行政調解機制在日照侵權糾紛中的適用研究

[摘 要]城市化使城市人口和土地的矛盾日益加劇，由此引發的日照侵權糾紛日益增多。我國關于日照侵權糾紛的法律規定很不完善，各地法院法律適用不統一，判決結果不能使當事人信服，難以徹底平息糾紛。在判決和調解兩種解決方案中，調解更具優勢，這是從對日照侵權糾紛的利益主體多樣性、法律關系復雜性、案件技術性及社會影響等方面分析得出的結論。文章基于日照侵權糾紛的特點，重點論述行政調解機制，以日照侵權糾紛發展過程為順序，給出適用行政調解的具體方案。

[關鍵詞]日照侵權糾紛；行政調解機制；城市化

一、日照侵權糾紛的現狀

近年來，因建筑物遮光造成的日照侵權糾紛在中國各大城市日益增多，正在上升為一種新類型的法律糾紛。根據《中華人民共和國國民經濟和社會發展統計公報》的數據：從2001年到2009年的8年之間，我國城鎮人口由48064萬人增長到62186萬人，累計增加14122萬人；城鎮人口占當年總人口的比例也由37.7%增加到46.6%，增長了8.9個百分點。[1]而用于城市建設的土地卻是有限的，土地供應嚴重不足，建筑密度和高度迅速增加，日照侵權糾紛大量發生。這些糾紛造成的社會影響巨大，也引起媒體的高度關注。既給受害方帶來巨大權益損失，也給政府規劃部門帶來大量繁瑣工作，增加了司法成本支出。

從實踐中發生的日照侵權糾紛看，數量最多、最復雜的當屬城市規劃中的日照侵權糾紛，此類糾紛既涉及民事侵權問題，又涉及行政許可問題，兼具民事和行政性質，法律關系復雜。而我國國家和地方關于日照侵權糾紛的法律規定不夠完善。關于日照侵權的性質、侵權認定、賠償標準等關鍵問題均無統一法律依據，各地法院裁判此類糾紛時適用標準難以統一，甚至無法可依，各地法院判決結果差異巨大甚至大相徑庭，不能使當事人信服，很難徹底平息糾紛。因此，在法律規定不健全條件下，探討如何解決已發生的日照侵權糾紛，是緊迫和現實的選擇。

二、日照侵權糾紛中適用調解的必要性

日照侵權糾紛解決方案主要是判決和調解。作為兩種常見的糾紛解決方案，判決和調解各有利弊。判決是法院嚴格依據相關法律進行的，具有很強的剛性，非黑即白，對具體案件，法官或法院必須體現出一種鮮明態度，給出一個傾向性意見；而調解包括民間調解、行政調解和訴訟調解，是在各方當事人自愿的情況下，在相關部門主持下，在不違反法律規定前提下，當事人相互之間進行的利益協調。與判決相比，調解具有“自愿性、和解性、協商性、開放性、靈活性、保密性、高效性和成本低廉等比較優勢?！盵2]可見，調解作為糾紛解決方式，更具柔性，案件解決空間大，通過當事人自愿、充分的協商、相互的妥協，更容易達成相互諒解，如果運用得當，更易實現案結事了。

基于判決和調解兩種方式的特點，筆者以為，對于日照侵權糾紛，其更適于用調解的方式解決，原因如下：

（一）日照侵權糾紛涉及利益主體多，法律依據不完善，判決結果難以服人

一般來說，日照侵權糾紛涉及三種利益主體、三種法律關系。見表1、表2：

三種利益主體，即代表城市發展利益的建設規劃部門（下面用A代替）；代表商業利益的房地產開發商（下面用B代替）和代表公民個人利益的采光受侵害的業主、相鄰權人（下面用C代替）。三種法律關系，即A與B之間的行政許可關系；B與C之間的民事侵權關系；A與C之間的行政許可關系（涉及第三人利益的行政許可）。

在這一復雜的相互關系中，作為房地產開發商的B向作為建設規劃部門的A申請建設工程的行政許可，取得合法手續，進行房地產開發，但經過行政許可的合法建筑卻侵犯了作為相鄰權人C的采光權。

在此過程中，A按照法律、法規和各項技術規范進行城市規劃，目的是在有限的空間內對城市的未來進行合理布局，代表的是城市的發展利益，也可理解為一種公共利益；B經過行政許可進行工程建設，目的是取得商業利益，并使之最大化；C則是受害者，其日照權益因以上的行政許可行為而受到侵害。

上述三種利益之間沖突劇烈，尤其在侵權建筑已經建成，糾紛進入到高潮階段，即訴訟階段后，此類糾紛因民事、行政交織，其表現形式極其多樣化。例如，A的行政許可形式合法，則A依法不應承擔責任，B則聲稱有A的許可，是“合法”開發”，何來侵權？但C的日照權卻被“合法地”侵犯，C利益受損，卻得不到賠償（或“補償”），自然不服判決。個案中還會出現其他多種表現樣態，這與此類糾紛利益主體多、法律關系復雜有關。

而且，由于涉及日照侵權糾紛的理論研究和法律規定很不完善，例如，關于日照權益的性質，就有“不動產相鄰權”[3]、 “采光人格權”[4]、“采光役權”[5]等理論學說；關于日照侵權的認定，究竟以日照間距為標準還是以日照時間為標準還是兩者兼具，是否符合建筑日照標準就不侵權？日照時間和日照間距的實際測算如何進行？關于賠償額（補償額），是以受侵害房屋的價值貶損為標準，還是以因被遮光而增加的煤、電等能源的消耗為標準，是否應考慮受侵害業主的精神損害賠償等問題，現行法律規定要么不統一，要么不明確。比如我國《民法通則》、《物權法》等只是規定日照權益應受法律保護，但如何認定日照侵權、侵權賠償數額等均沒有明確的法律依據，建設部的技術規范規定亦不明確，且各地地方標準不一，可操作性差。致使法院判決缺乏權威性和說服力，很難做到辯法析理，以法服人，往往不能息訟止爭。

在這種情況下，若能充分發揮調解的比較優勢和功能，在當事人自愿的情況下，在既認事實的基礎上，在糾紛進入訴訟程序前的萌芽和發展階段，相關行政機關就以調解方式介入，使各方當事人達成比較一致的意見。通過調解結案，矛盾沖突可能就不會加劇，也可能就不會發生訴訟，這將為社會節約大量的成本，取得多方共贏的結果。

（二）日照侵權糾紛數量眾多，法律關系復雜，技術性強，訴訟成本高

近年來，日照侵權糾紛越來越多，從大城市到中、小城市，已逐漸成為一種常見、多發的糾紛類型；而且如前文所述，日照侵權糾紛法律關系復雜，既涉及行政法律關系，又涉及民事侵權法律關系，案件往往要經過行政訴訟、民事訴訟，每種訴訟再經過一審、二審，當事人還可能申請再審，訴訟的經濟成本、時間成本非常高昂；日照侵權糾紛還涉及建筑、城市規劃等專業知識，技術性強，如建筑的間距標準、日照標準的確定，日照侵權的認定往往還要做實地測量、鑒定，且因為各地氣候條件的不同，涉及采光的標準不僅有國家標準，還有很多地方標準等等。

上述因素導致日照侵權糾紛訴訟成本高，不但當事人難以承受，法院也增加訟累。更為重要的是，即便所有程序走完，糾紛最終也未必能徹底解決，即使“息訟”，也難以“止爭”。與之相比，調解不僅可在較短時間內、花費較低成本解決糾紛，而且更為徹底，更能有效地“止爭”，更能契合建設和諧社會的理念和原則。

（三）日照侵權糾紛涉及大量群眾利益，容易導致群體事件，社會影響大

從實務中來看，日照侵權一旦發生，往往涉及大量業主，比如一棟樓上連續幾個樓層的業主甚至整棟樓、整個小區的業主。他們往往會共同提起訴訟，維護自己的權益。如2001年發生的“深圳陽光權第一案”，由于規劃許可的建筑“深圳市園嶺社區服務中心大樓”距“國城花園”業主的大樓僅12.81米，如其建成，“國城花園”絕大部分業主采光權將受影響，于是，“國城花園”500多戶業主將國土規劃局訴至法院。[6]而且日照權益涉及人的切身生活利益，解決不好，往往會引發不斷地上訪、申訴等，在給權利人的合法權益造成損害的同時，也給社會造成不良影響。如北京宣武區的12戶居民因住宅被商鋪遮擋，終日不見陽光，為了維權，從1996年到2009年的13年里不斷地訴訟、上訪，問題依然得不到解決。[7]近年來，類似報道時常見諸報端，社會反響極大，不僅受害人權益無法保護，也給社會增加了訟累。若能通過調解解決這些糾紛，則更容易做到案結事了，消除社會不良影響，減少構建和諧社會的阻力。

可見，與判決相比，調解對日照侵權糾紛的解決更具優勢，因而是必要的。而在民間調解、行政調解和訴訟調解三種具體的調解方式中，由于日照侵權糾紛中行政因素的大量存在，行政調解在日照侵權糾紛的解決中理應發揮更大作用。因此，本文將重點從行政調解的角度給出具體適用方案。

三、行政調解機制在日照侵權糾紛中的具體適用

在訴前階段，建設、規劃主管部門應主動、提前介入，以行政調解方式解決糾紛。

日照侵權糾紛一般均涉及建設、規劃部門，且糾紛往往以行政訴訟開始，而涉嫌侵權的“合法建筑”正是在規劃部門審批下產生的，建設、規劃部門在日照侵權糾紛中具有雙重身份，既作為糾紛一方當事人，又作為國家行政機關，其有權力更有義務解決糾紛。而且，建設、規劃部門擁有糾紛解決中的技術優勢和特長，更利于糾紛解決。

具體來說，在糾紛的萌芽階段，即土地、建筑規劃方案尚未公布，或者雖已公布但尚可修改的階段，侵權建筑尚未動工，只是在利益即將受侵害的民眾得知日照權可能被侵犯的事實后，可以通過建設、規劃部門的介入，或者通過技術手段，調整土地、建筑規劃圖，避免遮光發生或減少遮光范圍，從而避免或減少糾紛，此為最佳方案；或者在建筑、規劃部門主持下，使侵權方和受害方達成賠償（補償）協議，解決糾紛。

而且，在此階段，建筑、規劃部門對于糾紛解決具有不可推卸的法律責任?！吨腥A人民共和國城鄉規劃法》第二十六條規定：“城鄉規劃報送審批前，組織編制機關應當依法將城鄉規劃草案予以公告，并采取論證會、聽證會或者其他方式征求專家和公眾的意見。公告的時間不得少于三十日?！薄吨腥A人民共和國政府信息公開條例》第九條規定：“行政機關對符合下列基本要求之一的政府信息應當主動公開：（一）涉及公民、法人或者其他組織切身利益的；（二）需要社會公眾廣泛知曉或者參與的；……”可見，建筑、規劃部門在規劃階段就應該依法向相關公眾公開相關信息，聽取公眾意見。

另外，我國《行政許可法》第四十七條規定：“行政許可直接涉及申請人與他人之間重大利益關系的，行政機關在作出行政許可決定前，應當告知申請人、利害關系人享有要求聽證的權利?！比照涨謾嗉m紛中侵權建筑的審批建設依法屬于行政許可事項，直接涉及申請人房地產開發商與采光權人之間重大利益關系，故建筑、規劃部門在作出行政許可決定前，應當告知利害關系人享有要求聽證的權利。

立法機關之所以有上述詳細的法律規定，就是為了將矛盾提前化解，減少此類糾紛的出現，避免侵權建筑成為既成事實而使矛盾激化。如果行政機關在行政許可過程中未依法履行上述相關程序，則有義務在其職權范圍內

依法對糾紛進行調解，以化解糾紛。

在糾紛的發展階段，即土地、建筑規劃方案已經確定，無法再修改，且遮光建筑已經動工或在建造過程中，此時拆除遮光建筑既無依據又不合理，最好的解決方式就是在建筑、規劃部門的主持下進行調解，使開發商和被遮光的受害人達成賠償協議，以平息糾紛。

在糾紛的高潮階段，即糾紛進入訴訟程序，此時起主導作用的就是受訴法院，在此階段，主審法官可以在庭審的前、中、后各個階段，在查清案件事實的基礎上，通過訴訟調解的方式解決糾紛。但即使在此階段，行政機構還可以繼續發揮其應有作用，在當事人之間進行調解，促使當事人之間達成和解協議結案。當然，在這一階段，行政調解發揮作用應以不干擾正常司法活動為限。

四、結語

鑒于日照侵權糾紛的性質和特點，在日照侵權糾紛的解決中適用行政調解機制，既符合我們建設和諧社會、營造和諧訴訟環境的要求，又能夠切實有效解決糾紛，減少和化解社會矛盾，因此，應該努力擴大行政調解機制在日照侵權糾紛中的適用范圍和力度，更好地息訟止爭。同時隨著我國法治化進程的進一步推進，涉及日照侵權糾紛的法律依據必將進一步完善，屆時，日照侵權糾紛的解決將能更加有法可依，但即便如此，對于日照侵權糾紛的解決，調解比判決更易讓人接受、更能有效化解糾紛，法律的完善也能讓行政調解工作更加有法可依。隨著中國城市化的進一步加快，在愈來愈多的日照侵權糾紛中適用行政調解機制，必將具有更加廣闊的空間和發展前景，也必將能夠為和諧訴訟環境的建設開創一片新的天地！

[參考文獻]

[1]中華人民共和國國民經濟和社會發展統計公報[EB/OL]. http://www.cpirc.org.cn/tjsj/tjsj_gb_detail.asp?id=11548.2010.10

[2] 李浩.調解的比較優勢與法院調解制度的改革[J].南京師大學報（社會科學版）,2002,（4）:19-27.

[3]王利明.物權法論（修訂本）[M].北京:中國政法大學出版社,2003：402.

[4]王利明.物權法論（修訂本）[M].北京:中國政法大學出版社,2003：401.

[5]周枏.羅馬法原論（上冊）[M].上海:商務印書館,1994：398.

[6]狀告國土局,深圳“陽光權”第一案[EB/OL].http://pdf.sznews.com/gb/content/2001-12/02/content_414376.htm.2010.9.12

[7]討要陽光權上訪訴訟13年無果[EB/OL].http://www.dahuaw

ang.com/stwb/html/2009-08/09/content_16225.htm.2010.9.12

[作者簡介]羅宗奎（1979—），男，內蒙古工業大學人文學院法學系講師，法律碩士，研究方向：法理學、民法學。