頂層設計內涵解讀與首要任務分析

許耀桐

“頂層設計”實際上是指“從高處著眼的自上而下的層層設計”。頂層設計具有應用性、操作性的突出特點，強調執行力，在執行中注重細節，實施精細化管理和全面質量管理，注重各環節之間的互動與銜接，以便確保工程的完成和質量的提升。

自從“頂層設計”在國家《“十二五”規劃綱要》中出現后，這一概念被廣泛地應用開來，以至于人們在談論工作時，特別是談到加快和深化改革時，言必稱頂層設計。那么，我們究竟應該怎樣正確地理解頂層設計并且運用好頂層設計？該如何理解頂層設計和深化改革的關系？我們又該如何通過頂層設計深化當前的各項改革，尤其是在深化各項改革中重點地推進政治體制改革？這些是我們必須回答的問題。

頂層設計被誤讀了什么

Top—Down Design，是西方國家源于自然科學或大型工程技術領域的一種設計理念。引進中國后被翻譯為“頂層設計”。Top—Down Design的意思是，站在一個戰略的制高點，從最高層開始，弄清楚要實現的目標后，從上到下地把一層一層設計好，使所有的層次和子系統都能圍繞總目標，產生預期的整體效應。顯然，Top—Down Design不僅包含著對高層層次的設計，而且也包含著對中層層次和基層層次的設計，并不是如有些學者所理解的，“頂層設計”就是“對頂層的設計”，并據此提出，既要進行“頂層設計”，也要進行“基層設計”。殊不知，Top—Down Design本身就包含著“基層設計”，強調要具體化到細節。由此可知，把Top—Down Design翻譯為“頂層設計”，只能體現這一設計的最主要的特征，即置身于最高處這一點，它確實有美中不足的地方?！绊攲釉O計”實際上是指“從高處著眼的自上而下的層層設計”。還要注意到，不要把頂層設計理解為就是一種完全工程性質的技術活，只具有應用性、操作性的特點。頂層設計首先是宏觀戰略設計，需要哲學理性思維，崇尚人文思想指引。其次，盡管頂層設計具有應用性、操作性的突出特點，但也不是只要有了工程藍圖、施工流程就可以了，還要進一步看有沒有施工隊伍和最終工程是否完工。正因為這樣，頂層設計十分強調執行力，在繪制藍圖后，注重執行，在執行中注重細節，實施精細化管理和全面質量管理，注重各環節之間的互動與銜接，以便確保工程的完成和質量的提升。

提出頂層設計為了什么

很顯然，中央在《“十二五”規劃綱要》中提出頂層設計的要求，目的是為了“全面推進各領域改革”。同時，通過對各領域的改革，來推進各領域的建設。所謂各領域，主要包括經濟體制、政治體制、文化體制、社會體制這四大領域的改革。

中國的改革開放始于1978年，迄今已歷經34年?，F在，大家習慣于把前30年作為一個改革的階段，并且公認這個階段的改革上演了一部“石頭記”的好戲，即主要靠“摸著石頭過河”的改革策略?！懊^過河”的改革策略，強調把握改革的速度、節奏，注重改革的成效性。在過去30年里，我們取得了改革的巨大成功。但是，“摸著石頭過河”的改革，還是初級的、淺層次的，而當改革進入“深水區”后，由于不在淺灘近處，石頭不好摸了。因而，“摸著石頭過河”的改革策略已難以應用和奏效。

正因為這樣，在中國改革邁入一個新階段后，黨的十七大果斷提出了“深化改革和創新體制”的任務。這樣的“深化改革”，由于“水已至深”，“摸著石頭過河”所力不從心，它迫切需要呼喚頂層設計。

可以說，中央提出頂層設計，就是為了滿足深化改革和創新體制的需要。如果沒有頂層設計，我們的改革就難以為繼，就將半途而廢?，F在，中央也已經確立了頂層設計的戰略目標和理性思維理念，這就是建立“富強、民主、文明、和諧”的社會主義現代化國家，它分別代表著通過經濟體制改革和經濟建設實現富強，通過政治體制改革和政治建設實現民主，通過文化體制改革和文化建設實現文明，通過社會體制改革和社會建設實現和諧。在這樣的戰略目標和理性思維指導下，我們要全力以赴地進行“四大改革”和“四大建設系統”的頂層設計。

首要的頂層設計是什么

在“四大改革”和“四大建設系統”的頂層設計中，政治體制改革和政治建設的頂層設計至為關鍵，理所當然地居于首位。關于政治體制改革和政治建設頂層設計的重要性，誠如鄧小平曾經指出的，“經濟體制改革每前進一步，都深深感到政治體制改革的必要性。不改革政治體制，就不能保障經濟體制改革的成果”，“我們所有的改革最終能不能成功，還是決定于政治體制的改革?！?/p>

在現代國家，通過制度改革提供有力、可靠的支持，是現代國家的基礎，因為制度問題更帶有根本性、全局性、穩定性和長期性。政治體制改革既是整個體制改革的重要組成部分，又對其他體制改革起著支撐和保障作用。例如，對經濟體制改革和經濟建設而言，只有推進政治體制改革和政治發展，才能從制度上更好地發揮市場在資源配置中的基礎性作用，并形成有利于科學發展的宏觀調控體系；才能為進一步擴大對外開放創造良好的體制制度環境，不斷提高對外開放水平。又如，也只有推進政治體制改革，全面正確履行政府職能，推行依法行政，加強社會管理和公共服務，才能促進文化體制和社會體制的完善。

政治體制改革，對于滿足市場經濟內在要求轉變政府職能，實現經濟社會又好又快發展，建設社會主義法治，建立保障人民權益、促進社會公平正義的體制機制，具有至關重要的作用。隨著當代中國經濟、文化、社會的發展，日益強烈地要求政治體制進一步滿足和實現人的自由、民主、平等權利的全面發展，并以健全完善的法治精神和法制秩序保障之，最終要確立起科學、民主、法治的政治體制。新一輪的諸多體制改革，要在更深的層次展開，首先就要把政治體制改革的頂層設計提到議事日程上來。

頂層設計如何推動政改發展

按照頂層設計的基本要求和中國的現實情況，推動政治體制改革的發展，必須走出一條積極而又穩妥的漸進之路。

首先，政治體制改革需要積極，必須積極地進行謀劃布局。只有積極的謀劃布局，才能發揮政治體制改革的先導作用，才能為經濟體制改革、文化體制改革、社會體制改革開辟道路。為此，必須建立一個具有權威的統籌政治體制改革的頂層設計工作機構。頂層設計工作機構不可缺少，它是積極推進政治體制改革，在中國特色社會主義的歷史進程中不斷發展具有強大生命力的社會主義民主政治的發動機和助推器。

其次，政治體制改革需要穩妥，必須采取循序漸進、逐步深入的策略。只有穩妥地漸進深入，才能保持國家和社會的穩定。頂層設計要圍繞政治體制改革在高層、中層和基層這樣三個層次展開而進行，關鍵是每一個層次的設計都要突出穩健慎重。頂層設計必須區分中央政治體制改革和地方政治體制改革，要把地方政治體制改革置于優先解決的位置。一是要把城鄉社區民主政治建設好。推進政治體制改革發展民主政治，基層社會是重點。只有建立和健全“基層群眾自治制度”及“基層群眾自治機制”，擴大公民有序政治參與，才能做到人民依法直接行使民主權利，管理基層公共事務。二是進行縣級政治體制改革。常言道，“縣治則國治”，縣治是我國在地方區域經濟、社會、文化差異較大的情況下維持國家大一統局面的重要制度保證，在國家治理中始終占有重要地位。這一特點，決定了縣（市）域政治體制改革，必然是我國地方政治體制改革的重點，縣（市）域政治體制改革搞好了，對于地方政治體制改革乃至中央政治體制改革，都具有基礎的和標本的作用。

當前，通過頂層設計推動政治體制改革發展，還要著重解決三個重大問題。第一，關于權力配置。鄧小平指出，政治權力過分集中是我國的“總病根”。①權力過分集中主要表現為，某些人或某個組織集決策權、執行權、監督權于一身，因而能夠既當“組織員”又當“運動員”，還兼“裁判員”，一切由自己說了算、做了算。隨著社會主義市場經濟體制的發展和逐步完善，政治權力的決策與執行、監督不分的問題越來越突出?，F在，中央已提出“建立健全決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的權力結構和運行機制?！睘榇?，政治體制改革的頂層設計，務必將權力結構合理地劃分為“決策權、執行權、監督權”相互分離的體制機制，使“三權”能夠各自運行又相互制約。

第二，關于民主選舉。民主選舉是公民當家作主的真實體現，是行使民主政治權利的真切感受。當前，一定要搞好基層的直接民主選舉。為此，政治體制改革的頂層設計，務必設計好民主選舉的程序和環節，確保任何組織和個人不得以任何方式妨礙選舉人依照規定自主行使選舉權。

第三，關于黨的制度建設。執政黨在國家政治生活中居于主導地位，執政黨要搞好黨的制度建設。推進黨的制度建設，要堅持以黨章為根本，以民主集中制為核心，以處理黨政關系為要務。為此，政治體制改革的頂層設計，務必致力于黨的四大制度建設，一是堅持和完善黨的領導制度，改革和完善黨的領導方式和執政方式；二是發展黨內民主，積極穩妥有效地推進黨務公開制度；三是保障黨員主體地位和民主權利，完善黨代表大會制度和黨內選舉制度；四是正確理解和貫徹民主集中制，完善黨內科學民主決策機制。

（作者為國家行政學院科研部主任、教授、博士生導師）

注釋

①《鄧小平文選》（第2卷），北京：人民出版社，1994年，第328頁。