論法治視野下行政權運行機制的完善

楊 樺

決策權、執行權、監督權是政府內部的權力結構形式，三者相互制約又相互協調，屬于行政權運行機制，它們是行政權力的結構形式與運行機制的統一，反映了三者之間的關系。將行政決策權、執行權、監督權“三權”進行厘清，在行政系統內部分立歸屬，并使其相互制約又相互協調，以形成良好的權力結構形式與運行機制，這是我國大部制改革的重點和難點，也是衡量和檢驗大部制改革成效的重要標準之一。

一、我國行政權運行機制存在的缺陷

新中國成立后，在中央和地方政府機構的設置及其權力配置方面沿襲的是權力高度集中的前蘇聯模式，即每個政府部門均集決策權、執行權和監督權于一體。在當時的社會條件下，這種行政權力結構和運行機制有利于保持政令暢通、指揮有效、運轉協調，有利于國家管理目標和任務的實現，具有一定的合理性和必然性。改革開放后的歷次政府機構改革在取得一定成就的同時，也使我國政府機構陷入了“精簡——膨脹——再精簡——再膨脹”的怪圈，政府部門設置存在著職能交叉、政出多門、權責不清及設置過多過細等問題，對行政權力的科學配置與有效運行沒有給予應有的重視，行政決策、執行和監督三權混合的模式得到了延續，依然保留著傳統官僚制行政組織和權力結構模式。隨著我國經濟社會的發展以及各項改革的深入，這種模式的弊端和問題越發顯現。主要體現在以下方面：

（一）決策權、執行權和監督權不分導致行政權力的部門壟斷和異化

以官本位為基本特征的現行行政權力運行機制，其權力運作規則是決策權、執行權集中在同一機構，有的甚至監督權力混雜其中。而且，各級政府的決策權力不同程度地被政府部門所占有和使用，久而久之便演化為部門權力。在這種模式下，政府各部門可以自定政策和規則，自己執行、自我監督，形成事實上的“權力壟斷”，造成“弱政府、強部門”的格局，衍生出“權力碎片化”、“政府空心化”等現象。

（二）決策權、執行權和監督權不分導致部門權力利益化，部門利益法制化

因為決策權與執行權的高度合一，最終形成部門分割，各自為政。而各部門在進行決策時，往往從自身利益出發，并沒有真正考慮和貫徹社會公眾意志和公共利益，但卻以公共意志的面目出現，形成行政權力的部門化。同時，政府各部門在制定政策時，將本部門的利益與職責混合在一起，把部門職責變成了為謀取本部門利益的工具，有利的就爭，無利的就推，形成部門權力的利益化。部門利益與部門政策相融合，又形成了部門利益的法制化、合法化，還會引起政府部門之間規范與政策的嚴重沖突。

（三）決策權、執行權和監督權不分導致政府及其部門行政成本劇增，行政效率低下

由于各部門都擁有決策權，各自設立了決策機構和配備了人員，大多數的行政決策尤其是微觀的、執行性的決策，都是由不同的職能機構自己完成的，由此加大了行政決策成本。而且，由于政府部門林立、各自為政和信息封鎖，致使一個部門難以獲得其他相關政府部門的具體信息和資訊，即使能夠獲得也要花費較大的時間成本、協調成本和復制成本等，這樣不僅增加了行政決策制定的各項成本，而且還使得行政決策無法全面、準確地反映實際狀況，造成決策的失誤甚至失敗，進而引發決策執行費用的巨大浪費。通過決策機構的集中化，可以減少不必要的決策調研、咨詢等重復行為造成的疊加成本。

（四）決策權、執行權和監督權不分導致行政監督職能架空或虛置

我國現行行政體制的內部監督形式已被實踐證明是低效有時甚至是無效的。行政系統內部現有的監察、審計等部門作為專門的行政監督機關，它們在行政級別上與政府的其他職能部門是平行的，地位不高，監督的能力和權威性有限。實踐中，許多政府部門集決策和執行于一身，它們既是裁判員，又是運動員，這樣就使監督流于形式，導致決策不公和執行隨意，如一些部門既管宏觀規劃又管具體項目審批等，使得本應承擔宏觀管理職能的政府部門卻熱衷于大量具體的項目審批，而一些純粹的執行部門又被授予了決策權，導致權力膨脹和權力尋租，最終使公共管理的公共性、服務性和公正性喪失殆盡。

（五）決策權、執行權和監督權不分導致決策的效力遞減，而執行的阻力遞增

在決策與執行不分的行政權運行機制下，對于決策與執行的主體分別是誰難以確定。本該從事決策的機構和個人卻去參與或干預執行，而本該從事執行的機構和個人卻熱衷于決策，導致決策者與執行者混為一體，決策職能與執行職能不分①郭 蕾：《政府決策權、執行權、監督權相互制約的運行現狀分析——基于對地方公務員調查數據的實證分析》，載《浙江社會科學》2011年第6期，第35頁。。由于負責執行的機構與個人熱衷于決策而不愿意去做具體的執行工作，形成有人決策、無人負責執行的尷尬局面，最終出現許多任務一級一級地往下安排和分配，致使行政決策的效力大打折扣，而其執行阻力卻不斷增加，執行效率和效果差強人意，政策目標最終落空。

二、行政權運行機制改革的實踐探索

20世紀70年代末以來，西方發達國家為了緩解財政危機、管理危機和信任危機，掀起了一場新公共管理運動，其基本特征是政府職能的轉變和市場價值的回歸，英國被認為是當代行政改革的先驅，其中較為引人注目的是大部制改革及決策與執行的分離②石佑啟、楊治坤：《部門行政職權相對集中之求證與分析》，載《暨南學報 （哲學社會科學版）》2010年第3期，第182頁。。決策與執行分開，意味著政府職能的轉變，政府更多的是掌舵（決策），而不是劃漿（執行），已成為各國的基本共識。英國政府于1988年開始推行“下一步行動計劃”。其核心內容是將政府的決策職能與執行職能進行分離，以改進公共服務，提高執行的效率，增強公眾的滿意度③石佑啟：《中西方部門行政職權相對集中之比較與啟示》，載《法學雜志》2010年第2期，第39頁。。英國的改革得到了法國、德國、澳大利業、新西蘭、荷蘭等眾多國家的紛紛仿效。當然，各國在實行決策與執行分離時，基于各自的國情，在具體做法上有所差異，如英國采取的是在大部門體制內設立執行局的模式，形成各部部長——政策核心司——執行局的模式；而美國是在大部體制之外新建大量獨立行政機構的模式。大部體制和獨立的執行局，是美國聯邦政府的兩大支柱。

我國于2001年正式加入世界貿易組織（WTO），為積極應對全球化帶來的挑戰，促進社會主義市場經濟的健康發展，提高政府的行政效能，緩解財政上的壓力，深化行政體制改革和完善行政權運行機制也就成為我國政府的必然選擇?；诖?，中編辦提出了改革的構想，決定在深圳等5個城市進行新一輪的深化行政改革試點。2003年3月27日，深圳市正式公布《深圳市深化行政管理體制改革試點方案》，按照精簡、統一和效能的原則，計劃在進行職能和權力分工的基礎上，實施以決策、執行、監督分離、制約與協調（被學界稱為“行政三分制”）為基本思路的行政體制改革與創新。由于時機不成熟及各種因素的困擾，這場改革當時沒有推行下去。黨的“十七大”報告明確指出：“建立健全決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的權力結構與運行機制?！边@為深化行政體制改革提供了新的動力，也為完善行政權運行機制提出了新的要求?！笆叽蟆币院?，中央政府和地方政府兩個層面都啟動了“行政體制和行政權運行機制”的改革與創新。在中央層面上，2008年3月公布的《關于深化行政體制管理改革的意見》和《國務院機構改革方案》是對我國中央政府行政體制改革的總體規劃的具體部署。根據這兩個文件，中央政府緊緊圍繞轉變職能、理順關系，進一步優化政府組織結構，規范機構設置與權力配置，探索實行職能有機統一的大部門體制，完善行政權運行機制。經過此次改革，除國務院辦公廳外，國務院組成部門設置27個，涉及調整變動的機構15個，正部級機構減少4個，與國外大部制機構設置相類似。這在一定程度上優化了決策職能，把有的執行職能從決策部門分離出來，設立相對獨立的執行機構負責決策的具體執行，同時監督機制又是相對獨立的，形成新的權力結構與運行機制。在地方層面上，2009年5月，深圳《綜合配套改革試驗總體方案》獲國務院批復，該《方案》在行政體制改革部分明確提出，按照職能有機統一的原則，推行大部制改革，建立健全決策、執行、監督既相互制約又相互協調的權力運行機制，以實現決策科學統一、執行專業高效、監督有力到位。深圳市在進行大部制改革時，將行政三分制的思想內核融入到了具體的機構設置之中，設置了委、局、辦三種機構，使各機構各司其職、相互監督、相互制約，形成了“委、局、辦”的深圳模式。2009年，廣東省順德市把政府職能分為政務管理、經濟調節與市場監管、社會管理與公共服務三大類型，對原有黨政機構中職責相同、相近、相關的部門進行有機整合，堅持以有利于解決實際問題為根本的原則，在機構設置上因地制宜、不搞“上下對口”、打造“黨政聯動”的廣東順德模式。上述模式從不同角度和側面對決策、執行、監督相分離的行政權運行機制作了積極探索，積累了一些寶貴的經驗①趙 妍、鄭曙村：《當前我國行政三分制改革研究綜述》，載《公共管理》2010年第6期，第75頁。。當然，由于時間較短，探索不夠充分，上述行政三分的模式還存在這樣或那樣的問題，如改革基礎不牢固、機構改革不全面、監督機制不合理、配套法規不健全、政民互動不足等等，還需要不斷地完善舉措，推進改革。

我國實施決策、執行、監督相分離的行政權運行機制改革借鑒了西方國家一些有益的做法，但與西方國家行政改革有著很大的差別，按照有學者的觀點，這種差別主要體現在：第一，我國在政府內部進行決策、執行與監督三分不是將三種職能絕對和完全分開而只是適度分離，是在保證行政首長對執行機構的適度控制的前提下，對執行機構實行嚴格的合同管理、績效管理、法制管理和綜合管理；第二，我國執行機構的建立要適應社會主義市場經濟發展的需求，解決目前政府管理體制中存在的多頭執法、部門利益沖突、執法程序不規范和執法質量不高等問題，因此要從建立綜合執行機構開始試點；第三，我國決策和執行分開的過程將是一個漫長的過程，這一個過程也是我國公共行政體制的完善過程、社會主義民主法制逐步完善的過程、公務員素質與全民族的文化素質提高的過程，對此我們要有充分的思想準備②李軍鵬：《建立與完善社會主義公共行政體制》，國家行政學院出版社2008年，第206頁。。筆者贊同這種觀點，認為該見解符合我國的實際，具有強烈的中國問題意識，對于我國完善行政權的運行機制具有重要的指導作用，且行政權運行機制的改革要與推進行政法治有機結合起來，作為建設服務型政府、責任政府與法治政府的基本組成部分和重要抓手。

三、完善我國行政權運行機制的構想

我國如何在行政系統內部實行決策權、執行權與監督權的分離與制約，以完善行政權的運行機制，學者們從不同的層面設計了不同的方案。筆者認為，完善行政權運行機制，需要立足于我國的國情，以切實解決問題為導向，系統設計、重點突破、整體推進，要堅持用系統的、辨證的、發展的觀點來看問題。也就是說，對于決策權、執行權和監督權的各自行使主體的設計必須擺脫非此即彼的思維定勢，在充分利用現有法律資源、行政資源的基礎上，謀求改革的最大效益。當然，我們也不能完全拘泥和受制于現行法律規定，不能機械地在現有規定框架內進行制度設計，這樣的話就無法推進改革并達到預期的目標。因為，行政權運行機制的變革與創新，涉及到行政職能的轉變與權力結構的調整，面臨著現有法律規定上的障礙，需要突破法律上的瓶頸，對現有法律規定進行修正和完善，否則改革將難以推進，更遑論取得預想的改革成效。從制度和技術層面來講，進行行政權運行機制的改革時，可從以下幾個方面著手：

（一）科學確立行政權運行的原則

應按照“決策科學民主、執行規范高效、監督到位有力”的原則，科學合理地將決策權、執行權和監督權分開，在行政系統內部建立起部門協同合作、權力相互制約、運轉協調有序的治理結構和運行機制。具體來說，要做到：

1．決策統一，發揚民主

應按照民主科學決策的要求，在建立專家咨詢制度、公眾參與與聽證制度的基礎上，在監督機構的有效監督下，將相同或相近事項的決策權集中到一個部門或者直接由政府進行決策，這種決策權體現在規則制定權、規劃制定權、標準制定權、政策制定權等方面。決策權統一，是規則統一的充分條件，是決策科學的必要條件，是避免政出多門的前提條件①宋世明：《論大部門體制的基本構成要素》，載《中國行政管理》2009年第10期，第36頁。。

2．執行高效，減少沖突

統一決策事項分別由政府的一些職能部門或者授權非政府公共組織去執行，把行政決策、行政規劃等宏觀的行政管理內容與具體的行政執法內容分開，政府的職能部門由過去集決策、執行、監督于一身的機構，變為執行機構。設置執行機構時，在橫向上，可以實行執行權相對集中，即將相近的可合并的執法內容綜合在一個機構里，形成綜合執法體系，減少各部門之間職能交叉的現象；在縱向上，應消減執行的層次，構建扁平化的執行機構，能由政府部門直接執行的，就盡量不要設置二級機構，減少或避免上下級之間職責同構的情形。

3．監督獨立，強化力度

監督是防止決策權、執行權失范和濫用的重要措施。要真正發揮監督權的作用，就必須整合現有的監察、審計機關以及政府各部門的監督機構，設置獨立的監督機關，改變其隸屬關系，提高其行政級別，增強監督權的獨立性，構建一個結構嚴密、功能齊全、監督有力的強大監督系統，提升整體監督效能。

（二）審慎確定改革的對象和范圍

在現有的關于決策權、執行權、監督權相互分離的改革論述中，學者們通常容易忽略改革的適用對象，是否所有的行政部門都能夠實行決策權、執行權、監督權的分離？對此，筆者持否定意見。因為，政府部門中，有些是屬于業務較為特殊、程序不甚明確、提供純公共產品和公共性極強的部門，比如國務院辦公部門、外交部門、國防部門、國家安全部門、人事部門、財政部門等。對于這些部門不適宜采用決策權、執行權、監督權分離的權力結構，反而傳統的科層制管理結構更為適合。當然，對于這些機構也需要加強監督，強化對這些機構的績效管理和行政問責。地方政府在推進該項改革時，不能簡單、機械地進行，而要花費力氣和時間做好做細前期調研工作，首先慎重、準確地確定可進行決策權、執行權、監督權分離的部門，否則就會一著不慎，全盤皆輸。

（三）采取先試點、后推廣的策略

即選擇條件成熟的機構先行試點，取得一定的經驗和成效后再逐步推廣，降低改革的風險與成本?？疾煳鞣絿业淖龇?，如英國的執行局化改革實踐及其成果表明，在保障執行機構具有相對獨立性和專業性的基礎上，對執行機構實行依法管理、合同管理、績效管理等是確保決策機構與執行機構相分離改革有力推進與執行機構高效運轉的重要措施。借鑒英國的這一改革經驗，我國在開展決策權、執行權、監督權的分離與制約協調的改革時，可以先在服務目標明確、執法對象清晰、執法依據較為健全和執法程序規范的政府部門，如社會保障、質量監督、機關事務管理等部門進行試點，然后逐漸鋪開。

（四）有效地設計具體的改革方案

在設計具體的方案時，可以將執行性、服務性和具體管理性的職責及履行該職責的機構分離出來作為大部門的執行機構，將所屬事業單位改造成為獨立的法人單位，將部門的職能改造為主要負責決策制定，執行機構和獨立法人單位專門負責決策執行，這樣制定決策的部門與執行決策的機構既相互分離又有機對接，形成既相互制約又協調配合的行政運行機制。例如，深圳市在大部制改革中，把衛生局、人口和計劃生育局的職能以及食品藥品監督管理局的政策、法規、標準制定職責和食品安全綜合協調職能予以整合后劃入衛生和人口計劃生育委員會，由衛生和人口計劃生育委員會行使該領域的決策權。同時，將食品藥品監督管理局改為藥品監督管理局，主要承擔藥品、化妝品、保健品的監督管理工作，專門執行藥品、化妝品、保健品方面的決策。

（五）積極推進制度創新與實施配套改革

變革與完善行政權運行機制涉及到利益關系的調整和權力結構的重塑，是一項復雜的系統工程，必須做好頂層設計，進行統籌規劃，加強法制建設、完善配套設施，建立起長效的保障機制。否則，改革的成果將無法鞏固與長期維持，最終會導致改革無功而返。故應重點健全行政組織法和行政程序法，把權力的配置和權力的行使過程通過立法的形式確定下來，納入法制化軌道，要為行政權力的配置提供法律依據，讓決策權、執行權與監督權這三權的分離過程依法進行，要賦予監督機構較高的地位和充足的權力以形成有效的制約①曹紅軍：《對深圳“行政三分”法改革的進一步思考》，載《行政與法》2003第11期，第73～75頁。，保證決策、執行和監督部門分工合理、職責分明，依法用權、高效履責。同時，要推進相關的配套改革，進一步整合、完善行政執法體制，加快建立權責明確、行為規范、監督有效、保障有力的行政執法體制，健全行政執法主體資格制度，規范行政權運行的程序，建立健全行政執法案卷評查制度，積極探索行政執法績效評估和獎懲辦法；推進績效管理，建立起科學化、規范化和法治化的政府績效管理體系，探索完善政府績效評估指標體系，建立科學的政府績效評估方法；進一步加強行政問責制度建設，明確劃分、設定行政責任和建立健全政府責任體系，強化對行政首長的問責，嚴格行政責任考核與責任追究，完善行政問責的機制和程序。

四、結 語

決策權、執行權和監督權集于一個機關或部門之手不僅可能造成部門權力的膨脹與失控，且可能基于利益的驅動而導致部門之間爭權奪利，難于協調配合，致使政府整體戰略目標的無法實現和政策規則無法落實，也給依法行政、科學行政、廉潔高效行政帶來諸多困難和麻煩。而通過相關職能及其機構的整合，以及決策權、執行權和監督權的分離，建立健全決策、執行、監督既相互制約又相互協調的權力結構和運行機制，實現決策科學民主、執行規范高效、監督到位有力，這是我國深化行政體制改革的核心任務，也是我國健全行政權力的制約機制、防止權力異化與滋生腐敗的客觀需要。故應在明晰、分解政府職能的基礎上，在行政系統內部劃清決策權、執行權、監督權這三種權力的邊界，將其分歸不同部門行使，明確各自的責任，以解決某些方面權力過于集中而導致決策不公、執行不力以及監督疲軟等問題，形成結構合理、運轉協調、制約有效的權力運行機制，最大限度地減少或避免權力“尋租”和腐敗的滋生，保證行政權力沿著法治化的軌道規范、科學、公正、廉潔、高效地運行。