湘江流域重金屬污染防治中政府責任的完善

[摘 要]在湘江流域重金屬污染中，政府環境責任缺失是關鍵，上級政府對下級政府環保職能弱化，地方政府間各掃門前雪，政府部門間主體林立、多頭管理、責權不清，因此有必要實施上級政府對下級政府運用強有力的制約手段——“區域限批”，加強地方政府間跨界重金屬污染防治和監管，改變政府各部門之間的關系，一改環保部門的“統一監管”為“綜合協調”，以期改善湘江流域重金屬污染防治問題。

[關鍵詞]政府環境責任；重金屬污染；區域限批

近年來，湘江流域相繼發生了株洲霞灣鎘污染、岳陽新墻河砷污染、瀏陽鎘污染以及原湖南鐵合金集團有限公司非法轉移鉻渣等多起重金屬污染事件。這些事件表明，湘江流域的個別地方政府在規范經濟發展、招商引資和興辦建設項目時，由于利益驅動，唯GDP的增長，忽視了對環境資源的保護，甚至忽視了人們群眾的生命和健康。2010年夏天，由于境內企業污染嚴重，且不執行上級的淘汰關停指令，耒陽市被湖南省環保廳處以重罰并通報全省，這是湖南省迄今對縣級政府作出的最嚴厲環境處罰，亦顯示了湖南省政府整肅湘江重金屬污染的堅定決心。曾經是“漫江碧透，百舸爭流”的湘江，如今是中國重金屬污染最為嚴重的河流之一，數十年的污染史與治理史相伴相隨，各路專家開出的藥方五花八門，但越治理越嚴峻的現狀令人擔憂，究其原因，除了外部原因——資金空缺巨大及技術尚未成熟，歸根到底是政府環境責任的缺失。[1]

政府環境責任，是指政府在環境管理領域的責任，即國家行政機關及其執行公務的人員根據環境管理需要和政府的職能定位所確定的分內應做的事，以及沒有做或沒有做好分內應做的事所承擔的不利后果。[2]在實施環境資源保護法律方面，不少地方政府存在行政不作為或亂作為。如何解決這個問題，筆者認為應該從以下幾個角度入手。

一、上下級政府間應運用強有力的制約手段——“區域限批”

“區域限批”是指如果一家企業或一個地區出現嚴重環保違規事件，環保部門有權暫停這一企業或這一地區所有新建項目的審批，直至該企業或該地區完成整改。[3]區域限批制度對促進我國生態文明建設，用行政手段平衡經濟效益和環境保護，使我國環境法制建設收到了很好的社會效果，實現了法律效果、社會效果、政治效果的高效統一。區域限批被認為是一種行政處罰手段，通過實施區域限批來促進產業結構的調整，實施國家的宏觀調控政策。該制度是環保部門能動用的最大限度的行政手段，對我國生態文明建設起到非常重要的作用。

在湖南省政府對耒陽市政府作出“最嚴厲的處罰”前，湖南省環保廳兩次致函衡陽市人民政府，建議對耒陽市遙田鎮隱患企業采取整治措施。按照此建議，2009年10月以來，衡陽市人民政府、衡陽市環保局、衡陽市監察局等先后8次發文，要求耒陽市對所屬遙田鎮多家非法企業實施淘汰關閉，但均未得到有效執行。直到6月18日，省環保廳向全省環保系統通報，暫停耒陽市除環境污染治理項目以外的建設項目環境影響評價文件審批，暫停安排耒陽市環保專項資金，由主管副省長約談耒陽市政府主要負責人之后，耒陽市人民政府才下發文件，對遙田鎮境內非法企業實施取締關閉。

在環境執法上，個別基層領導對環保有些漠然。像省政府對耒陽市的環境處罰，上級政府將地方經濟增長直接跟環境保護掛鉤，才能最有力地制約地方政府的環境違法行為。2007年1月10日國家環?？偩质状芜\用“區域限批”，取得了明顯效果。2007年4月，湘潭縣因為對湘江流域一家企業越權審批成為湖南“區域限批”的首個以身試法者，之后半年多時間，湘潭縣所有項目一律不批。上級政府應該好好把握“區域限批”這把利劍，從而遏制湘江流域一些地方政府在“唯GDP”發展觀指導下的強烈的發展沖動而導致的重金屬污染。

二、地方政府間應加強跨界重金屬污染防治和監管

在湘江重金屬污染問題中，作為“有色金屬之鄉”的湖南的傳統工業重鎮衡陽、株洲、湘潭均在湘江沿線，郴州則是重要的礦產資源采冶區。長期以來的一個觀點是，如果要徹底根治湘江工業污染，只有把這些工業區都關掉，但這樣做將使湖南的經濟塌下半邊。因此，湘江流域重金屬污染問題歷經了一段漫長而艱難的“U”型曲線——從被重視，到被忽視，然后再被重視。

跨界重金屬污染防治和監管是指省政府會同湘江流域各地政府磋商防治跨界重金屬污染的一系列措施。[4]湘江流域重金屬污染史與治理史相伴相隨數十年了，涉及永州、衡陽、湘潭、株洲、長沙5市，單靠某個市的力量，不能解決問題。因此，跨界重金屬污染防治和監管是合作式和責任性環境監管的一種形式。

對于湘江流域的重金屬污染，省政府應制定規定,規定湘江流域各地政府應當積極治理本行政區內的環境污染，防治重金屬污染。并會同湘江流域各地政府制定跨界重金屬污染質量考核辦法。將環境監測、定期發布環境狀況公報、限期治理、污染物排放總量控制、“行政限批”、環?；A設施建設和監管、企業環保信用信息管理、環境應急管理、公布嚴重違法排污者、聯合執法、違法者改正方案等一般性的環境監管制度運用到湘江流域重金屬污染防治中，可以加強5市政府的合作性、參與性、回應性和責任性，并有效地干預污染嚴重的經濟活動，達到防治目的。

三、政府職能部門間應加強協調，一改環保部門“統一監管”為“綜合協調”

在湘江流域，環境治理遭遇著各種各樣的瓶頸。從重金屬污染防治而言，就面臨著“九龍治水”的尷尬：水利部門負責水量調度，環保部門負責水污染治理，農業部門負責水生生物保護，林業部門負責濕地資源的保護，由此造成了利益上的沖突和管理上的漏洞以及責任的不明晰。水資源本來是一個整體的生態系統，人為將其分割，勢必造成鏈條斷裂。而各地政府在環境管理過程中，多多少少也存在著問題。長期以來實行的干部政績考核制度過度偏重干部任期內的GDP增長指標，忽視環境與資源方面的指標，如國土資源局、城建部門、工商部門等部門在審批一項對環境有損害，需經過嚴格的環境影響評價程序并獲得國家環保部審批同意的，但有利于當地經濟增長的大企業項目時，基本都是先考慮項目可能產生的經濟效應，而給企業開“綠燈”——未批先建、“先上車、后買票”。

在環境保護法律、法規中，對環境保護行政主管部門如何監督其他部門，擁有哪些監督權均沒有作出具體規定，致使環境保護行政主管部門沒能真正地對環境實行統一監督管理?，F實中，幾乎無一例外的在污染事件發生后，環保部門才出面作出罰款、關停、取締等處理。湘江流域重金屬污染亦然，像瀏陽鎘污染事件，2004年，長沙湘和化工廠的民營企業在鎮頭鎮雙橋村建成投產時，為了當地經濟GDP的增長，政府聲稱他們引進的是一家“無污染、零排放”、只是“生產飼料添加劑”的企業，直到環境污染后果越來越嚴重，謊言被徹底揭穿后，才引起重視，企業責令停產、失職官員落馬、環境治理展開……

在湘江流域重金屬污染防治過程中，要有效地監督和制約政府的環境失職行為，可從政策上進行干預，調整環保部門的職能，讓其“說得算”。改環保部門的統一監督管理職能為“綜合協調、分工負責”制，讓環保部門擺脫“說了不算”的尷尬境地。[5]一方面由于環保部門與其它部門的執法地位平等，環保部門無權干涉其他部門的經濟發展規劃、行政審批、撥款、招商引資等事物，這使環保部門“統”不起來。另一方面，各分管部門總認為環保部門才是環境保護的主角，自己是配角，有了成績也是環保部門的，因而并不積極履行法定的環保職責。一旦出了環境事故，環保部門這個“統管部門”就變成了“全管部門”，責任都由環保部門擔，別的部門撇得干干凈凈。而將“統一監管”變為“綜合協調”后，環保部門的職責在于統籌協調、指導、監督和服務，解決了由于環境管理問題在政府各部門之間引起的一些不必要的誤會和矛盾，也有利于將政府環保職能同政府的其他公共職能更好地結合起來，使湘江流域的重金屬污染防治工作順利進行。

四、結語

第一個“十二五”專項規劃——《重金屬污染綜合防治“十二五”規劃》近日獲國務院正式批復?！兑巹潯芬?到2015年,重點區域鉛、汞、鉻、鎘和類金屬砷等重金屬污染物的排放要比2007年削減15%。十二五規劃綱要第二十四章第二節防范環境風險中強調：加強重金屬污染綜合治理，以湘江流域為重點，開展重金屬污染治理與修復試點示范。湘江是中國重金屬污染最嚴重的區域，它承載了中國60%以上的污染。作為湖南的母親河，湘江和湘江流域重金屬污染的后果越來越嚴重。關于湘江流域重金屬污染的防治，本文從政府環境責任角度入手，提出了上下級政府、地方政府間、政府職能部門間所存在的問題，一一對應找到解決問題的對策，為有效地防治湘江流域重金屬污染，貫徹落實十二五規劃提出一定的參考。盼通過共同的努力，“鷹擊長空，魚翔淺底，萬類霜天競自由”的湘江美景不久之后，能真實的呈現在我們當代人的眼前。

[參考文獻]

[1]南方都市報：“湘江鎘污染再調查：工廠關閉后的污染比之前嚴重”，廣州，2010-11-3.

[2]繆仲妮.政府環境責任問題研究[D].華東政法大學碩士論文，2010-6.

[3]周仕憑.化解地方保護主義的良方——地方環保部門熱評‘區域限批[J].綠葉.2007,(1).

[4]楊華國.胡蘿卜加棒，以制度規范政府環保履職[J].綠葉.2011,(1).

[5]鄧旸.理順職能,確保政府環保履職的統一性[J].綠葉,2011,(1).

[作者簡介]李萍，女，湖南邵陽人，中南林業科技大學學生，研究方向：行政法與林業法。