淺析動物衛生監督執法風險點及控制措施

張文龍，岳海祥，賀小云，周曉峰，梁春雷，張鴻云

（石家莊市動物衛生監督所，河北 石家莊 050081）

動物衛生監督執法是動物衛生監督機構及其執法人員依照法定內容、標準和程序對轄區內動物診療、飼養、屠宰、經營、隔離、運輸以及動物產品生產、經營、加工、貯藏、運輸的有關單位和個人從事動物防疫活動，遵守《動物防疫法》及有關動物衛生法律、法規、規章的情況進行監督、檢查、糾正和處理的行政行為，直接關系養殖業發展、人體健康及公共衛生安全?！秳游锓酪叻ā芳跋嚓P配套法規、規章的頒布實施，使動物衛生監督執法工作步入了法制化、規范化軌道。我市在近年來本著“有法可依、執法必嚴、違法必究”的原則，將監督執法作為工作的重點，做了大量的努力，辦案數量和質量梯次攀升，規范化建設也取得突破性進展。但是，從另一個角度出發，我們可以從辦理的案件中看出動物衛生監督執法管理工作中存在的監管不平衡、監管漏洞等問題，給動物疫病防控及畜產品質量安全埋下隱患。筆者現結合我市近年來動物衛生監督執法案件的辦理情況，對動物衛生監督執法管理工作存在的問題和風險因素進行了剖析，結合當前和今后社會和經濟發展趨勢，有針對性的提出了控制措施和對策，以便科學指導動物衛生監督執法工作。

1 動物衛生監督執法管理現狀

我市動物衛生監督工作實行全方位備案，日常管理及專項整治雙管齊下監管模式。一是日常監管制度得到進一步落實。我們以巡查制度為基礎標準，加強各個環節日常監管。對全市規模飼養場、診療機構、冷庫、動物販運單位（個人）及經紀人均實行了“戶籍式”管理，分類進行備案，納入檢查范圍，基本上實現了無縫隙全范圍覆蓋；二是重點防范，消滅隱患。按照重點區域、重點環節、重點時期、重點防范原則，強化城鄉結合部、問題多發區域、高發、節點、邊緣市場的監控力度，確保不留死角、不留空白、不留隱患；三是有計劃、有目的、有重點的開展專項整治活動。近年來我們相繼開展了“百日會戰”“藍盾行動”等多項專項集中行動，加大了違法行為的查處力度，各縣（市）區查處了一批大案要案，震懾了不法分子，執法人員的辦案能力、執法素質普遍得到加強；四是規范化執法進一步得到提升。全力推行執法工作標準化、精細化、程序化、信息化管理，逐步建立了案件分級審核制度、案卷質量評查制度和執法違規責任追究等制度，規范案件辦理；五是開展部門協作，積極探索聯合執法新機制。發動全體執法人員建言獻策，走出去、請進來，進一步拓展工作思路，創新監管模式，積極與工商、環城交警大隊等多部門建立聯合執法機制，形成橫向多部門聯動、縱向系統多級聯查的網絡執法格局；六是基層動物衛生監督執法機構標準化建設穩步推進。2011年以來，我們在全市逐步推進基層動物衛生監督執法機構規范化建設活動，從站容站貌到顏色設計、從隊伍建設到規章制度、從執法辦案到檢疫程序、從日常管理到檔案管理、從日?？己说侥甓仍u比，全部統一標準，按照示范、推廣、完善的基本要求，有計劃、分階段、分步驟的穩步推進，社會形象徹底改變，精神風貌煥然一新。

2 動物衛生監督執法案件情況統計與分析

2.1 2009—2011年動物衛生監督執法案件數量調查與分析

2009—2011年動物衛生監督執法案件數量調查與分析

對2009至2011年以來全市一般行政案件進行調查析，全市查處違法案件自2009年以來三年連續增加，市縣2011年增幅最大，較2010年增加一倍以上。從總體趨勢上看，雖然市級辦案數量逐年遞增，但占全市辦案的比例呈逐年遞減的趨勢?？h級辦案數量也逐年遞增，且增幅較市級大，占全市辦案的比例呈逐年遞增趨勢。結果分析：影響辦案數量的關鍵因素有客觀與主觀兩種，與違法行為及執法辦案力度成正相關。一方面，違法案件數量遞增說明違法行為事實增加，動物衛生監督任務艱巨。受消費供求、市場競爭機制的刺激，動物飼養、動物產品、生產、加工、經營的產業鏈條加長，提升附加值的渠道最為直接的是降低各環節的成本和損失。隨著國際金融危機沖擊，物價上漲，養殖成本逐日增加。動物疫病發展形勢嚴峻，養殖量受到小范圍沖擊。疫源分布廣，傳播渠道廣泛，病原體變異、毒性增強造成動物疾病舊病抬頭，新病頻現，混合感染趨于復雜，疾病防控難度加大，自然災害頻發等不確定因素造成動物死亡數量增加。飼養者為了降低損失，不按照國家規定處理病害動物，而是以超低價賣出。受高額利潤的驅使，不法分子不惜以身試法，收購、販運、屠宰、加工、經營病害動物及其產品，牟取暴利，不法行為和環節相應增加，案件查辦數量呈現逐年遞增現象，同時凸顯出上市肉品的監管面加寬、鏈條加長、難度加大的現狀；另一方面，違法案件數量遞增也反應出動物衛生監督執法力度增加。國家及各級政府對動物衛生監督執法重視程度不斷提升，法律體系逐步健全，政策支持不斷完善，執法能力和水平不斷提高。農業部印發了《關于進一步加強動物衛生監督工作的意見》，明確提出“進一步加強動物衛生監督，是今后獸醫工作發展的基本方向和重要任務，是各級畜牧獸醫主管部門和動物衛生監督機構切實履行政府社會管理、公共服務職能的重要職責”。2008年新修訂的《動物防疫法》頒布實施以來，相繼出臺了一系列配套法律法規，使動物衛生監督執法奠定了堅實的執法依據。2011年以來農業部印發了《關于深入推進農業依法行政的意見》，3月份全國人代會上，吳邦國委員長莊嚴宣告“中國特色社會主義法律體系已經形成”，依法行政，規范執法行為將是大勢所趨。我市抓住關鍵，由以檢疫為主嚴把“源頭”的工作模式逐步向以監督促檢疫的“防檢監一體化”的工作模式轉變，抽調骨干力量加大監督檢查執法力度。尤其2011年以來結合全市畜產品質量安全監管工作，更是完善了一套“防檢監測“四位一體”（即防疫、檢疫、監督執法、“瘦肉精”監督抽測）的長效管理機制，由單一執法向聯合執法轉變，開展多項專項整治，并建立了無縫隙、全覆蓋的責任體系，所以呈現出三年辦案數量連續遞增的趨勢，且2011年增幅最大。另外，在工作中我們將重心下移，由市級為主導，輻射帶動加強了基層的監督執法力度，市縣聯動，縣縣聯合，把住肉品入市關卡，嚴堵流通環節，以至三年內縣級的辦案數量逐年遞增，且增幅較市級大，占全市辦案的比例呈逐年遞增趨勢。所以，可以看出，今后的動物衛生監督執法面臨的挑戰和機遇并存。我們要借國家關注、政策支持的東風，針對監管面寬鏈長的艱巨任務，穩固以市級為中心、基層為重心“寶塔式”責任格局，建立橫向到各個環節、縱向到各級機構的監管執法網絡，強力推進動物衛生監督執法的趨勢昭然。

2.2 2009—2011年行政處罰案件類型調查與分析

2009—2011年行政處罰案件類型調查與分析

對2009至2011年以來全市一般行政案件罰款金額結構及違法行為事實進行調查分析，結果表明：三年1000元罰款以下的案件所占比例最大，平均占55.37%，達到了一半以上，其次為1000～2000元的案件平均占25.14%，3000元以上罰款案件平均占不到20%，尤其5000元以上的較大案件平均僅占1.69%。說明小額罰款的案件為主，大案、要案很少。所辦案件90%以上為經營未附有檢疫證明動物、動物產品案件，案件來源95%以上為監督檢查中發現，尤其在流通環節為主，還有一部分為上級移交，群眾舉報等。結果分析：執法中小額罰款的案件所占比例較大，重大案件比例很少，是與監管環節和違法行為的性質有關的。我們在監督執法的環節具有局限性，多數以動物、動物產品經營環節為主，大部分發現的違法行為是經營未附有檢疫證明的案件，經營數量有限，而且是個人違法，依照法律法規處罰的額度有限。這些容易造成行政處罰就輕，遠不能抵過違法行為帶來的經濟效益，達不到震懾效果，所以違法行為屢禁不止。這就要求我們在今后的監督執法中，克服監管局限性，側重監管范圍、對象統籌兼顧，合理規劃針對飼養、診療、冷庫、屠宰等各個環節的監管，強化違法行為的打擊力度，是動物衛生監督執法的戰略方向。

3 動物衛生監督執法辦案風險點分析

在調查過程中，發現許多案件存在共性的問題，是動物衛生監督執法過程中容易出現的主要風險因素，需要特別關注。

3.1 執法程序不規范 個別執法人員對執法程序重視不夠，特別是在程序的細節上存在瑕疵，急需完善和規范。

3.2 執法方法簡單、陳舊 有的執法人員在執法過程中不講究技巧和方式方法，說話語氣、態度蠻橫，導致管理相對人產生抵觸情緒，使案件調查不能順利開展。

3.3 案件的定性不準確 主要體現在對案由的構成要件不知道或一知半解，案件定性要素不全或者牽強附會。例如，判斷是否經營的是染疫、疑似染疫或病死的動物產品沒有統一的標準，有的經營未附有檢疫證明案件定性為經營未經檢疫或經營病死動物案件，容易引起訴訟。

3.4 調查取證不嚴謹、不規范 主要表現為證據收集不充分，證據個體之間沒有關聯性或者證據之間存在矛盾，證據鏈條不完整。證據綜合推理結果存在歧義，甚至存在矛盾。如：當事人身份確認不清的，病死動物及動物產品的價格鑒定不清的，封存物品超過登記保存期限不作出處理決定或證據不固定及保存不當的現象時有發生。

3.5 自由裁量權使用不當 執法人員濫用自由裁量權，此種現象非常普遍，當事人意見較大，不能體現執法的嚴肅性。為此，我局根據市政府要求，特別制定了《動物衛生監督執法自由裁量權管理辦法》，在全市動物衛生監督系統貫徹執行。

3.6 案件移送不及時 一是行政案件移送不及時，對查處的不屬于本單位管轄的案件，不能及時移送相關單位和部門；二是對于可能涉嫌刑事違法的案件，沒有及時移送司法機關，追究刑事責任。

3.7 執法文書及案卷使用和整理不規范。有的文書前后時間不一致，有的修改不規范。

3.8 案件類型不均衡 一是普通程序案件多，簡易程序案件少，對較輕違法的案件不重視；二是流通領域案件較多，飼養、加工、動物診療環節案件較少，有些環節的執法案件基本沒有；三是一般違法行為案件數量較多，大案、要案數量較少。由此可以看出個別監管環節存在死角和空白。

3.9 案件的執行程序不規范 一是沒有按照規定實行罰繳分類；二是罰沒物品沒有按照法定程序處理；三是管理相對人詳細信息不完整，或者當事人失蹤，失去執行對象，造成執行中止或未決懸案。

以上風險因素都是在執法辦案過程中容易出現的問題，也是導致行政處罰失去法律效力，甚至引起訴訟的最大風險點。另外，動物衛生監督執法機構改革不到位，主體不清，沒有統一的著裝，從某種意義上影響了整個行業的執法形象、威信和效果。所以，推行執法辦案規范化、標準化、程序化、法制化及形象化建設是提升動物衛生監督工作效率及效力的主要手段。

4 風險控制措施和對策

4.1 完善法律法規保障及政策支持 將《動物防疫法》及配套法律法規中一些操作性不強、概念不清等盲區及一些違法行為處罰偏輕或無明確處罰規定的，作出相應的執法解釋或及時進行修改。同時盡快出臺《動物衛生監督管理辦法》《動物衛生監督執法辦案操作規程》等配套規章，提高法律法規貫徹執行的可操作性，切實保障基層工作人員有法可依，執法從嚴。

4.2 建立規范的動物衛生監督執法機構 一要按照《國務院關于推進獸醫管理體制改革的若干意見》《農業部關于貫徹<國務院關于推進獸醫管理體制改革的若干意見>的實施意見》文件要求推進機構改革，落實人員編制，工作經費，確立獨立法人資格，逐漸實現統一著裝，并開展基層動物衛生監督所（站）規范化建設；二要推進硬件建設。改善執法條件，加強網絡化、信息化建設，完善檢疫、監督執法、交通通訊等設備，改善辦公條件，提高工作效率和質量；三要強化軟件建設，規范法律文書的使用。

4.3 加強隊伍建設，提高依法行政能力和水平 實踐證明，執法人員素質的高低是執法水平和執法戰斗力的決定因素。一是提高思想政治素質要以農業部制定的“六條禁令”為核心開展作風建設，樹立全心全意為人民服務的公仆意識，責任意識，提高政治敏感度；二是提高執法能力和水平要舉辦相關法律法規及業務輪訓、考核、競賽、比武練兵，使之熟練掌握檢疫技術，監督執法標準，辦案程序，提高人員綜合素質，切實做到“有法可依，有法必依，執法必嚴，違法必究”，保證《動物防疫法》等法律法規執行完全到位，確保動物衛生監督執法工作高效有序開展。

4.4 推進執法規范化建設。推進執法由重管理、輕服務向管理與服務之中轉變；由隨意執法向規范執法轉變；由剛性執法向柔性執法轉變。一是建立健全八項執法制度（寬立案嚴銷案、證據優化、處罰案件層級審批、案件合議會審、市縣處罰案件管轄、執法期限嚴格控制、行政強制、執法檔案管理），規范執法程序；二是完善三個執法機制（行政執法與刑事司法銜接機制、籌備成立畜牧水產治安室、完善內部執法銜接配合機制），提高執法效率；三是創新三個方面執法模式（行政執法信息化應用、延伸跨部門的執法協作、推行“說理式”行政處罰），與工商等部門建立市場環節協管協查機制，與公安部門建立案件查辦移交機制，并加大與外地市畜牧部門的溝通協作，深入推進動物衛生監督執法規范化、標準化、程序化、法制化及形象化建設。

4.5 建立動物衛生監督目標責任制 針對動物衛生監督執法工作政策性強，涉及面廣，工作對象復雜，只能搞好，不能出差錯的情況，建立從上到下的目標責任約束機制，實行目標管理，對濫用職權、循私舞弊、違法辦案、執法枉法、不履行職責等違法行為者，一經發現或舉報，查實后從嚴處理，保持動物衛生監督執法隊伍的純潔性和執法的權威性，真正保障畜牧業健康發展。

4.6 加大宣傳力度，增強依法誠信經營意識 堅持“五個面向”開展宣傳，即：面向動物衛生監督執法隊伍、面向黨委政府領導、面向政府有關部門、面向管理相對人、面向全社會。一是利用服務交流、廣播、報刊、標語、明白紙、培訓班、會議等方式使相關法律法規、畜產品質量安全相關知識進入社會，深入人心，使守法經營及自我保護責任意識入村、入戶、入場（廠），強化社會監督作用；二是加強與電視臺、報社等新聞媒體的溝通聯系，對典型經驗、做法、事跡及典型案例等進行跟蹤報道，提升部門社會影響力，營造打擊違法行為的高壓態勢；三是積極向上級領導匯報，做好部門間協調溝通，多聯系相關部門座談，營造政府支持、部門協作、輿論強勢的工作氛圍。

[1]孫廣忠，吳可嘉.動物衛生監督執法工作中存在的問題與對策[J].中國動物檢疫，2010，27（12）：18-19