農民工養老社會保險制度評介

徐剛

【摘要】 建立適合農民工特點的養老保險制度，既是維護農民工應有的權益，解決農民工老有所養的需要，也是構建和諧社會不可或缺的重要內容。本文評介了三種典型的農民工養老保險制度，并指出了在實施中的不足，以期我國盡早建立一套能夠使農民工老有所養、公平合理的社會養老保險制度。

【關鍵詞】 農民工養老保險社會保障

一、引言

農民工，是指在本地鄉鎮企業或者進入城鎮務工的農業戶口人員，農民工是我國特有的城鄉二元體制的產物，是我國在特殊的歷史時期出現的一個特殊的社會群體。農民工有廣義和狹義之分：廣義的農民工包括兩部分人，一部分是在本地鄉鎮企業就業的離土不離鄉的農村勞動力，一部分是外出進入城鎮從事二、三產業的離土又離鄉的農村勞動力。狹義的農民工主要是指后一部分人。據有關部門調查，我國狹義農民工的數量為1.2億人左右，廣義農民工的數量大約為2億人。2004年以來，科學發展、和諧發展重要主體的農民工問題受到前所未有的關注，農民工社會保障權益問題，尤其是農民工養老社會保險制度得到了前所未有的重視。

養老保險也稱為年金制度，是國家依法強制實施、專門面向勞動者并通過向企業、個人征收養老保險費形成養老基金，用以解決勞動者退休后的社會保障問題的一項社會保險制度。養老保險是整個社會保險體系的核心，我國農民工養老保險制度的構建，也從其社會保險項目的制度化為起點。2006年初，《中共中央、國務院關于推進社會主義新農村建設的若干意見》、《國務院關于解決農民工問題的若干意見》和《國務院辦公廳轉發勞動保障部關于做好被征地農民就業培訓和社會保障工作指導意見的通知》等一系列重要文件，都對農民工的社會保險工作提出了一系列原則要求，特別是對制定農民工的社會養老辦法提出了明確具體的要求，總的指導思想是“低費率、廣覆蓋、可轉移，并能夠與城鄉養老保險制度相銜接”。很多地方政府根據中央的政策精神和當地的情況，制定了地方性法規，規定農民工參加社會養老保險的具體政策措施。

不少學者對此作了調研，從不同的角度，把全國各地農民工社會養老保險政策概括為不同的制度模式。本文主要對有代表性的三類制度進行評介：一是執行現行城鎮社會保險制度，農民工與城鎮職工實行同等繳費、享受同等待遇。例如，廣東省深圳市。二是在現行城鎮社會保險制度框架內根據農民工的情況適當降低門檻。例如，浙江省杭州市。三是實行單獨的農民工社會保險制度。例如，上海市。

二、三種典型的農民工養老保險制度

1、城保制度

城保制度是指將農民工納入統一的城鎮職工社會養老保險體系。以深圳市為例。深圳市由于外來人口比重較大，所以也是較早探索農民工養老保險制度的城市。早在2000年就將農民工納入城鎮養老保險體系。2002年7月出臺了新條例的《若干實施規定》。新條例及其實施規定對非本市戶籍員工的基本養老保險的主要政策有：以員工的月工資總額為繳費基數（繳費基數的變動幅度在本市上年度城鎮職工月平均工資的60%~300%之間），員工繳5%，企業繳8%，員工個人賬戶為繳費工資的11%，其余部分（2%）計入共同基金。達到國家規定的退休年齡、累計繳費滿15年，且在達到國家規定的退休年齡的前5年在本市連續繳費的員工在本市按月享受養老保險待遇。達到國家規定的退休年齡但繳費年限不足的非本市戶籍員工，以及退休前調出或辭工離開本市的員工，個人賬戶積累額可以轉移或退還員工本人。2006年新的社會養老保險條例給付條件作了修改，首先取消了農民工退休前5年必須在深圳連續繳費的限制，從而使他們和深圳戶籍員工享有同等的退休養老權利。其次，新的條例規定，對于達到退休年齡、不滿繳費年限的農民工，退休時可以申請一次性領取個人賬戶積累額和一次性生活費，終結在本市的養老保險關系。這樣的制度安排相比原來的規定更具公平性，它使農民工在退休后能分享到當地社會經濟發展的成果。

2、雙低制度

雙低制度是指對農民工參加城鎮職工社會保險采取“雙低”，即低門檻準入、低標準享受的辦法。以杭州市為例。浙江省農民工參加養老保險經歷了兩個階段。2003年前浙江省農民工參保主要是按照1997年和1998年該省有關文件的要求參加城鎮職工養老保險制度，并制定了《浙江省職工基本養老保險條例》和《浙江省失業保險條例》，把農民工納入養老保險和失業保險的范圍。2003年在《關于完善職工基本養老保險“低門檻準入，低標準享受”辦法的意見》中確定了“低門檻準入，低標準享受”的政策思路。并將農民工養老保險的企業和個人繳費比例分別降至12%和4%（城鎮職工為22%和8%）。作為沿海的發達省市，杭州市外來農民工規模這幾年呈現逐漸增長態勢。為了進一步規范操作、擴大覆蓋面。2006年11月杭州市又頒布《杭州市農民工基本養老保險低標準繳費低標準享受試行辦法》，于是農民工參加社會養老保險又多了一種制度選擇。杭州市“雙低”辦法雖然也秉承了“低標準準入，低標準享受”宗旨，但是在制度內容上，與上述強制性農民工社會養老保險條例有所區別，它以自愿性為原則。同時在對象、基金來源、待遇給付等方面它也有著自己特點：第一，參不參保聽憑自愿與職工基本養老保險不同，是否參加“雙低”辦法養老，農民工可以自愿選擇。第二，政策選擇更多元。有的農民工，打工企業已參加職工基本養老保險，可以繼續按職工養老保險方式參保，也可以重新向單位申請按“雙低”辦法參保，兩者可選其一，個人賬戶里的錢合并計算。第三，制度間轉接更靈活。如果按“雙低”辦法繳了費，后又要求改為職工基本養老保險的，雙低年限可折算，如參加了城鎮職工基本養老保險，到了法定退休年齡（男60周歲，女50周歲），又想按職工基本養老保險享受待遇，也可以把參加“雙低”辦法的繳費年限，折算成職工基本養老保險統一辦法繳費年限。第四，制度的地區間轉移提供了3種選擇：可轉移、可保留、可以一次性提前支取。

3、綜保制度

綜保制度是指對包括農民工在內的外來務工人員或非城鎮戶籍職工實行綜合保險?，F以上海市為例。上海市農民工養老保險的有關規定，可見于《上海市外來從業人員綜合保險暫行辦法》，準確的說無論從對象的界定（外來工不等于農民工）還是制度的內容來看，它都不是一個專門針對農民工養老保險的專門法規。該辦法于2002年9月1日開始實施，2004年進行了修改，2005年上海市勞動與社會保障局發布修改后的實施細則。該辦法盡管目前仍倍受爭議，然而，不可否認的是，它改變了上海農民工養老保險缺失的狀況，一定程度上保障了進入上海的農民工的社會保障權益。其相關規定如下：第一，參保對象為“外來從業人員”（包括有單位和無單位）和使用外來從業人員的國家機關、社會團體、企業（包括外地施工企業）、事業單位、民辦非企業單位、個體經濟組織。農民工屬于該制度的覆蓋對象，并且從目前參保人員的結構上來看，農民工也占了大部份。第二，基金來源上。上海市綜合保險確定了個人不繳費的原則，單位的繳費基數為上海市上年度月平均工資的60%。工傷、住院、和老年補貼三項合計繳費比例為12.5％（其中養老保險為7％），外地施工企業的繳費比例為7.5％。第三，待遇享受上。上海市綜合保險規定，用人單位在三年內為其使用的外來從業人員累計繳費滿十二個月者，即可獲得一份老年補貼憑證。其額度為實際繳費基數的7％。外來從業人員男性年滿60周歲，女性年滿50周歲時，可以憑老年補貼憑證一次性兌現老年補貼。從待遇水平看，綜合保險由于繳費水平低，因而待遇水平也較上海市城鎮職工養老保險低。第四，制度銜接上。上海市綜合保險由于利用商業保險作為待遇支付平臺，因此在賬戶的地區轉移上具有一定優勢。但是由于在籌資模式上采用了與城鎮職工基本養老保險不同的完全積累的個人賬戶模式，因而與城鎮基本養老保險制度間的轉接是該制度存在一個大問題。并且綜合保險的直接管理機構為上海市外來勞動力就業管理中心，而城鎮養老保險的管理機構為上海市社會保險管理局，二者在管理機構與管理機制上都有所不同，這無疑也給兩種制度的銜接帶來了困難。在上海市綜合保險制度的有關規定中，并未對制度間的銜接作具體規定，這也是它招至微詞的重要原因。

三、現行制度的不足

從中央政策層面看，雖然制度規定并沒有排斥農民工，但是，中央政策規定只是框架性和原則性，沒有明確的可操作性的規章制度，沒有強制性，對地方和企業沒有約束力，而且允許農民工退保，這不利于農民工的養老。對于各種制度給農民工養老帶來的好處不言而喻，但我們更應清晰看到：近些年來全國各地出現的農民工“退保潮”現象就從某些方面反映了現行的各種農民工養老保險制度存在著缺陷或不足之處。

1、現行的養老保險制度不適應農民工的高流動性

現有農民工養老保險制度無法適應當代農民工需求的主要原因之一就是農民工流動性高，以及流向不確定，從而導致養老保險斷續或無法轉移。我國農民工流動頻數大，流動以跨省際為主，這說明我國農民工就業極不穩定，頻繁流動，工作崗位變化快，工作周期短，必然要求養老保險與其流動而流動，但是，現行各種農民工養老保險制度基本不同，無法銜接，無法與農民工這種高流動性相適應，使他們的養老保險處于“建立—解除—再建立—再解除”這種尷尬的循環局面，繁瑣的轉移程序，最后導致養老保險無法轉移而退保終止。

2、農民工收入普遍偏低，繳費負擔重

農民工的流動性高自然導致其工作不固定，收入自然也不穩定，甚至會處于暫時性和較長時間收入中斷，所以收入普遍偏低。假設使用“納入城鎮養老保險制度”，一半以上月工資達不到城市職工月收入的一半的農民工，是無法以城鎮職工工資收入水平繳納保險費用的，最后只能導致農民工對養老保險望而卻步。

3、繳費年限的持續性難以保證

現行的養老保險制度規定，農民工在男性年滿60周歲、女性年滿55周歲，累計繳納滿15年以上，可按規定領取基本養老保險金?，F實中要達到如此長的繳費年限，再加上可能還要等上幾十年才能享受到保險金，對經濟收入偏低，甚至沒有正常保證的農民工而言十分不易。由于受多種因素影響，許多農民工既不可能固定于一地就業，也沒有耐心、沒有信心等待幾十年以后去領取一份不確定的養老金，因此，會導致農民工喪失對養老保險的那種欲求與期盼。

四、結語

近些年來，各級和各地政府對農民工社會養老保險制度的探索和實踐取得了一定的成績、積累了一定的經驗。但是，總體上看，當前農民工社會養老保險制度仍然很不完善，各種制度模式互不銜接，各自為陣，十分混亂。農民工是一個權益容易受到侵害的弱勢群體，只有給農民工以穩定的、可預期的社會養老保險制度才能有利于和諧社會的構建。因此寄希望各地區、各部門要結合實際，針對不同農民工群體，分步驟、分階段地推進社會養老保險體制改革，建立健全與經濟發展水平相適應的多層次、廣覆蓋的社會養老保險體系，最終完成向建立一套能夠使農民工老有所養、公平合理的全國統一的社會養老保險制度的過渡。

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