淺談完善集體林權流轉管理與相關配套措施

[摘 要]集體林權流轉能夠實現林業產業規?；?、集約化，能夠極大提高林產品的供給能力，因此，構建完善的集體林權流轉制度成為促進林業發展不可缺少的一環，是建設我國和諧社會的切實需要。加強集體林權流轉管理，做好林權登記工作，規范林權流轉合同和流轉程序更是重中之重。

[關鍵詞]集體林權；流轉；管理

一、集體林權流轉管理的完善

(一）強化林權登記和林權流轉登記工作

林權登記是集體林權流轉中的重要環節，通過林權登記明晰權屬，是集體林權有序流轉，減少林權糾紛的必要保障。只有以林權證為基礎，做到轉出方憑林權證流轉，轉入方及時辦理林權登記，才能保證林權流轉合法、有效、安全。各級林業部門要嚴格按照林權登記發證的有關規定，以規范的林權證范本發證，要嚴格做好戶口統編工作，做到“有林有證”、“一林一證”。全國應建立統一的林權登記機構、統一的林權管理檔案和林權證管理電子信息系統，登記機構依法應當公開登記檔案，并接受公眾查詢，使交易中的受讓方能清楚了解出讓方林權的真實性與合法性，放心地進行交易，最大程度避免權屬爭議的發生，從而維護林權人的合法權益和市場經濟秩序。

各級林業部門要認真審查林權流轉登記申請文件，特別是要認真審查其權屬證明文件和流轉決策程序合法性、有效性、申請人的資格證明、流轉合同和流轉方式等內容，對于合法規范的林權流轉，需要變更林權的，林權登記機關應及時受理，認真審查并進行流轉變更登記；對于不符合法律法規相關規定的流轉，登記機關不得給予變更登記。

(二)規范集體林權流轉合同

目前集體林權流轉過程中使用的合同，有相當一部分不科學、不規范，權利和義務不明確，存在嚴重缺陷，容易造成糾紛。依照《集體林權流轉管理辦法（征求意見稿）》的規定，一份規范的集體林權流轉合同，應包含以下基本條款：（一）流出方和流入方的名稱或者姓名和住所；（二）流轉的林地、林木的林地類型、坐落位置、面積及四至界線地形圖、林種、樹種、林齡、蓄積量、株數等；（三）流轉期限和起止日期；（四）流轉方式；（五）流轉林地的用途；（六）流轉價款及支付方式；（七）合同到期后地上附著物及相關設施的處理；（八）雙方當事人其他權利和義務；（九）違約責任；（十）解決爭議的方法。

需要說明的是，這些基本條款僅是示范性的，是為了告知流轉雙方在訂約時應該列明這些條款，但并不意味著缺少其中的某一項會導致合同不成立或者無效。雙方也可以在此基礎上增加其他條款，如明確森林防火和病蟲害防治等責任的條款。

林業主管部門在審查林權流轉登記申請文件時，應著重對流轉合同的內容和規范性進行審查，雙方權利義務過于簡明的合同以及沒有采用規范合同樣式的流轉合同，應當暫停審查，在雙方當事人對合同進行補正或變更后再行審查。

(三)規范集體林權流轉程序

2010年5月，農村林業改革發展司發出了《關于征求<集體林權流轉管理辦法（征求意見稿）>等草案修改意見的函》，由此可見，國家正著力于用單行法規規范集體林權流轉，這必將規范我國目前還較為混亂的集體林權流轉秩序，提高目前還較為低下的集體林權流轉效益，其進入試行階段后的實際運行效果如何，令人期待。該草案分為總則、流轉范圍、流轉當事人、流轉方式、流轉合同、流轉管理、有關責任和附則八章，這樣的體系還是比較全面、具體的，但是不足之處也較為明顯，就是沒有一個明確具體、顯而易見的流轉程序。筆者認為，這樣的立法缺漏是一種無奈之舉，因為各地由于林業資源、林業生產具體情況不同，無法采取整齊劃一的流轉程序，讓各地根據該草案規定的大體流轉綱要，結合自身具體情況進行流轉程序的管理，會取得更好的效果。因此，建議在修改該草案時，應將流轉程序獨立成章，將集體林權流轉的大體程序加以規定，以此作為指導各地集體林權流轉的指導性程序。筆者認為，集體林權流轉應包含以下程序：

首先，必須對現有權屬狀況進行公示，公示的手段是發放林權證。林權證是集體林權流轉的唯一法律憑證，權屬不清或者存在爭議的林權不得流轉。應明確林權登記和換發證程序，并做好事后的審查工作。

其次，集體林權的流轉，須民主決策。應當通過招標、拍賣等公開競價形式進行，且須經本集體經濟組織三分之二以上成員或村民代表同意；集體林權流轉方案須公布。

再次，林權流轉的雙方當事人應當簽訂書面合同。沒有采用規范樣式合同文本的，不予審核，待采用規范合同文本之后再行審核。

最后，須辦理林權變更登記手續，未經登記，流轉不發生法律效力。

二、集體林權流轉相關配套設施的完善

（一）森林資源資產評估機構的完善

國家對于森林資源資產評估制度的建立早有重視。2003年中共中央、國務院在《關于加快林業發展的決定》中明確提出要“發展森林資源資產評估機構，促進林木合理流轉，調動經營者投資開發的積極性?！痹?008年《關于全面推進集體林權制度改革的意見》中又一次強調要加強森林資源資產評估管理，加快建立森林資源資產評估師制度和評估制度，規范評估行為，維護交易各方合法權益。

資產評估的兩大要素是評估技術和評估管理。要加強評估技術建設，就要積極培育資產評估專門人才，加強對資產評估資格的考試和審查制度，不斷提高評估人員的素質。對于資產評估管理，西方國家對森林資產評估的管理主要有三種模式：政府管理模式、行業管理模式和政府監管下的行業管理模式?？紤]到森林資源對于我國經濟建設的意義和森林資源經濟效能所需要的相對寬泛的流轉環境，筆者認為，我國的森林資產評估管理應采取第三種模式為宜。在政府監管下的行業管理模式，一方面使森林資源的最終決定權集中在政府，有利于在市場調節失靈時實施宏觀調控；另一方面，行業管理的方式又保障了資產評估的專業性、增強了資產評估的靈活性，更有利于之后的林權流轉工作。

（二）建立健全集體林權流轉糾紛的仲裁和處置機制

我國《土地承包法》第51條規定：“因土地承包經營或流轉發生糾紛時，可請求村民委員會、鄉(鎮)人民政府等協商解決，可以向農村土地承包仲裁機構申請仲裁，或直接向人民法院起訴?！钡F實中，大多數地方政府尚未形成處理林權流轉糾紛的規范化制度，同時也缺乏相關的法律條文與仲裁依據，“有的糾紛積壓了幾年或十幾年仍無法解決”。因此，須盡快制定處理林權流轉糾紛的具體實施辦法，確定好糾紛雙方的權利義務，完善相關的爭端處理機制，為林農解決林權流轉糾紛問題提供制度支持和法律援助。

（三）加強林業社會化服務

在現今集體林權流轉過程中，應積極扶持林農組建各類專業合作社、行業協會，引導培育新型的林業社會化服務組織，形成多種經濟成分、多層次、多形式的服務網絡，為林農提供流轉前、流轉中和流轉后的全過程綜合配套服務。發展林業專業協會，充分發揮信息服務、政策咨詢、行業自律、科技推廣等作用。引導和規范森林經營方案編制等中介服務健康發展。

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[作者簡介]高明，山東濰坊人，山東泰琪律師事務所主任。