國際經驗視域下我國賦予地方政府舉債權的可行性探討

李金龍 章 彤

21世紀以來，隨著經濟體制改革的深入和公共財政體制的建設，我國地方政府更多地承擔起了促進地區經濟發展、建設城市基礎設施和提供基本公共服務的責任。由于受制于法律約束，我國地方政府承受著事權與財權不匹配的壓力。龐大的建設資金需求與自身財力之間的缺口，迫使地方政府尋求更為穩定的資金來源?？v觀發達國家的經濟發展歷程，也曾出現地方政府資金缺乏和財政困難等問題，財政分權和賦予地方政府舉債權成為全世界許多國家的一大趨勢。我國2009年發行的“準地方政府債券”，從形式和內容上都遠不同于通常意義上的地方政府債券，地方政府尚未擁有舉債權。2011年10月，經國務院批準，上海市、浙江省、廣東省、深圳市開展地方政府自行發債試點，財政部還制定了《2011年地方政府自行發債試點辦法》進行規范和指導。賦予地方政府舉債權，被很多人視為一種必然。不過，分歧之聲卻并未因此消減?？梢?，通過研究發達國家賦予地方政府舉債權的基本經驗，探討我國賦予地方政府舉債權的可行性問題，具有重大的理論和實踐意義。

一、美、日等發達國家地方政府擁有舉債權的基本經驗

從1812年美國紐約市首次自行舉債籌集資金以來，發達國家地方政府舉債已有200年的歷史。美、日等發達國家發行地方政府債券已成為各級政府融資的重要方式，加快了這些國家的地方經濟建設和城市發展進程。發達國家地方政府發行債券經過長時間的發展，積累了豐富而寶貴的經驗，這對于我國賦予地方政府舉債權具有一定的借鑒意義。

（一）完善的法律體系

完善的法律體系是美、日等發達國家地方政府擁有舉債權的根本保障。在美國，多數州及地方政府擁有舉債權，可直接參與資本市場發行債券。一般情況下，美國地方政府舉債很少受到上級政府的管制，但美國制定了一整套的法律法規來約束地方政府債券的具體運行，這些監管法律體系主要由《1933年證券法》、《1934年證券交易法》、《1935年公共事業控股公司法》、《1939年信托債券法》、《1940年投資公司法》和《1934年投資顧問法》這六個聯邦證券法案以及后來頒布的一些補充法規構成①周 華：《美國市政債券的發行與監管對我國的啟示》，載《經濟與管理研究》2003年第6期。。這些法律對于地方政府舉債的權限、規模和監管等事項都作出了明確的規定。日本地方政府在二戰后重新修訂的《憲法》中，增加了允許地方政府自治的內容，地方政府開始擁有了舉債融資的權力，并通過制定《地方自治法》和《地方財政法》等法律規范地方政府的舉債行為②周沅帆：《城投債——中國式市政債券》，中信出版社2010年，第37頁。。

（二）國家對地方政府舉債的政策支持

除了通過法律向地方政府進行合法性授權外，美、日等發達國家對地方政府舉債給予了極大的政策支持，充分發揮地方政府舉債對地方基礎設施建設的作用。在美國，地方政府舉債大都可享受聯邦政府的稅收優惠，聯邦政府對于投資者投資于地方政府債券的利息所得稅給予稅收減免優惠。日本地方政府是其舉債的法律和制度的償還人，中央政府則成為地方政府舉債行政上的償還人，中央政府每年都從國庫中撥出一筆資金交由特定的機構管理，以作債券償還之用。地方政府若在舉債前報請總務省審批，還可獲得兩項優惠：一是總務省在計算對地方政府轉移支付時考慮償債因素；二是中央政府為滿足條件的地方政府提供優惠借款。③劉曉鳳：《美日法地方債制度的變遷及特點》，載《中國財政》2010年第6期。

（三）嚴格的審批制度

在美國，州和地方政府舉債無須上級政府的批準或同意，但美國各州和地方一般都在憲法和法規中對政府舉債權做了嚴格限制，要求州和地方政府不得隨意舉債，特別是在發行一般責任債券時，通常必須經當地公民全體投票或者議會表決同意后才可發行。日本中央政府對地方政府舉債實行審批制，日本《地方自治法》第250條規定：“發行地方債以及變更發債、償債方法和調整利率時，必須經自治大臣或者都道知府知事批準?！钡胤秸暾埮e債，首先要確定許可預訂額，經地方公共團體議會的決議手續，才能正式申請借款許可，最后做出正式的許可④華國慶：《中國地方公債立法研究》，載《安徽大學學報》2010年第4期。。

（四）系統化的風險防范機制

由于“公共池塘”問題、“預算軟約束”和地區間競爭等因素影響，地方政府可能存在過度舉債傾向，易造成地方政府舉債的財政風險。為防止地方政府舉債導致的債務風險，美、日等發達國家建立了系統完整的風險防范機制，包括信用評級制度、信息披露制度和審計制度等。美國的市政債券具有完善的信用評級制度，專業獨立的評價機構對地方政府進行信用評級，投資者以此作為是否投資市政債券的決策依據。地方政府在舉債前必須向投資者提供有效信息，保證投資人能夠充分了解和評價所要購買的地方政府債券。日本成立了由國家會計檢察院和地方監察委員會構成的審計機構，負責對地方政府的債券發行和舉債資金使用進行審計監督。

二、我國目前尚未賦予地方政府舉債權的現實困境

（一）地方政府未擁有完整獨立的財權

地方政府完整獨立的財權應包括自行舉債的權力。在財政分權理論中，為了實現地方公共產品供給的帕累托最優，強調在中央和地方政府間進行財政分權，擴大地方政府的經濟決策權和財權。由于當前稅收不一定與當前公共產品支出的需求相匹配，地方政府基于發展經濟以及平衡代際公平等原因自然地會產生公益性的債務需求。因此，舉債權理應成為地方政府完整財權的一部分，以彌補地方政府公共產品供給資金的不足。而我國尚未賦予地方政府自行舉債的權力，即當前地方政府的財權是不完整的，這并不符合公共財政理論的要求及現實需要。在發達國家，中央與地方之間稅種劃分合理，地方政府擁有獨立的征稅權和稅基稅率的確定權。地方政府獨立而完整的財權是地方政府行使舉債權的實際財力擔保。由于我國地方政府缺乏主體稅種且不具有對于地方稅的立法權和地方稅基稅率的確定權，我國地方政府現有財權的獨立性不足，因此在一定程度上影響地方政府的經常性收入，使地方政府自行舉債的償付能力得不到有效保證。

（二）地方政府落實事權的財政壓力大

按照市場經濟的要求，我國財政體制進行了從“行政性分權”到“經濟性分權”的分稅制改革，但這次改革并不徹底，它主要集中在中央與地方（主要是省級）之間的財政收入分配方面，而對于中央與地方之間的事權劃分則處于嚴重滯后的狀態，各級政府事權劃分不明確，導致事權從上級政府向下級政府傳遞的現象比較突出，地方政府承擔了過多的公共產品支出責任，財政壓力巨大。從理論上講，真正意義上的分稅制應按照“一級政府、一級財政、一級支出責任、一級預算、一級舉債權”的模式運作。在分稅制下，各級政府間有明確的事權范圍，與此相對應，地方財政必須要獨立于中央財政，在既定的財政劃分的基礎上各自獨立承擔收支平衡的責任①劉少波：《市場準入、制度設計與風險防范——我國市政債券市場的開禁與發展研究》，經濟科學出版社2011年，第58頁。。由于我國目前沒有按照這種模式運作，地方政府配套的財力不足以負擔其公共支出責任，同時，地方政府并未被賦予舉債權，進而加重了地方政府落實事權的財政壓力。

（三）地方政府全面履行職能所需資金匱乏

市場經濟中，地方政府的主要職能是提供公共產品和優化資源配置，促進公平收入分配和通過政策引導、政府采購、投資等手段促進經濟平穩發展。改革開放以來，我國城市化進程不斷加速，城市基礎設施建設取得了顯著成就，但還是難以滿足各地居民對公共產品服務的需求。按照市場經濟條件下政府職能的規范，城市基礎設施屬于地方性公共產品，由地方政府提供地方公共產品更容易實現“有效率地為當地居民提供他們所偏好的地方公共產品”的效率目標②鄧曉蘭：《論財政分權體制中的地方政府公債融資權》，載《財貿經濟》2005年第5期。。目前，我國城市基礎設施建設投資基本來源于地方財政收入，而地方政府對增加基礎設施建設的投入面臨極大的財力約束，資金供給與快速增長的投資需求難以適應。我國尚未賦予地方政府舉債權，現有融資渠道狹窄且缺乏效率，導致這些資本性支出的資金供給不足，地方政府全面履行職能的處境十分尷尬。

（四）地方政府融資行為混亂，財政風險加大

我國《預算法》規定地方財政預算不能出現赤字，且法律中也不存在關于地方政府財政破產的規定，也就是說，我國法律明確規定地方政府沒有舉債權。然而，法律雖然可以禁止地方政府公開舉債，卻無法控制地方政府的投資支出沖動以及尋找資金來源過程中的行為變通。長期以來，我國地方政府實際上都有各種形式的以地方財政隱性擔保的舉債行為，從而形成了龐大的隱性債務，給地方乃至國家的財政安全埋下了極大的隱患。面對這樣的亂象，通過法律對地方政府舉債進行合法性授權，建立統一的規范管理制度，是使地方隱性債務顯性化和緩解當前財政危機的必由之路。

三、我國賦予地方政府舉債權的可行性分析

（一）我國已基本具備賦予地方政府舉債權的經濟條件

改革開放推動我國走上了市場經濟發展道路，經濟一直保持著較快增長，國家財政收入不斷增加，創造了“中國式經濟發展”的奇跡。特別是我國加入WTO之后，市場經濟程度進一步加深，宏觀經濟總體穩定，經濟政策具有連續性，經濟自由化程度逐步與國際接軌。換言之，我國經濟條件與發達國家相差無幾，已基本達到賦予地方政府舉債權的經濟要求。我國已初步建立了金融與資本市場的運行機制，各類監管機構設立，各種監管法律法規發布和實施。這些既促進了資本市場進一步發展和強化政府證券監管能力，也在一定程度上推動了賦予地方政府舉債權的進程。

（二）分稅制的基本建立為賦予地方政府舉債權提供了合法的制度基礎

借鑒發達國家的經驗，賦予地方政府舉債權的基礎性體制條件是讓地方政府擁有獨立的財政權和實行分稅制。分級分稅的財政體制，不僅使地方政府具有了獨立財權和收入的法律保障，也為地方政府舉債提供了體制上的保障。中國的分稅制改革基本界定了中央政府與地方政府之間的權利和義務。經過18年的分稅制實踐，雖然各級政府之間在事權和財權的劃分等方面還存在諸多需要解決的問題，但我國已基本建立了分稅制財政體制，地方政府擁有了相對明確的事權。地方政府在已擁有一定數量收入的條件下，獨立承擔經濟風險的能力不斷增強?？梢?，我國賦予地方政府舉債權的制度基礎已基本具備，應當修訂相關法律，賦予地方政府舉債的權力。

（三）地方政府對舉債具有強烈愿景且具備一定的償債能力

根據國務院經濟發展研究中心推算，按照2020年中國城市化水平達到60%的目標測算，中國城市基礎設施建設投資每年至少要保持在3500億～5100億元的水平，但目前政府每年可提供的資金只有1000億元左右①楊 眉：《學者質疑“地方債”：彌補地方政府資金不足？》，載《財經時報》2004年2月28日。。在現有各種合法合規的資金獲取渠道難以滿足基礎設施建設的巨大資金需求的情況下，賦予地方政府自行舉債的權力是應取之舉。地方政府通過自行舉債，滿足地方政府長期且較大額度的資金需求，有利于實現地方公共產品的代際公平。根據中國官方發表的首次針對地方政府收支的全國審計結果，截止2010年底，全國地方政府性債務余額為10．7萬億元，巨大的地方債務也反映出地方政府對于自行舉債的迫切需求。同時，對于一些經濟發展較快的城市或地區而言，已經具有較強的承債能力。一方面，經過20多年的行政管理體制改革，地方政府的成本效益意識和風險意識逐步增強，而我國發行“準地方債券”的實踐為地方政府初步積累了債券管理的經驗。另一方面，在實行分稅制財政體制下，地方政府擁有相對明確的征稅權和財政收入分配權，地方政府可支配收入和現金流量較大，其舉債能力毋庸置疑。

（四）地方政府舉債存在強大的市場基礎

地方政府通過舉債在資本市場上融資從本質上說是一個將國民儲蓄間接轉化為公共投資的過程。因此，資本市場上的資金供給情況對賦予地方政府舉債權的成功與否起到決定性作用。改革開放以來，我國經濟持續高速增長，城鄉居民收入和社會閑散資金都有了大幅度提高。從1996年到2009年，我國城鎮居民人均收入年均增長率為9．47%，農村居民人均收入年均增長率為7．28%。截止2009年末，我國城鎮居民人均可支配收入達到17174．65元，農村居民人均可支配收入達到5153．17元，分別比1996年增長了3．5倍和2．7倍。城鎮居民恩格爾系數為36．52%，而農村居民恩格爾系數為40．97%，也遠低于1996年的48．76%和56．30%，表明城鄉居民生活不斷改善②數據來源：根據1997年～2010年《中國統計年鑒》統計數據整理。。同時，居民儲蓄余額也持續高速增長，截止2010年底，居民儲蓄余額已達到30．33萬億元，從2000年～2010年，年均增幅達15．49%③數據來源：根據2001年～2011年《中國統計年鑒》統計數據整理。?？梢?，目前我國資本市場上存在的“流動性過?！鼻∏榈胤秸e債提供了契機。

（五）地方政府舉債的技術條件已基本成熟

經過十幾年的探索，我國證券市場逐步發展壯大，在證券的發行、流通、監管等各個環節的技術和能力都得到了明顯的提高，這為我國地方政府舉債提供了良好的技術環境。在發行技術方面，除了國外的成熟經驗可資借鑒之外，我國也積累了多年的發行國債、企業債的實踐經驗，這對于地方政府舉債具有重要的啟迪意義。在人才儲備方面，目前我國已經培養了一大批精通債券發行和流通的中介機構和專業人才，這些為地方政府舉債提供了技術上的支持和保證④劉少波：《市場準入、制度設計與風險防范——我國市政債券市場的開禁與發展研究》，經濟科學出版社2011年，第69、70頁。。隨著我國證券市場的不斷發展，證券市場的監管和基礎制度建設也逐步得到完善，初步形成了較為合理的債券監管制度與法律體系，這為地方政府舉債和地方債券的發行提供了可靠的制度保障。

四、借鑒國際經驗以賦予和規范我國地方政府舉債權的對策建議

（一）建立和完善地方政府舉債的法律體系

我國《預算法》明確規定地方政府無舉債權，這已經成為我國賦予地方政府舉債權的直接制約因素。因此，必須盡快修改現行《預算法》，對地方政府舉債進行合法性授權，以實現制度安排上由“堵”變“疏”。其次，對現行《擔保法》和相關財經法律法規加以修改，盡快制定和頒布《地方公債法》，以法律的方式對地方政府舉債的具體權限和責任問題進行規范。一方面，通過法律對地方政府的舉債主體、舉債數額、舉債范圍、舉債資金用途、發行方式等作出詳細的規定，另一方面，應盡快制定包括舉債投資決策條例、償還條例和決策失誤責任條例等在內的一系列法律法規，對地方政府舉債權實行法制化、規范化管理①郭 琳：《地方政府債務融資管理的現狀、問題與對策》，載《中央財經大學學報》2001年第8期。。

（二）對地方政府舉債給予一定的稅收優惠

地方政府發行債券成為它提供公共產品和公共服務的主要融資渠道，地方政府債券免繳利息所得稅是各國通行的做法。因此，我國應在《稅法》中明確規定地方政府債券免征所得稅，個人投資者免繳個人利息所得稅，機構投資者在計算應納稅收入時允許扣除地方政府債券的利息所得。此舉可降低地方政府的融資成本，大大增強地方政府債券的競爭優勢，提高投資者投資地方政府債券的積極性。同時，這也是一條將民間資本引入地方基礎設施建設和公共事業建設的有效途徑，更好地促進地方政府債券的發展。

（三）嚴格審批制，加強對地方政府舉債權的源頭管理

我國目前存在著地方政府財政透明度不高、潛在財政風險較大等問題。我國賦予地方政府舉債權，可借鑒日本的經驗，采取審批制，即地方政府舉債前必須向財政部申請額度，財政部在對地方政府進行評估之后，遵循審慎性原則和必要性原則，嚴格審批，確定地方政府能否舉債以及舉債的規模。由于地方政府舉債要符合公益性和代際公平的原則，因此，應當只允許地方政府為公益性的資本支出舉債，禁止借債彌補經常性支出和非公益性的資本支出，并且一旦發生違規舉債行為，要嚴厲追究地方政府主要領導人的責任。

（四）建立風險防范與預警機制

風險防范和控制是我國賦予和規范地方政府舉債權的重要問題，因此，建立一套完善的風險預警與防范機制，是我國賦予地方政府舉債權并規范管理的關鍵。借鑒國外經驗，首先，要完善地方政府的信用評級制度和信息披露制度。地方政府舉債前，應由國內兩家以上具有專業資格、獨立的評級機構對地方政府信用進行評級，并同時發布評級報告和結果，同時，應制定專門適用于地方政府舉債信息披露的相關制度，對地方政府發行和交易債券過程中的信息披露作出詳細、具體的規定。其次，設立相對獨立的地方政府舉債管理機構，并以此為核心建立我國綜合性的地方政府債券管理體系，加強對地方政府舉債行為的監督和檢查。最后，應建立地方政府債務風險預警機制，對地方政府的債務風險進行評估和預警，防范地方政府無度舉債。

總之，賦予地方政府舉債權是公共財政體制深化改革的有機組成部分，也是規范化財政分權的客觀要求。中國要想建立完善的分稅制，促使各級政府全面履行職能，促進地方經濟社會發展，必須賦予地方政府舉債權。在中國現階段，賦予地方政府舉債權既是必要性，也是可行的。