走向全民社保背景下的社區居家養老：機遇與挑戰

張奇林 趙 青

走向全民社保背景下的社區居家養老：機遇與挑戰

張奇林 趙 青

在經濟體制轉軌、社會轉型的背景下，社區居家養老模式逐漸成為應對老齡化危機的重要方式。盡管目前該模式在資金與服務上面臨困境，普惠型的全民社保體系卻為社區居家養老的發展帶來了新的契機。社會基本養老保險制度、城鄉低保制度、老年津貼等從收入保障上筑牢了居家老年人經濟供養的基礎，以基本醫療保險、醫療救助和基層醫療衛生服務為主要內容的醫療保健制度從經濟補償與服務提供雙方面支撐起該模式的發展。但是，尚不完善的全民社保制度又使得社區居家養老模式面臨挑戰。針對整體保障水平較低、制度銜接困難、城鄉社區發展不平衡等問題，社區居家養老模式的可持續發展出路在于抓住歷史機遇，重構參與主體之責任，充分發揮社區的主體作用，以實現健康老齡化。

社區居家養老；全民社保；收入保障；服務支持

自1950年代提供養老服務的社區照顧模式在英國出現以后，這種新型的養老方式迅速風靡歐美國家。1980年代以來，隨著 “社會福利社會化”改革的開展，社區居家養老也在我國蓬勃發展起來。實踐的發展既豐富了理論研究的素材，也對理論研究提出了新的要求。從不同學科背景對社區居家養老所進行的各類研究產出了大量成果，從社區居家養老的基本理念到政策實踐，從規范到實證，讓我們對社區居家養老有了深入認識。但是，作為一種應用性對策研究，必須考慮和適應社會經濟環境的變化。就社區居家養老而言，如何整合資源以應對人口老齡化挑戰是其不變的主題，但人口結構的變化和資源的供給卻是動態的。這就決定了社區居家養老的理論研究要與時俱進。本文從我國最新的人口統計數據和人口結構的變化出發，探討全民社保條件下社區居家養老面臨的機遇和挑戰，以更新理念，創新實踐，實現社區居家養老的可持續發展。

一、人口老齡化與社區居家養老

（一）我國人口老齡化狀況

我國第六次人口普查的最新數據顯示，2010年底，全國總人口已達到13.7億人，其中60歲及以上人口為1.78億人，占總人口的13.26%；65歲及以上人口為1.19億人，占8.87%。與2000年第五次全國人口普查相比，10年總人口增加了7390萬人，增長了5.84%，60歲及以上人口的比重上升了2.93個百分點，65歲及以上人口的比重上升了1.91個百分點①《2010年第六次全國人口普查主要數據公報》（第1號），載http：//www.stats.gov.cn/tjgb/rkpcgb/qgrkpcgb，2011－04－28。。按照聯合國公布的老齡化社會標準，一個地區60歲以上老人達到總人口的10%，或者65歲老人占總人口的7%，即視之進入老齡化社會。那么，我國于20世紀末就已步入老齡化社會，并且根據預測，我國將在21世紀的前100年相繼經歷快速老齡化、加速老齡化和重度老齡化階段①《中國人口老齡化發展趨勢預測研究報告》，載http：//www.china.com.cn/chinese/news/1134589.htm，2006－02－24.。

圖1 我國老年人口撫養比（%）：1990－2009

從老年人口撫養比（即65歲及以上老年人口與15－64歲勞動人口的比例）來看，近20年該項指標不斷攀升，2009年我國已達到了11.6%，比1990年上升了3.3個百分點（見圖1），這就意味著如今9個勞動人口要撫養1個老年人口。根據聯合國的預測，從2010年開始，我國老年撫養比加速上升，20多年后將是3個勞動人口對應1個老年人口，40年后將是2個勞動人口對應1個老年人口②易富賢：《2012年中國人口危機全面爆發》，載http：//finance.ifeng.com/opinion/fhzl，2010－08－06。。

與發達國家在基本實現現代化的背景下進入老齡社會不同，我國是在經濟尚不發達、現代化尚未成熟的情況下步入老齡社會，屬典型的未富先老。因此，在應對老齡化危機的過程中，我國面臨著更加嚴峻的考驗：老年人口規模龐大，老齡化發展迅速，勞動人口贍養負擔沉重，以及區域、城鄉非均衡發展。

（二）社區居家養老的使命與定位

隨著我國的經濟體制轉軌和社會轉型，傳統養老方式在人口老齡化危機加劇的情況下困難重重。一方面，家庭結構的小型化、核心化，以及大批青壯年離鄉進城的人口流動趨勢，使得無論在城市還是農村，傳統家庭養老的功能逐漸衰弱。目前，城鄉老年空巢家庭比例不斷上升，城市老年空巢家庭已達到49.7%，農村老年空巢家庭已達到38.3%③社科院專家：《我國城市老年空巢家庭數達近半數》，載http：//www.voc.com.cn/article，2011－02－14。。另一方面，機構養老發展滯后也無法滿足老年人日益增長的養老需求。截止2009年底，我國養老機構的總床位數是266萬張，平均每一百位老人擁有1.5張的床位④《我國養老機構總床位數266萬210萬在農村但空置大》，載http：//politics.people.com.cn/GB/1026/12788125.html，2010－09－21。，這與發達國家每一百位老人擁有5－7張的標準相比，是比較低的。在此背景下，以“星光計劃”為開端，社區居家養老模式應運而生。在新的時代條件下，它不僅承擔著應付老齡化危機的重任，更肩負著實現健康老齡化的歷史使命。

“社區居家養老”模式是將西方“社區照顧”理念與我國老年人福利相融合的一種制度創新。西方的社區照顧實踐，無疑是將正規照顧系統和非正規照顧系統完好結合的一種養老模式⑤熊躍根：《需要、互惠和責任分擔——中國城市老人照顧的政策與實踐》，格致出版社、上海人民出版社2008年，第31頁。。在我國，“社區居家養老”是指老年人在家中居住但養老服務由社會提供的一種社會化養老模式⑥王錦成：《居家養老：中國城鎮老人的必然選擇》，載《人口學刊》2000年第4期，第19頁。。它整合了社會和家庭的養老功能，即勞務養老由社會承擔，精神生活養老由家庭承擔，物質方面養老由國家、集體和個人共同承擔⑦楊文忠：《社會轉型時期我國城市家庭養老模式初探》，載《武漢大學學報（哲學社會科學版）》1998年第5期，第85頁。。就制度定位而言，社區居家養老是“福利多元主義”在老年人福利領域的體現：社區通過整合社區資源，聯系基層政府組織，協調家庭與社區之關系，為社區內居家的老年人提供生活照料、家政服務、康復護理和精神慰藉等系列養老服務。

（三）社區居家養老的困境

隨著社區居家養老模式實踐的深入開展，一些新的問題迅速涌現，其中資金和服務已成為制約該模式進一步發展的主要障礙。

首先，社區居家養老保障資金不足。在實現老年人經濟的社會供養方面，由于在過去相當長的一段時間里，社會養老保險制度尚未實現全覆蓋，許多獨居、孤寡老年人的基本生活來源都得不到保障，更不用談去購買居家養老服務。另外，社區為老年人建立各種日間照料中心和活動設施需要一定的資金投入，而目前我國社區資金來源有限（主要來自政府財政撥款），投入不足，因而在一定程度上影響了社區老年福利服務的供給質量。

其次，社區居家養老服務發展滯后。目前的服務項目偏重于日常生活護理，也就是說對物質生活幫困需求的關注要大于對精神慰藉的要求，而醫療保健服務設施較少，精神慰藉服務尚未引起足夠的重視①孫澤宇：《關于我國城市社區居家養老服務問題與對策的思考》，載《中國勞動關系學院學報》2007年第1期，第100頁。?？梢?，針對居家老人的專業的醫療保健、康復護理、心理咨詢等服務仍是服務內容方面的短板。

二、全民社保體系的構建與社區居家養老

隨著我國以改善民生為重點的社會建設的加快，全民普惠型的社會保障體系正逐步成型，這為需要依托廣泛社會資源的社區居家養老的發展帶來了新契機。

（一）全民社保的制度安排

在社會救助領域，國家相繼建立了城鎮居民最低生活保障制度（1997）和農村最低生活保障制度（2007），最低生活保障的標準進一步規范和調整，城鄉低保補助水平不斷提高。目前，城鄉低保制度與農村五保供養制度共同保障社會弱勢群體最低生活需求。在老年福利領域，民政部推動各地逐步將本地區80周歲以上老年人納入高齡補貼保障范圍，向其按月計發高齡補貼。對于低收入的困難老年人，經過評估，采取政府補貼的形式，為他們入住養老機構或者接受社區、居家養老服務提供支持②李立國：《建立高齡津貼和老年補貼 促進老年人共享改革發展成果》，載http：//news.xinhuanet.com/politics，2011－02－26。。

養老與醫療保障也正向全民化邁進。不斷完善的城鎮（企業）職工基本養老保險、2009年起施行的新型農村社會養老保險、2011年啟動的城鎮居民社會養老保險，按照?；?、廣覆蓋、有彈性、可持續的設計原則，通過個人、企業、集體和政府責任分擔的形式，保障城鄉老年居民的基本生活。城鎮職工基本醫療保險、城鎮居民基本醫療保險、新型農村合作醫療和城鄉醫療救助組成了分別覆蓋城鎮就業人口、城鎮非就業人口、農村人口和城鄉困難人群的醫療保障體系。另外，在醫療衛生服務下沉的改革導向下，農村三級醫療衛生服務網絡等建設步伐加快，城鄉居民能便利地獲得質優價廉的醫療衛生服務。

（二）全民社保所帶來的機遇

作為一種長期項目，養老是一項對資源（資金和服務）依賴性很強的系統工程。要想維持社區居家養老服務持續而有效的運行，穩定的資金保障和服務供給至關重要。而這些資源的獲取，僅僅靠社區或志愿者的努力是難以為繼的，需要從制度層面予以確認。我國目前正致力于建設覆蓋城鄉居民的社會保障體系，這就為社區居家養老的持續發展提供了強有力的制度保證和物質支撐（見圖2）。

在資金支持方面，我國基本養老保險制度在保障老年人基本經濟生活來源方面發揮著重要作用。城鎮職工基本養老保險政策規定，繳費滿15年的職工退休后可按月享受基礎養老金和個人賬戶養老金的給付。目前，城鎮職工基本養老保險已實現省級統籌，覆蓋范圍擴至城鎮各類企業職工、個體工商戶和靈活就業人員，養老保險關系能夠跨省轉移接續。新型農村社會養老保險的養老金待遇實行基礎養老金和個人賬戶養老金相結合，基礎養老金中中央政府確定的最低補貼標準為55元/人/月，個人賬戶養老金由個人繳費、集體補助、地方政府補貼組成。試點自2009年推行以來，全國已有838個縣和4個直轄市的大部分區縣納入國家試點、12個省份的298個縣自費開展試點，已有3500多萬農村老年人享受待遇，2010年末，參加新型農村社會養老保險人數達到1億人③《新農村社會養老保險制度建立 惠及1億農民》，載http：//gongyi.qq.com/a，2010－12－31。。對于不符合職工基本養老保險參保條件的城鎮非從業居民，國家自2011年7月1日起，啟動城鎮居民社會養老保險試點工作，規定參保居民年滿60周歲，就可按月領取包括基礎養老金和個人賬戶養老金在內的養老金。2011年試點范圍覆蓋全國60%的地區，2012年基本實現全覆蓋①《國務院決定啟動城鎮居民社保試點明年全覆蓋》，載http：//news.sina.com.cn/c，2011－06－01。。社會救助各項制度逐步完善，供養和補助標準持續提高，救助惠民范圍不斷擴大。截至2009年底，全國共有1141.8萬戶、2347.7萬城市居民，2290.6萬戶、4759.3萬農村低保對象得到了最低生活保障；其中，城市平均低保標準為每人每月227.8元，低保對象月人均補助為165元，農村平均低保標準為每人每月100.8元，月人均補助為64元②《民政部發布09年民政事業發展統計公報：進步顯著》，載http：//www.gov.cn/gzdt，2010－02－03。。農村五保供養制度逐步落實，供養水平也隨物價上漲而相應提高。臨時救助制度正在建立健全，部分農村人口和生活特別困難的城市低保邊緣家庭亦能得到政府給予的臨時救助。我國基本養老保險制度和最低生活保障制度筑牢了城鄉老年人社區居家養老的經濟基礎，為老年人購買社區服務、享受醫療保健提供了可能。

圖2 全民社保的嵌入對社區居家養老的支撐

老與病相生，醫與養相連。我國日臻完善的醫療保健制度為社區居家養老提供了費用與服務上的雙重支撐。首先，醫療保險水平不斷提高，覆蓋范圍不斷擴大。2009年各級政府對新農合和城鎮居民醫保補助標準為每人每年120元，2011年政府對新農合補助標準提高到了每人每年200元。所有統籌地區城鎮職工醫保、城鎮居民醫保和新農合的統籌基金最高支付限額分別提高到當地職工年平均工資、居民可支配收入和全國農民人均純收入的6倍以上。截止2010年底，我國城鎮職工和城鎮居民參加基本醫療保險的人數超過4億人③《讓人人病有所醫——“十一五”醫療衛生事業成就綜述》，載《人民日報》2010年10月12日，第1版。，加上參加新型農村合作醫療的8.36億人（參保率為96%），享有基本醫療保障的城鄉居民已超過12億人。其次，城鄉醫療救助制度通過資助城鄉低保家庭成員、五保戶及其他經濟困難家庭人員參加城鎮居民基本醫療保險或新型農村合作醫療，并開展醫療救助服務，幫助本沒有能力參加城鄉醫療保險的居民享有基本醫療保健。截至2009年底，城市醫療救助共救助417.2萬人次，全年累計支出城市醫療救助資金35.3億元；農村醫療救助共救助688.4萬人次，民政部門資助參加合作醫療3689.8萬人次，全年累計支出農村醫療救助資金58.6億元④《民政部發布09年民政事業發展統計公報：進步顯著》。。最后是醫療衛生服務的有效提供。在新醫改推進的過程中，醫療衛生服務下沉越來越受到關注。在基層衛生人才隊伍建設方面，國家計劃實施農村訂單定向醫學生免費培養項目，為農村基層培養和輸送合格的醫學畢業生，同時做好1.5萬名基層醫生轉崗培訓工作，力爭到2012年實現每個鄉鎮衛生院、每個城市社區衛生服務機構都有合格的全科醫生⑤《全國基層衛生和新農合工作會議新聞稿之三 陳竺：保質保量完成2011年基層衛生和新農合各項醫改任務》，載http：//www.moh.gov.cn/publicfiles/business/htmlfiles/mohncwsgls/s3578，2011－03－17。。如今我國城市社區衛生服務機構、鄉鎮衛生院和村衛生室診療人次達到了30.2億，占到全國醫療機構診療人次的51.7%，較2005年提高了9.81億人次，提高了48.2%。鄉鎮衛生院日均診療人次較2005年增加了1.5人次①《全國基層衛生和新農合工作會議新聞稿之二 基層衛生和新農合工作取得新的顯著成效》，載http：//www.moh.gov.cn/publicfiles/business/htmlfiles/mohncwsgls/s3578，2011－03－17。。在基層醫療衛生機構運行機制上，國家自新醫改以來便加大公立醫院對基層醫療衛生機構在人才、技術、管理、服務等方面的支持力度，推進基層首診、分級醫療、雙向轉診制度建設，這就為老年人在社區即可享有便捷、低成本的基本醫療衛生服務創造了條件。

（三）全民社保面臨的挑戰

但是，全民社保只是一項制度，一種資源，對社區居家養老起必要的支撐作用，它不能也不可能替代或囊括其他制度和資源，而需要同其他制度和資源一道共同支撐社區居家養老。而且全民社保本身有明顯的局限性，一方面，我國全民社保體系正處于構建階段，制度設計和政策實施尚有許多不完善之處；另一方面，全民社保不是明確的責任主體，它只是社區居家養老所必需的一種資源。社區作為社區居家養老模式中主要的責任主體，其動員、組織、協調、利用資源以及提供服務的能力顯得尤為重要。因此，全民社保為社區居家養老的發展帶來新機遇的同時，我們也必須看到這一養老方式所面臨的問題和挑戰。

第一，收入保障水平較低。從總體上看，城鄉社會救助、基本養老保險以及老年津貼的補助水平偏低，保障老年人基本生活的功能有限。劉喜堂通過比較全國平均低保標準、補助水平與城鎮居民人均可支配收入的關系發現，近年來，雖然城市低保對象的絕對收入在提高，但其相對收入（即救助金標準相對于人均可支配收入的比例）在不斷下降②劉喜堂：《當前我國城市低保存在的突出問題及政策建議》，載《社會保障研究》2009年第4期，第57頁。。2009年，全國城市低保平均標準僅占城鎮居民人均可支配收入的15.91%③根據《2009年民政事業發展統計報告》提供的“2009年全國城市低保平均標準227.75元/人/月”，以及《中國統計年鑒2010》公布的“城鎮居民人均可支配收入17175元/人/年”計算而得：227.75÷（17175/12）≈0.1591。，農村低保平均標準占農村居民人均純收入的23.48%④根據《2009年民政事業發展統計報告》提供的“2009年全國農村低保平均標準100.84元/人/月”，以及《中國統計年鑒2010》公布的“農村居民人均純收入5153元/人/年”計算而得：100.84÷（5153/12）≈0.2348。，保障標準均較低。2005年至今，企業退休人員基本養老金雖已連續6年進行上調，但養老金的替代率卻在持續下降，目前已降至50%以下⑤《養老金替代率有下降趨勢 該如何購買養老保險》，載http：//finance.sina.com.cn/money/insurance/bxdt，2011－05－06。。根據國際經驗，退休后的養老金替代率大于70%，即可維持退休前的生活水平；在60%～70%之間，即可維持基本生活水平；低于50%，則生活水平較退休前會有大幅下降。那么，我國企業退休人員已屬于低替代率群體，其退休后的生活水平將遠不如退休之前。另外，老年津貼制度雖已在多個省份試點推行，但無論是覆蓋范圍還是保障水平，都處于比較低的層次，并且受益對象多傾向于高齡老人，因而它對于支持老年人享受優質的社區照顧是遠遠不夠的。

第二，制度間的銜接問題。由于全民社保是一個內容龐雜且碎片化的體系，并通過收入保障與服務支持兩方面嵌入到社區居家養老的內容之中來提供支撐，因而各項制度間的整合銜接將是推動社區居家養老資源有效配置、發揮養老保障之最大功效的關鍵。目前，醫療救助通過對城鄉低保家庭、五保戶在個人繳費方面的補助，資助其加入城鎮居民基本醫療保險或新型農村合作醫療，而享有基本醫療保障待遇。農村五保供養與城鄉最低生活保障制度也應在促進城鄉貧困老年人參與新型農村社會養老保險或城鎮居民社會養老保險，從而使其有資格享有基本老年收入保障上起到聯動作用。然而，制度間的有效銜接對相關配套設施提出了一定挑戰，對各項保障制度在經辦管理、結算方法、人員信息、就醫信息、費用核算等方面的信息共享與平臺管理提出了更高的要求。

第三，城鄉社區發展不平衡。全民社保的宗旨是普惠全民，但由于歷史沿革以及傳統路徑依賴的影響，制度的二元性、分割性使得城鄉居民之間、不同社會群體之間享有的社會保障存在差異。這一特點導致了社會保障制度在嵌入社區居家養老模式的過程中，伴生了差異性的社區居家養老提供水平，尤以城鄉發展不平衡為甚。其一，政策、法規明顯向城鎮社區傾斜。如《國務院關于加強和改進社區服務工作的意見》（國發〔2006〕14號），就為城市社區的建設和發展提供了有利的政策環境。而國家層面上的關于農村社區服務工作的綜合法規，至今仍然缺失。其二，城鄉社保在資源配置、保障水平上的差距也將加劇城鄉社區發展的不平衡。這在醫療衛生服務提供方面表現得最為突出。2010年末，全國820.8萬衛生人員中，鄉村醫生和衛生員僅有109.2萬人①《2010年我國衛生事業發展統計公報》，載 http：//www.moh.gov.cn/publicfiles/business/htmlfiles/mohwsbwstjxxzx/s7967，2011－04－29。，這明顯不能滿足農村老年人的醫療服務需求。疾病預防、健康保健以及社區服務提供也是農村基層衛生的薄弱環節，發展遠遠滯后于城市社區。另外，相對于城鎮企業職工基本養老保險而言，農村的新農保剛剛起步，待遇標準和保障水平還處于比較低的層次，經辦管理尚待提高，因而城鄉老年人在收入保障方面的落差將間接影響到他們在社區享有的居家養老服務水平。建立均衡的、公平的城鄉社區服務體系是社區居家養老模式今后努力的方向。

第四，社區服務功能有限。我國的社區建設起步于1990年代，相對于西方國家發達的“社區照顧”模式還有許多不足，即使在國家政策大力扶持的城市社區，社區服務功能也十分有限。首先，在支撐整個社區服務正常運作的經費方面，存在經費來源單一、資金投入不足的問題。目前，社區服務設施的建設經費及為老年人購買居家養老服務的補貼主要來自政府財政撥款，一小部分來自福利彩票公益金，籌資渠道的單一自然會降低養老服務的效果。目前各地的平均補貼標準為每人每月150元左右，僅夠為老年人每天提供不足一小時服務的費用，滿足不了老年人基本的生活照料需要②孫澤宇：《關于我國城市社區居家養老服務問題與對策的思考》，載《中國勞動關系學院學報》2007年第1期，第99～100頁。。其次，從服務設施上看，許多社區沒有專門的社區托老中心，沒有老年公寓，現有的房屋多是一些破舊廠房或是廢棄的幼兒園或學校房子稍加改造而成，房屋老舊，房間的設施簡陋，通風、采光、保濕保溫效果差，不適合老人居住或生活③孫唐水：《社區式居家養老問題與對策》，載《安慶師范學院學報（社會科學版）》2010年第1期，第49頁。；從服務內容上看，社區服務多集中于簡單的生活照料和家政服務，涉及到心理咨詢、精神慰藉、文化娛樂、老年人社會參與、法律維權、全面康復等更高層次的需要缺乏相應服務。再次，志愿者隊伍發展不充分。從總量上看，全國目前注冊志愿者人數突破3000萬，但僅占總人口的2－3%，志愿者規模尚且不能滿足社區發展的需要。從運行與管理機制上看，我國的社區志愿者有一定“行政化傾向”④龍 菲：《當代中國的社區志愿服務》，載《城市問題》2002年第6期，第58頁。，這就制約了它作為民間組織應有的靈活性、創新性優勢的發揮。另外，我國的大多數社區缺乏對志愿者規范化、專業化的評估、激勵和培訓，導致志愿服務多為隨機的偶然性活動，難以保障服務的及時和連續。社區是否能夠抓住發展全民社保的機遇，克服經費籌集、設施建設、項目規劃、人員組織上的困難，為居家老年人提供優質的服務，這是一個需要時間與智慧去解決的難題。

第五，老年人的長期護理問題。老年人的長期護理既包括健康老年人的長期護理，更包括失能老年人的長期護理。我國全民社保的制度設計中并沒有老年人長期護理的內容，但老年人長期護理的需求卻非常巨大。根據2011年全國老齡辦發布的《全國城鄉失能老年人狀況研究》，2010年末全國城鄉部分失能和完全失能老年人約3300萬，占總體老年人口的19.0%。其中完全失能老年人1080萬，占總體老年人口6.23%；到2015年，即“十二五”期末，我國部分失能和完全失能老年人將達4000萬人，比2010年增加700萬人，占總體老年人口的19.5%，失能老年人占總人口的比重進一步提高⑤《全國城鄉失能老年人狀況研究》新聞發布稿，載http：//www.cncaprc.gov.cn/info/13085.html，2011－03－01。。不同于能夠自理的老年人對醫療保健的一般需求，這部分龐大的老年失能群體對長期性專業護理（如專業人士的上門護理、居家康復療養、癡呆性老年人生活護理等）提出了迫切需求。在全民社保體系的構建過程中，一個與專業護理服務提供相關聯的新險種“長期護理保險”呼之欲出。如何整合現有制度資源，實現對社區失能老人的有效照料，是社區居家養老面臨的巨大挑戰。

三、社區居家養老模式的可持續發展之路

全民社保體系的建設為社區居家養老模式的發展帶來了機遇和挑戰。為社區居家養老模式的可持續發展計，我們認為以下兩點至關重要：

（一）建構責任分擔的理念

社區居家養老作為老年福利體系中的一項重要內容，涉及到國家（政府）、家庭（個人）、社會等多元責任主體，因而養老保障責任在各主體間的合理分擔是社區居家養老持續發展的前提和動力。

政府作為社會福利事業的規劃者，其責任應定位于宏觀政策的制定、配套制度支持及協調城鄉社區統籌發展上。政府應首先制定相關法律法規，從政策和資金上支持社區居家養老事業的發展。其次，應繼續完善全民社保體系的構建，做好收入保障與服務支持制度內部的有效銜接，適時探索建立新的護理保險制度，以共同配套支撐社區居家養老。政府還應堅持城鄉統籌，縮小城鄉老年人在享有居家養老服務方面的差距。城鎮社區服務體系和農村社區服務體系的建設和發展要遵循相同的制度理念、采用協調的制度標準，保證城鄉社區服務軟件和硬件的均衡投入，確保老年人享受社會服務的公平性①鄭功成：《中國社會保障改革與發展戰略》（救助與福利卷），人民出版社2011年，第332頁。。

家庭對于老年人來說，是個人情感的重要寄托。特別是在有著“養兒防老”傳統文化觀念的中國，家庭往往能給人們帶來真切的安全感和歸屬感。就其在養老保障中的功能而言，家庭作為非正式照顧的主要形式，在老年人的情感交流、精神慰藉和應對突發事件方面有著不可替代的優越性。

社區作為聯系政府、家庭與老人和各種社會資源的紐帶，是社區居家養老的核心。社區居家養老模式的發展，應凸顯社區的主體責任。

（二）凸顯社區的主體責任

西方學者早在1960年代就對社區功能進行了定位。Litwak和Meyer基于適當的社會控制與社會目標的達成，認為正規組織與初級群體（非正式組織）這兩種常見的社會形式需要溝通、結合起來，而維持二者的平衡需要一種溝通協調機制②Eugene Litwak ＆ Henry J.Meyer.“A Balance Theory of Coordination Between Bureaucratic Organizations and Community Primary Groups”，Administrative Science Quarterly 1966，11（1），pp.31～58.。社區基層組織無疑就在其中充當了倡導和組織社區居民、協調社區與正規組織間關系的重要角色。具體到老年福利領域，服務老年人的社區工作從強調潛能、激發主動性等方面全面增強老年人能力③Pin－Kwong Kam.“Empowering Elderly People：A Community Work Approach”，Community Development Journal 1996，31（3），pp.230～240.?？梢?，社區居家養老模式中社區的地位舉足輕重。

1.整合各種制度資源。社區應抓住全民社保構建的有利契機，發揮其在落實社會救助、社會保險、老年津貼以及基層衛生服務中的平臺作用，真正做到從收入保障與服務提供兩方面支撐社區居家養老的發展。在條件成熟的情況下，探索在社區建立以護理救助制度為兜底、社會護理保險為主體、商業護理保險為補充的長期護理保險體系，滿足失能、半失能及高齡老年人就近的專業化照顧需要。另外，社區還須動員社會各方力量，讓企業、民間組織、社會團體、慈善機構廣泛參與到社區居家養老的資金籌集、產業建設和監督管理中來。對于依靠社會力量舉辦的養老服務，可以適當引入競爭機制，向所有有需要的老年人提供低收費的、又與其經濟承受能力相適應的上門服務和護理。

2.加強社區自身建設。人員隊伍與基礎設施是社區功能發揮的重要保障。一方面，社區亟須打造一支技術人員與志愿者相結合的專業服務隊伍。另一方面，建立和完善具備信息化、人性化功能的基礎設施，包括信息互通、資源共享的網絡化信息平臺、社區網絡呼叫、電話求助等人性化服務系統等。

3.支持家庭養老功能?！吧鐓^居家養老”的落腳點在“居家”，體現了對家庭養老功能的重視。社區可通過開展針對老年人家屬的“一對一”專業咨詢、培訓講座、免費上門服務等公益項目，提高社區居家養老的質量和水平，使老年人在健康養老的過程中找到幸福感與歸屬感。

總之，在新的歷史條件下，社區居家養老模式應抓住普惠型全民社保體系構建的機遇，充分利用制度建構與整合過程中的各種資源優勢，在責任合理分擔的基礎上凸顯社區之主體作用，最大限度滿足老年人不同層次的養老需求，最終實現我國的健康老齡化。

張奇林，武漢大學社會保障研究中心教授，管理學博士，博士生導師；湖北 武漢430072。

趙 青，中國人民大學公共管理學院碩士生。

教育部人文社會科學重點研究基地重大項目（08JJD840204）；國家社科基金項目（10BGL102）

葉娟麗