治，這個數量上的多數愿意并渴望將選擇其統治者的權力賦予特地經過挑選的少數來行使，并對之表示忠誠與服從③沃爾特·白芝浩：《英國憲法》，第276頁。。雖然一些人批評白芝浩的觀點具有貴族傾向，但英國歷史上的貴族政治培育了英國國民對權威的恭敬和順從之心，卻是一個不爭的事實。此種政治文化造就了民眾對政府的信任、對政府權威的尊重，使英國建立起行政集權性的一體化政府官僚體制。在此種政府體制下，政府行政組織和行政官僚凝聚在一起。行政集權非但沒有帶來美國式的不信任，相反，政府中的官僚系統表現出對政府及其權力結構的服從，形成自上而下一體化型的英國行政集權式民主④David Marsh．“Understanding British Government：Analyzing Competing Models”，British Journal of Politics and International Relations 2008，10，p．263．。

總之，英國的政體造就了英國的政府官僚制，使之呈現為行政集權性、官僚體系高度一體化和間接代表性的特征。由單一政黨所維系的內閣集行政權力于一身，實行層層控制。政治官僚與職業官僚各成一體，在結構上相對應，高級文官和中下級文官間呈嚴格的等級關系。英國的政府官僚系統較少與私人部門和社會直接交流，呈現出相對封閉性。傳統恭順文化與現代公民文化的結合，一方面要求文官秉承政治中立原則；另一方面將整個中央政府系于政黨政治之下，推動了英國政治和行政穩定有序地發展。