我國行政訴訟簡易程序適用范圍評析

常曉云

（武漢科技大學，湖北 武漢 430081）

我國行政訴訟簡易程序適用范圍評析

常曉云

（武漢科技大學，湖北 武漢 430081）

行政訴訟簡易程序適用范圍的劃定是整個行政訴訟簡易程序得以順利開展的首要環節和關鍵之點。我國行政訴訟簡易程序適用范圍的規定應以概括式、正面列舉式、排除列舉式相結合，兼取實質標準和形式標準，賦予當事人選擇權。應該明確規定簡易程序適用的法院，重新界定實質標準，完善適用范圍，賦予當事人異議權，增加法定排除范圍。

行政訴訟；簡易程序；適用范圍；程序選擇權

隨著行政糾紛的日益多元化和復雜化，行政案件的審理難度亦日益增加。但不可否認的是，仍有相當一部分行政糾紛是事實清楚、法律關系簡單明確的糾紛。案件不論繁簡，一律機械適用普通程序，并非科學的審判態度，也有違合理配置司法資源和提高審判效率的要求。行政案件的繁簡有別決定了對不同的案件可以適用不同的審理程序，行政訴訟簡易程序就是審理簡單行政案件所適用的訴訟程序。在最高人民法院的指導下，全國部分基層人民法院已逐步開展了適用簡易程序審理行政案件的試點工作。其中，如何確定“簡單行政案件”的范圍，即行政訴訟簡易程序的適用范圍，成為設置簡易程序的首要和難點問題。目前國內尚無學者對此問題進行系統研究，筆者希望拙文能為簡易程序適用范圍的制度設計提供一定的理論參考。

一、行政訴訟簡易程序適用范圍的基本理論

行政訴訟簡易程序適用范圍，乃是指法院能夠適用簡易程序審理的行政案件范圍。研究此問題，首先在理論上應討論以何方式采取何標準來劃定此范圍，從而確定其邏輯架構。

1.行政訴訟簡易程序適用范圍的規定方式

國內外現有立法例對簡易程序適用范圍之規定方式主要有概括式、正面列舉式、排除列舉式與混合式四種。

概括式是對簡易程序適用范圍作出原則、抽象的規定。此種模式下，簡易程序的適用范圍較為廣泛，法官擁有較為充分的自由裁量權。此規定也相應存在操作性不強的缺點，較偏重依賴法官的自由裁量，可能造成法律適用的不統一。在當今主要法治國家中，法國與德國乃采此種方式之典范。如1973年《法國行政訴訟法》中“某些簡單的行政案件可由1名行政法官代表單獨判決”的表述就屬于簡易程序適用范圍的概括式規定[1](P549)?！兜聡姓ㄔ悍ā芬幎恕胺ㄔ翰脹Q”和“范例訴訟”兩類簡易程序的適用范圍：“法院裁決”程序適用于“訴訟事件在事實上或適用法律上并無特別困難，或者事實之內容已臻明確”的案件；“范例訴訟”程序通過預先設定的、格式化的程序來處理大量性質或內容相同的“大宗訴訟”或“大批訴訟”案件[2](P599)。此種模式的適用建立在高度司法獨立、司法公正以及民眾對于法官的高度信賴的基礎之上，而在司法權威尚未完全建立的情況下匆忙適用，只會使法官無所適從或造成法官職權的濫用。因此，尚處于社會主義法治進程起步階段的中國若采單一的概括式顯然是操之過急。

正面列舉式是對可適用簡易程序的具體案件范圍進行明確的列舉。此方式清楚明了、易于操作，但卻使適用范圍受到立法的嚴格限制。我國臺灣地區“行政訴訟法”即是采此種方式之典范。該“法”第229條第1款規定“左列各款行政訴訟事件，適用用本章所定之簡易程序：1.關于稅捐課征事件涉訴，所核課之稅額在新臺幣3萬元以下者；2.因不服行政機關所為新臺幣3萬元以下罰款處分而涉訴者；3.其他關于公法上財產關系之訴訟，其標的之金額或價額在新臺幣3萬元以下者；4.因不服行政機關所為告誡、警告、記點、記次或其他相類之輕微處分而涉訴者；5.依法律之規定應適用簡易訴訟程序者”。該規定自設立以來，飽受我國臺灣地區部分學者的批評，認為其將簡易程序適用范圍限制得過于狹窄[3](P628)?？梢灶A見，隨著行政管理方式日新月異，政府與公民之間的糾紛亦會日益多樣化，單一的正面列舉規定會限制簡易程序功能的發揮，難以適應現代社會對訴訟效率的追求。

排除列舉式是對不適用簡易程序審理的具體案件范圍予以明確的列舉，一般與概括式結合起來運用。我國民事訴訟簡易程序適用范圍即采此種方式。我國現行《民事訴訟法》第142條確定“基層人民法院和它派出的法庭審理事實清楚、權利義務關系明確、爭議不大的簡單的民事案件”可適用簡易程序。同時，《最高人民法院關于適用簡易程序審理民事案件的若干規定》（以下簡稱《民事簡易程序規定》）第1條將“起訴時被告下落不明的、發回重審的、共同訴訟中一方或者雙方當事人人數眾多的、法律規定應當適用特別程序、審判監督程序、督促程序、公示催告程序和企業法人破產還債程序的、人民法院認為不宜適用簡易程序進行審理的”等五類案件排除在簡易程序適用范圍之外。此種混合式規定較之單一的概括式規定更具操作性，但適用范圍仍顯過寬，即排除列舉范圍之外的符合概括式規定的案件都能適用簡易程序。

筆者認為，在我國現階段規定行政訴訟簡易程序適用范圍比較妥當的方法為概括式、正面列舉式、排除列舉式三種方式相結合，采“取長補短”之混合式。詳言之，對正面列舉的案件，法院可以決定是否適用簡易程序；而排除列舉的案件，絕對不能適用簡易程序審理；對于在排除列舉范圍之外、又不在正面列舉范圍之內的案件，則由法官根據概括規定的標準自由裁量是否適用簡易程序。這樣既保證了簡易程序適用范圍規定的開放性，又合理限制了法官的自由裁量權，使法官在司法實踐中更容易操作。

2.行政訴訟簡易程序的適用標準

國內外現有立法例關于簡易程序適用標準的確定，大體有實質標準、形式標準和混合標準（實質標準與形式標準相結合）三種。采實質標準，僅在法律條文中概括規定何種性質的案件可適用簡易程序審理；采形式標準，是在立法中或以涉訴金額為依據，或以特定案件類型對適用范圍進行明確的列舉。兩種標準在司法實踐中各有利弊。實質標準簡潔、周全，但其過于抽象，不同的法院、不同的法官對該標準可能產生不同的理解，司法實踐中易出現隨意適用簡易程序的現象。另外，案件能否適用簡易程序是法院在受理案件時就應確定的，而實質標準是對案件性質的一種實體性描述，在審查起訴階段就貿然判斷案件性質是否“簡單”，有悖于“程序依訴訟規則依次推進”之一般原理。采形式標準對適用范圍進行列舉的規定雖明了清楚，但不能窮盡所有案件，且列舉的各類案件之間多有重復，難以做到完全互斥。

筆者以為，雖然不具備現實操作性，但規定實質標準仍是有價值的。實質標準的設立，從學理上來說反映了行政訴訟簡易程序的特性，換言之，其不是法官判斷某一個具體案件能否適用簡易程序的標準，而是立法和司法從總體上判斷某一類型案件是否屬于簡易程序適用范圍的標準。司法實踐中，實質標準相當于形式標準的兜底條款，立法不可能羅列所有具體情形，實質標準便是“其他案件”進入簡易程序的“門檻”。另外，其還是法院審查當事人合意選擇適用簡易程序申請的參考依據。

有鑒于此，筆者認為應結合實質標準與形式標準，前者概括適用簡易程序的基本條件，賦予法官一定的自由裁量權，后者明確適用簡易程序的具體情形，保證司法的可操作性。

3.行政訴訟簡易程序的啟動方式

從理論上講，行政訴訟簡易程序的啟動方式有兩種，一種是由法院依職權決定適用簡易程序，另一種是由當事人合意選擇適用簡易程序。當今世界各國或地區在公正和效益價值取向的不同，導致在是否允許當事人自愿選擇適用簡易程序的問題上，存在兩種截然不同的做法。在德國，由于普通程序案件審理期限一般較長、程序過于復雜，一直面臨著案件嚴重積壓的問題，因此其簡易程序在公正和效益的價值取舍上更側重于效益[4](P98)。我國臺灣地區設置簡易程序的目的同樣是“爭取時間處理重大事件，使司法功能所要求的‘有效法律保護’，在質量上和時效上得以提高”[5](P1472)。故德國和我國臺灣地區均未賦予當事人選擇適用簡易程序的權利。而在法國、荷蘭等國家，在公正和效益的選擇上，更傾向于公正，更加注重簡易程序的正當性。由于未出現普遍的案件積壓情況，其設置簡易程序是為了給公民提供更為全面的法律保護。因此，這些國家賦予了當事人選擇適用簡易程序的權利。筆者認為，立法上賦予當事人此項權利，能夠體現司法對個體人格的尊重，從而擴張程序的主體性和程序的可接納度?！俺绦蜻x擇權的賦予實際上意味著保障人民及其當事人更有機會參與程序以影響‘真實’的確定、‘法’的發現及裁判的形成，藉以伸展國民的法主體性”[6](P35)。因此，賦予當事人程序選擇權對體現訴訟民主、司法為民具有非常重要的意義。

理論上對當事人選擇適用簡易程序是否需經法院同意存在兩種情形：一種是當事人的絕對選擇權。即行政訴訟簡易程序的啟動完全由當事人決定，即使法院認為可以適用簡易程序也應以當事人的同意或不持異議為前提。由于行政訴訟涉及公共利益，相關立法例中極少賦予當事人絕對的程序選擇權。另一種是當事人的相對選擇權，即行政訴訟簡易程序啟動的最終決定權在于法院。法院不僅可依職權決定法定適用范圍內的案件適用簡易程序，而且對法定適用范圍之外的案件，雖有當事人合意選擇之申請，但仍需經法院審查同意才能適用。

4.簡易程序適用范圍的邏輯架構

行政訴訟簡易程序之啟動有法院依職權主動適用與當事人合意申請適用兩種方式。法院主動適用簡易程序的前提條件是所訴案件屬于簡易程序的法定適用范圍即正面列舉的案件范圍。案件在法定的適用范圍內，是否適用簡易程序由法院決定，當事人沒有程序選擇權，但應賦予當事人程序異議權，即當事人認為案件不應適用簡易程序審理時，可以向法院提出異議。

當事人合意申請適用簡易程序的前提條件是所訴案件不屬于簡易程序的法定適用范圍。當事人行使此項程序選擇權需受到一些限制：第一，所訴案件不在排除列舉范圍之內，因為排除列舉的案件范圍既排斥法院主動適用，也排斥當事人合意適用；第二，當事人合意的申請一定要經過人民法院的同意，人民法院通過審查當事人爭議的案件是否符合實質標準來決定是否準許當事人的合意申請。

因此，筆者認為，在我國現階段設置行政訴訟簡易程序適用范圍比較合適的做法是結合實質標準與形式標準，以概括式、正面列舉式、排除列舉式等多元化方式來規定簡易程序的適用范圍，同時賦予當事人相對選擇適用簡易程序的權利。具體布設應分為三個層次：第一層次設定行政訴訟簡易程序的法定適用范圍，先用概括式明確簡易程序的適用法院、適用審級以及適用案件標準，再從正面具體列舉可以適用簡易程序的行政案件類型，最后賦予當事人對簡易程序法定適用范圍的程序異議權；第二層次規定當事人可以合意申請適用簡易程序，即當事人的相對程序選擇權；第三層次界定簡易程序的法定排除范圍，即排除列舉不得適用簡易程序的情形。

二、最高人民法院關于行政訴訟簡易程序適用范圍規定之評析

我國現行行政訴訟制度尚未設置簡易程序，自然也無簡易程序適用范圍之規定。2010年最高人民法院啟動了行政訴訟簡易程序的試點工作，發布了《最高人民法院關于開展行政訴訟簡易程序試點工作的通知》（法[2010]446號）（以下簡稱《行訴簡易程序試點通知》），其中第1條規定了行政訴訟簡易程序的適用范圍?？傮w上說，該規定基本符合簡易程序適用范圍具體布設之邏輯架構。該條有兩款規定，第一款劃定了簡易程序的法定適用范圍，首先概括規定了簡易程序適用的審級與實質標準，即“第一審行政案件中，基本事實清楚、法律關系簡單、權利義務明確”的可以適用簡易程序審理，同時具體列舉了可以適用簡易程序審理的案件類型，包括涉及財產金額較小，或者屬于行政機關當場作出決定的行政征收、行政處罰、行政給付、行政許可、行政強制等案件；行政不作為案件；當事人各方自愿選擇適用簡易程序，經人民法院審查同意的案件。第二款確定了簡易程序的法定排除范圍，即發回重審、按照審判監督程序再審的案件不適用簡易程序。但筆者認為行政訴訟簡易程序適用范圍在以下幾方面還有進一步探討之必要：

1.明確規定行政訴訟簡易程序適用的法院

《行訴簡易程序試點通知》第1條概括規定只明確了適用簡易程序的案件審級，即第一審行政案件，未規定哪級法院可以適用簡易程序。根據《行政訴訟法》有關級別管轄的規定，一般情況下，第一審行政案件由基層人民法院管轄。因此，基層人民法院審理的第一審行政案件如果符合簡易程序適用的案件范圍，則可以適用簡易程序進行審理。

需要討論的是，中級人民法院審理第一審行政案件能否適用簡易程序。我國《民事訴訟法》第142條明確排除中級人民法院適用簡易程序。根據《民事訴訟法》有關級別管轄之規定，中級人民法院管轄的案件包括重大涉外、專業性較強以及在本轄區有重大影響的案件，這些案件都不屬于“簡單”的民事案件，故不宜適用簡易程序。

而依據《行政訴訟法》有關級別管轄之規定，中級人民法院管轄的第一審行政案件除了專業性較強的案件與本轄區重大復雜的案件外，還管轄一類案件是依據被告行政級別來確定的，即被告為縣級以上人民政府的案件。此類案件雖涉訴部門行政級別較高，但并非都屬“重大、復雜”案件。因此，筆者認為中級人民法院管轄的第一審被告為縣級以上人民政府的行政案件只要符合簡易程序適用的實質標準，其適用簡易程序不存在理論和實踐上的障礙。

2.重新界定簡易程序適用的實質標準

如前所述，實質標準并非具體操作標準，而是立法、司法判斷某一既不屬于法定適用范圍又不屬于法定排除范圍的案件能否適用簡易程序的標準?！缎性V簡易程序試點通知》第1條規定的實質標準為“基本事實清楚、法律關系簡單、權利義務明確的案件”，此實質標準與我國民事訴訟簡易程序適用的實質標準“事實清楚、權利義務關系明確、爭議不大”相似，借助《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉若干問題的意見》第168條對民事訴訟簡易程序適用之實質標準的解釋，可以理解“基本事實清楚”是指當事人對被訴行政行為的事實陳述基本一致，并能提供可靠的證據，無須人民法院調查收集證據即可判明被訴行政行為是否違法。但“法律關系簡單”與“權利義務明確”則需要進一步討論。

首先，從學理上講，法律關系即當事人之間的權利義務關系，法律關系的要素包括法律關系主體、法律關系客體以及法律關系內容，“法律關系主體簡單”我們可以理解為當事人單一，不涉及共同訴訟。但法律關系客體與法律關系內容則不適合用“簡單”來形容。其次，“權利義務明確”中的權利義務是指權利義務關系還是指當事人所享有的權利與所承擔的義務。若是前者則與“法律關系”雷同，若是后者則屬于法律關系之內容，為法律關系要素之一。因此，“法律關系簡單”與“權利義務明確”無論從語義表述上還是邏輯上都有不適之處。

其實，實質標準所蘊含的意思就是如何體現“簡單”。既然實質標準是指導法官自由裁量某類案件能否適用簡易程序的標準，不如從案件審判者法官的角度來考慮。大體上說，法官的審判活動主要包括認定案件事實與適用法律，如果法官在剛接觸案件時就認為某一案件在事實認定上與法律適用上不存在困難，該案件就屬于“簡單”的案件。因此，筆者建議將實質標準界定為“案件事實認定與法律適用均無特別困難”。

3.完善簡易程序的法定適用范圍

法院可依職權主動決定對法定適用范圍內的案件按簡易程序進行審理。除去當事人合意選擇適用簡易程序的案件外，《行訴簡易程序試點通知》第1條正面列舉了兩類案件：一是涉及財產金額較小的案件，或者屬于行政機關當場作出決定的行政征收、行政處罰、行政給付、行政許可、行政強制等案件；二是行政不作為案件?？梢娫撘幎ㄊ紫葘⒎ǘㄟm用范圍分為行政作為案件與行政不作為案件。

第一，行政作為案件形式標準存在的問題?？蛇m用簡易程序的行政作為案件基本上以涉訴金額為主要標準，輔以當場作出的行政行為。這兩個形式標準存在如下幾個問題：

首先，“財產金額較小”本身不是一個具體標準，實踐中缺乏具體依據和統一尺度。既然以涉訴標的額為標準，就應當確定具體的數額。我國各地區社會經濟發展不平衡，確定固定統一的涉訴標的額，顯然不合適?？山梃b我國臺灣地區“行政訴訟法”第229條第2款之規定“……所定數額，授權司法院得因情勢需要，以命令減為2萬元或增至20萬元”?！耙员愀玫谋Ｗo公民的利益及提高法律的可適用性”[3](P628)。筆者認為，可由最高人民法院確定一個浮動范圍，由各地高級人民法院根據當地社會經濟發展情況在其范圍內確定，并報請最高人民法院批準。另外，“財產金額”的標準針對公民與法人（或其他組織）應當有所區別，單獨提起行政賠償案件的賠償數額與訴行政行為違法案件所涉金額也應有所區別。

其次，除了“財產金額較小”外，“當場作出”這一標準能否涵蓋所有“簡單”行政案件?！缎性V簡易程序試點通知》本意認為行政程序的繁簡在一定程度上能夠反映出行政爭議的難易程度，但各法律、法規對行政管理過程中遇到的案情簡單、性質輕微的案件適用的程序規定不一，有的規定的是“當場作出程序”，如《治安管理處罰法》、《道路交通安全法》，有的規定的是“簡易程序”，如《行政處罰法》、《湖南省行政程序規定》，“當場作出程序”能否等同于“行政簡易程序”，在行政程序法尚未出臺之前，筆者無法妄下定論。為周延起見，筆者建議增加“行政機關適用簡易程序作出決定的行政案件”這一標準。

最后，“財產金額較小”標準與“當場作出”（或“適用簡易程序作出”）標準并不互斥。此外，是否僅有“簡單”的行政征收、行政處罰、行政給付、行政許可、行政強制這幾類行政案件才能適用簡易程序？這些立法技術問題，還需進一步完善。

第二，行政不作為案件標準存在的問題?！靶姓蛔鳛椤北臼菍W理上的概念，學界對其內涵與外延尚未達成共識。實踐中，行政不作為可表現為如下四種情形：一是對于相對人的申請，行政機關作出不予受理的答復；二是對于相對人的申請，行政機關置之不理；三是對于相對人的申請，行政機關受理后，超過法定期限仍未對實體問題作出裁決；四是對于相對人的申請，行政機關受理后，認為相對人的申請不符合法定條件，在實體上作出了拒絕相對人申請的否定性決定；或行政機關知曉某些法律事實后，拒絕作出決定。

上述四類情形并非都屬于“簡單”的行政案件，筆者認為只有其中程序性行政不作為案件，即行政機關未予受理、未予答復的案件可適用簡易程序，此類案件中法院只需審查行政機關是否負有職責、相對人是否提出過申請、行政機關履行法定職責是否逾期等程序性要件即可。而對于行政機關從實體上拒絕相對人之申請的行政不作為案件，法院還需要審查諸如相對人是否符合申請條件等實體問題，故這類案件不適合適用簡易程序。

4.賦予當事人對抗簡易程序適用之異議權

對于簡易程序法定適用范圍內的行政案件，法院可依職權決定是否適用簡易程序，如果當事人對法院適用簡易程序有異議，應當允許當事人提出異議。

當事人對法院決定適用簡易程序之異議權在我國民事訴訟制度中已有所規定（《民事簡易程序規定》第3條），在行政訴訟中賦予當事人此項程序異議權，同樣表現了對當事人程序主體地位的尊重。在法院決定適用簡易程序后，當事人在舉證期限內若認為案件應當適用普通程序的，可向法院提出異議，法院認為異議成立的，應轉為普通程序組成合議庭對其進行審理。

應當注意，當事人行使程序異議權的期限應在舉證期限屆滿之前。為保證訴訟程序的效率與安定性，舉證期限屆滿后，即使案件確實不屬于簡易程序的法定適用范圍，只要法院向當事人行使了釋明義務，即可推定當事人對該案件適用簡易程序沒有異議，簡易程序不再因當事人之程序異議轉為普通程序。

5.增加法定排除范圍

《行訴簡易程序試點通知》僅以“審判程序”為標準列舉了發回重審、按照審判監督程序再審的案件不適用簡易程序?？紤]到簡易程序剛開始試行，不宜對簡易程序的適用范圍作過于寬泛的規定，宜采取多元化標準規定簡易程序的排除范圍。結合審判實踐，筆者建議補充下列幾項不適用簡易程序的案件：

第一，涉及相對人人身自由權與生命健康權的行政案件。人身自由權與生命健康權作為人身權利，是公民享有的最重要和最基本的權利。該類案件因所涉權益重大，當事人更為關注的是訴訟的公正性，期待獲得較為完善的程序以保障更高程度的公正，故人民法院審理此類案件時，不宜適用簡易程序進行審理。

第二，共同訴訟中一方或者雙方當事人人數眾多的行政案件。此類案件由于涉訴主體眾多，各當事人之間的利益難以平衡，矛盾沖突較大，且易造成較大的社會影響，故也不宜適用簡易程序審理。

第三，涉外、涉港、澳、臺的行政案件。

第四，與當事人無法聯系，需要公告送達的案件。由于當事人涉外或當事人無法聯系，致使上述兩類案件的送達所需時間較長，難以在簡易程序規定的審限內結案。

第五，人民法院認為不宜適用簡易程序進行審理的其他行政案件。此項為兜底條款，賦予法官充裕的自由裁量權根據具體案件情況靈活適用簡易程序。

結束語

理論上講，賦予當事人自愿選擇適用簡易程序的權利對體現訴訟民主、司法為民具有非常重要的意義，遺憾的是當事人的此項程序選擇權在實踐中幾乎無法實現。首先，從當事人角度來說，在我國現階段，當事人對該權利幾乎一無所知，無力去行使。而且，當事人（尤其行政訴訟原告）往往以為簡易程序或獨任審理會影響行政案件審判的公正性，一般不會主動去選擇適用。其次，從法院的角度來講，長期受職權主義訴訟模式的影響，法官不愿將訴訟程序的主導權讓渡于當事人。況且，要保障當事人行使此項權利，法官要做大量的工作，比如分別向雙方當事人釋明程序選擇權并征求其意見，這無疑使法官的庭前準備工作變得更加繁瑣。最后，從制度上講，缺乏當事人行使該項權利的制度保障。司法實踐中，在立案時，行政訴訟當事人不可能達成選擇簡易程序的合意。因此，除非法院依職權決定適用簡易程序，否則，法院都會選擇普通程序。如果立法允許當事人在立案后達成合意，將會面臨普通程序如何轉為簡易程序的問題。

行政訴訟簡易程序適用范圍是一個需要不斷實踐不斷完善的課題，希望拙文的研究能對我國行政訴訟簡易程序適用范圍的構建有所裨益。

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[6]邱聯恭.程序選擇權論[M].臺北：臺灣三民書局，2000.

常曉云（1980-），女，湖北荊州人，武漢科技大學文法與經濟學院講師，武漢大學法學院博士生，主要研究方向為行政法與行政訴訟法。

D 915.4

A

1671-7155（2012）01-0057-06

10.3969/j.issn.1671-7155.2012.01.011

2011-08-30

本文系湖北省教育廳科學研究項目青年項目（項目編號：2011jytq142）“訴訟與非訴訟糾紛解決機制銜接研究”的成果之一。

（責任編輯 周吟吟）