后改革時代背景下的頂層設計

袁峰

后改革時代，中國改革環境的復雜性以及面對矛盾與問題的難度與過去有很大不同，涉及上層建筑以及全國性的整體改革，會觸碰一系列體制性障礙和結構性矛盾，必須以科學的頂層設計為前提，才能減少改革的盲目性，避免改革的碎片化，降低深化改革的風險與成本。

改革初期我國在沒有現成經驗與成熟理論依據的情況下，在容易改革的領域、基層可以探索的領域取得了一系列的改革成就。在后改革時代，中國改革環境的復雜性以及面對矛盾與問題的難度與過去有很大不同，涉及上層建筑以及全國性的整體改革，關系到全社會的利益關系調整，會觸碰一系列體制性障礙和結構性矛盾，仍然依靠“摸著石頭過”的辦法已經難以為繼，必須以科學的頂層設計為前提，才能在總結以往改革經驗與教訓的基礎上，減少改革的盲目性，避免改革的碎片化，降低深化改革的風險與成本。

理性選擇改革新方向

在頂層設計中，對于改革方向的選擇是具有全局性意義的。中國改革總體的大方向是明確的，不會出現“改制”或“改向”的可能。當前增強改革頂層設計的方向性引導主要是為了進一步推進各領域的改革。以往一些領域的改革由于缺乏方向性頂層設計，忽視了基本醫療、基礎教育以及居住的公益性與保障性，片面地推動了醫療市場化、教育產業化、住房貨幣化，付出了代價和成本。在后改革時代，我國提出了國民經濟又好又快發展、社會主義文化大發展大繁榮、政治制度自我完善和發展以及社會和諧的發展目標，為了使我國經濟、文化、政治、社會等領域的改革不走彎路，改革方向的選擇，必須結合新的國際國內環境，適應人民群眾不斷增長的需求。例如，在金融危機背景下，政府投入太多、成本過高、依賴外需的經濟發展方式應當轉變為鼓勵創新、創業、可持續、更多促進內需的經濟發展方式；在人民群眾物質生活日益豐富的基礎上，精神文化層面自然產生了多層次的需求，以往完全由政府主導的文化發展方式應當轉變為政府主導的文化事業與市場調控的文化產業協調發展的方式，最大限度地滿足人民群眾多層次的文化需求；隨著經濟社會的發展以及人民政治參與積極性的不斷提高，應當通過政治體制改革，實現由“法制型”政府向“法治型”政府的轉變，由“民本型”政府向“民主型”政府轉變，由“科層型”政府向“科學型”政府轉變；伴隨我國改革進入攻堅階段，社會矛盾紛紛凸現，社會管理上的“強政府—弱社會”模式應當向“強政府—強社會”模式轉變，并最終形成“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與”的共治模式。方向性頂層設計的合理性與科學性不能建立在個別政府官員或專家學者的“一家之言”之上，必須以民主機制為保障，以社會多方協商、共同選擇為依據。應通過利益相關者之間的協商對話，營造共同關心的社會氛圍，在彼此傾聽與理解各自偏好的基礎上，形成妥協與融通。

正確引領改革的價值取向

處于轉型中的中國社會，人們在生活方式、價值追求、資源分配上的差異與分化已經出現，要在多元并存的社會中謀求改革，必須首先達成價值認同，以增強凝聚力。以什么樣的價值觀繼續引領改革、評價改革是后改革時代頂層設計不可回避的問題，也是決定改革能否最終順民心、合民意的關鍵。黨和政府通過改革所取得的實際成就只有符合社會價值標準，才具有政治合法性。經濟增長能夠增加經濟總量，一定時期內可以普遍地提高人民的物質財富。經濟發展的成就可以為國家政權提供一定的合法性基礎。但經濟增長并不能對政治合法性起到決定性的作用。改革開放以來中國經濟總體水平的提升已經有力地證明了當代中國政治系統的有效性。然而，經濟增長過程中社會大眾的心理需求并不是單一的、固定不變的，人們對政府的清廉程度、利益分配的公平性以及未來經濟社會發展的可持續性等方面的需求會愈來愈強烈。就鞏固當前我國政治合法性的基礎而言，堅持將社會大眾普遍認同的社會價值規范貫徹于黨和政府的一系列的實踐活動之中，是一個重要的取向。只有體現公正、協調、可持續等價值取向的經濟增長才能獲得持久的政治合法性。當前的改革頂層設計應當發揮價值引領的作用，突出強調經濟運行過程的公正與廉潔、經濟成果分配的共享與公平、經濟資源使用的節約與低耗。

推動整體協調的改革

“摸著石頭過河”式的改革，通常帶有試驗、探索的性質，由于受制于各種主客觀條件，改革者往往對改革本身缺乏整體感，難以形成系統性的認識。當然，由前期改革引發的經濟社會發展中的不平衡、不協調、不穩定問題是可以通過持續的改革加以解決的。后改革時代的改革應當是對以往那種零散式、碎片式改革的修正與顛覆，頂層設計應當充分注重整體改革的協調性，它不僅要增強各領域內部改革的協調性，而且要對各領域改革之間的協調性提出要求。經濟體制的改革，要全面地處理好生產、分配、交換、消費之間的關系，堅持擴大國內需求特別是消費需求的方針；要統籌好城鄉發展，縮小區域發展差距，形成經濟社會發展一體化新格局等。文化體制的改革，要使祖國傳統文化與當代社會相適應、與現代文明相協調；自覺把正確的價值追求同崇高的藝術追求統一起來等。政治體制的改革，要促進政黨關系、民族關系、宗教關系、階層關系、海內外同胞關系的和諧；堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一等。社會體制的改革，既要最大限度激發社會創造活力，也要最大限度增加和諧因素；既要社會和諧人人有責，也要和諧社會人人共享等。頂層設計還應當從上層建筑領域開始，推進經濟體制、文化體制、政治體制、社會體制之間的配套改革與系統協調。由于政治體制改革、文化體制改革難度大、涉及面廣、關聯性強、起步晚，當前尤其要注重建立與經濟社會發展相適應的政治體制，處理好國家與社會、政府與市場、中央與地方的關系；要注重建立與經濟、政治、社會協調發展的文化體制，促進文化事業的政治性、文化產業的市場性、文化服務的公益性的有機統一。

確定推動整體發展的改革突破點

頂層設計要考慮到點與面的結合，應當抓住在當前形勢下影響中國經濟社會穩定、可持續發展的重大核心問題，確定推動整體發展的改革突破點。這個突破點應當是長期以來牽涉各種矛盾的核心問題，也是民怨集中的焦點問題，更是涉及眾多領域改革的“多難”問題?！笆濉币巹潓U大內需作為戰略要點，而深化收入分配制度改革將是關鍵。解決收入分配問題，涉及以改善民主為重點的社會建設領域，需要推進社會體制改革；涉及經濟運行中的分配領域，需要深化財稅體制改革；涉及保障公民合法權益的民主法治建設領域，需要推進政治體制改革。當前有關收入分配問題的核心是要在后改革時代解決享受改革和發展成果的公平性問題，破解這一難題的關鍵是要在合理調整收入分配關系中秉承公平正義的原則。當前，為了讓人民從他們的實際所得和滿足需要方面體驗到公正的結果。首先，要通過減少國家和企業在國民收入分配中的比重，提高城鄉居民收入比重，讓改革發展成果惠及更多群體。并且，使城鄉居民收入增長速度不低于GDP的增長速度。其次，通過收入再分配等手段對社會弱勢群體，如老人、婦女、兒童、殘疾人士、貧困者、失業者等進行扶助，使他們的待遇不致因事實上的不平等而陷入更大的不平等之中。當前還要對沒有很好享受到改革發展成果的農民群體、企業退休人員等加以關注，進一步提高他們的收入增長速度。第三，對收入偏高、過高的行業及群體進行適度調節，保護合法收入，取締非法收入。第四，擴大中等收入群體，推動“金字塔型”的收入分配格局轉變為“橄欖型”格局。并且，減輕中低收入群體的稅負，創造條件讓更多群眾擁有財產性收入。

完善改革的政治驅動機制

改革開放以來的實踐經驗表明，中國任何領域的改革都離不開執政黨及其政府的政治支持與驅動。后改革時代，黨面臨著許多前所未有的新課題新考驗，世情、國情、黨情發生了新的變化，這決定了進一步完善改革的政治驅動機制，即建設什么樣的執政黨，應當是當前改革頂層設計中的第一要務。當前應當以改革開放精神全面推進黨的建設工程，才能確保黨始終站在時代前列帶領人民不斷開創改革創新事業。首先，黨的理論建設是政治驅動的思想動力。當前要科學理性地驅動中國新一輪改革，就必須不斷根據變化了的客觀情況，實事求是，探索真知，創新和發展執政黨理論和政府理論。其次，執政黨的執政方式對于任何社會和國家而言，都不存在一成不變的道理。黨的執政方式中的某些方面需要根據新的要求作出相應的調整和創新，是政治生活中符合發展邏輯和規律的正?，F象。當前中國共產黨的科學執政、民主執政、依法執政正在成為驅動我國改革的主要方式，它們的健全與完善對于引導中國科學改革、民主改革、依法改革意義重大。第三，優良的黨風是凝聚黨心民心的巨大力量，也是黨始終保持對改革的領導力與驅動力的關鍵。當前要凝聚黨心民心，需要真誠傾聽民意、真情關心民情，以求真務實作風推進各項工作，做到權為民所用、情為民所系、利為民所謀；需要倡導勤儉節約，要求領導干部廉潔自律，提高黨員干部拒腐防變能力；需要堅決糾正損害群眾利益的不正之風，切實解決群眾反映強烈的問題；需要繼承優良傳統，弘揚新風正氣，以優良的黨風促政風帶民風等。

（作者為上海行政學院政治學教研部教授、博導）