由農民“被上樓”引出的相關思考

[摘 要]近年來，農民“被上樓”事件席卷全國各地，引起了社會各界的普遍關注，文章結合典型案例直觀展示事件發展概況，通過對其政策和利益原因的剖析，揭示少數地方政府“拿農村宅基地說事兒”的本質，并從農民、農村、農業三個角度詳細闡述農民“被上樓”的消極效應，以期圍繞尊重民意、立法建設、社會保障等方面提出可行性的對策和建議，構建和諧安定的社會主義新農村。

[關鍵詞]農民“被上樓”；增減掛鉤；土地；權利

引言

隨著我國新農村建設和城市化進程的不斷加快，統籌城鄉發展呈現出一片欣欣向榮之貌。然而，在斐然的成績面前，卻縈繞著一些不和諧的聲音，諸城農民“被上樓”事件便是其中的典型，嚴重侵害了農民群體的權益。

一、相關概念和事件簡介

“被上樓”是指各地利用“增減掛鉤”機制，為了換取城鎮建設用地指標，將農民的宅基地復墾來增加耕地，從而強迫農民搬出宅院平房，搬上高層樓房居住的現象，被社會各界形象的稱之為“新圈地運動”。

“城鄉建設用地增減掛鉤”是指，“依據土地利用總體規劃，如果農村建設用地地塊被整理復墾為耕地(即拆舊地塊)，城鎮可對應增加相應面積的建設用地(即建新地塊)，最終實現增加耕地有效面積，提高耕地質量，節約集約利用建設用地，城鄉用地布局更合理的目標。

從2008年開始，山東省諸城市撤銷轄區內全部行政村，合并為208個農村社區，選舉產生社區黨委和社區居民委員會，行政村的建制在諸城變成歷史，農村社區成為諸城新的社會基層組織。[1]諸城“翻天覆地”的變革中有多少農民的知情權、參與權和表決權被忽略，有多少舉措違背了農民的意愿，政府行政行為中是否存在暴力和違法情節，恐怕只有農民宅基地上被推倒的房屋可以說的清楚。部分專家也曾指出，“這是一次對農村的掠奪，強迫農民上樓并大規模取消自然村，不僅與法治精神相違背，而且會對農村社帶來巨大負面影響”。

二、“被上樓”事件的原因剖析

（一）政策淵源

1.導火索——增減掛鉤

2008年國土資源部發布的《城鄉建設用地增減掛鉤試點管理辦法》可以說是諸城等地敢于大張旗鼓的開展“拆村并居”運動導致農民“被上樓”的導火索，文件規定宅基地復墾面積可換取同等指標的城鎮建設用地，面對城鎮建設用地幾近枯竭的現實和工商業投資的巨額利潤匯報，地方政府不惜鋌而走險，拿部門規章做擋箭牌，背離了保護耕地，保護農民土地權益的出發點，沒有深刻領會“增減掛鉤”機制優化用地結構和節約集約用地的良好初衷。[2]

2.大方針——新農村建設

中共十六屆五中全會提出按照“生產發展、生活富裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”的要求，扎實推進社會主義新農村建設。部分地方政府片面的認為只有“樓上樓下、電燈電話”整齊劃一的模樣才是“村容整潔”，讓農民全部上樓既能騰出宅基地，又顯得體面大方，一舉兩得。我們不禁要問：難道“住著樓、種著地，扛著鋤頭上樓”就能體現出“生活富?！泵?？此外，“鄉村文明”的目標本身就內在的蘊含著古色古香的農村建筑、淳樸勤勞的鄉風民俗、世代相傳的生活習慣等文化因素，這些潛移默化的東西是無法通過高樓大廈來機械的復制和保存的。

（二）利益驅動——土地財政

國家和集體這兩個概念的虛位性決定了我們只能把具體的土地權利交由特定的部門、組織、機構和個人來行使，從而導致了部分地方政府“以地生財”的做法。強制農民“上樓”首先能夠騰出大片宅基地進行附帶寬限期的復墾工作，與此同時政府獲得了相同數量的城鎮建設用地開發指標，一方面將獲得巨額土地出讓金，另一方面也會獲得相應數額不菲的房產稅和建筑稅，于是征收行為給農民的補償款就顯得相形見絀了，在土地總量的相對平衡中地方政府卻“悶聲發大財”。以諸城市為例，如果把全部農民集中居住，保守估計將會騰出8萬畝的舊宅基地，而由此獲得的級差收入卻達兩三億元，對一個普通的縣級市來說這是一個多么具有誘惑力的數字。一言以蔽之，“農民被上樓”事件利用政策的漏洞很好的維持并擴大了地方政府的賣地財政。[3]

三、 “被上樓”事件的消極效應

（一）農民角度

1.生活的不便和成本的提高

農村平房對于農業生產來說有著樓房無法比擬的“先天優勢”，緊鄰農田不說，農家小院也能存放各類農具、機械和糧食；一旦“上樓進社區”，農民上田路途拉長，多數大型農機械也只能露天存放，生產方式和居住方式脫節，生活和生產變得十分不便。更為明顯的是社區化的生活模式使得農民的生活成本大幅度增加，樓房與宅院的功能差異滋生部分額外的用水、用氣、用電、取暖等開支，更別談節節攀升的蔬菜、糧油、水果等的價格了，在農民收入沒有明顯增加的情形下不可避免的導致生活質量的下降。[4]農民曾半開玩笑的調侃道：現在“喝口水、沖泡尿”都要花錢，真的好不習慣??！

2.打破了人際交往和信息流動的秩序

農村是一個典型的“熟人社會”，有時候類似道德規范的村規民約反而比生硬的法律對樸素的農民來說更具有約束力，農民“被上樓”后則打破了簡單的原始鄰里關系，被鋼門鐵窗阻隔的社區生活相對而言變成了“陌生人”世界，“熟人好辦事”的規則在此鮮有用武之地。特別是對于老人而言，以往在街頭村口曬太陽、坐板凳，閑聊嘮嗑就可以輕而易舉獲得的知識和信息在“小城鎮化”的圈子里卻變得如此困難，習慣了祖祖輩輩宅院生活的老人們如何破除心里的慣性安度晚年是全社會必須謹慎面對難題。

（2）農村角度

1.資源和資金的浪費

毋庸置疑，國家對“三農”問題和社會民生的投入都在逐年增加。為了響應新農村政策號召，各級財政也都優先撥款支援農村建設，“被上樓”運動中拆除的一大部分宅院和設施都是近年來剛剛建造和鋪設的，此舉不僅造成了社會資源和財政資金的巨大浪費，也嚴重背離了胡錦濤總書記在紀念改革開放30周年大會上提出的“不折騰”的方針。

2.埋下了不安定的種子

據權威部門統計，在取消農業稅之后，占全部農村群體性事件65%比例的土地問題已成為影響農村社會穩定和諧的首要問題和焦點問題。農民自家的宅基地在某種程度上可以說是幾近永久性的建設用地使用權，村民的這種權利和城市居民的房屋所有權一樣，都受到法律保護，任何單位和個人不得侵犯。[5]但農民“被上樓”后只獲得一張集體小產權房證明，其權利價值無法與完整的宅基地使用權相提并論，很容易產生各種紛繁復雜的土地糾紛，影響農村社會的長治久安。

（3）農業角度

1.威脅糧食安全

2010年度的中央一號文件曾明確指出：“有序開展農村土地整治，城鄉建設用地增減掛鉤要嚴格限定在試點范圍內，確保復墾耕地質量，確保維護農民利益?！比欢贁档胤絽s片面追求城鎮建設用地指標，擅自開展城鄉建設用地增減掛鉤試點，擅自擴大掛鉤周轉指標規模，其中相當數量的宅基地復墾潛力小，單位面積糧食產量下降，“劣地換良田”嚴重威脅了我國的糧食安全。

2.制約農業科技推廣和生產方式變革

國土資源部再三聲明“增減掛鉤”過程中所產生的土地增值收益要優先服務于農業發展，真正惠及“三農”，但實際運作中很難保證土地收益的流向，若復墾地的總體規劃和生產投入不足，必然影響農業的集約化和產業化經營，不利于農業產業鏈的延伸和農產品附加值的提高。

四、妥善處理的對策和建議

（一）尊重農民意愿，符合公共利益

馬克思主義哲學一直堅持“人民群眾是社會發展的決定性力量”的理論，故農民是農村的主人，土地流轉方向應由農民群體的意志決定，而不應由政府主導“一刀切”，況且是直接影響農民生活的“上樓運動”。因此，地方政府應努力發揚民主精神，充分尊重農民群體的話語權，抓住農村城鎮化的契機，轉變政府公共服務提供方式，合理進行農民利益的再分配?！氨簧蠘恰笔录舱凵涑鲂姓魇招袨榈暮侠硇詥栴}，在此，我們需要準確界定“公共利益”，[6]避免行政權的濫用，盡量通過市場方式而不是行政命令來配置土地資源，按照“因地制宜，保護特色”的方針，真正為農民謀利益、謀福祉。因地制宜保護特色

（二）加快立法腳步，整肅“增減掛鉤”

前兩年在試點地區之所以會發生農民“被上樓”的惡性事件，與我國農村房屋拆遷法規的空白也不無關系，對此，筆者認為立法機關可以在國務院《關于嚴格規范城鄉建設用地增減掛鉤試點切實做好農村土地整治的通知》的基礎上，參照《城市拆遷管理條例》，緊扣集體土地的性質，制定專門的《農村房屋拆遷管理條例》。針對“增減掛鉤”機制亂象叢生的問題，地方政府應立足土地用途管制，既注重耕地的數量，又強調整理后耕地的質量，有些肥沃的土地只能用來進行農業生產，切忌“劣地換好地”，大搞城市開發。

（三）破解土地財政，完善配套措施

由于強迫農民“上樓”的動力在土地級差收入，而利潤的根源又在于我國“分稅制”的財政稅收模式，所以要從根本上杜絕農民“被上樓”現象的發生就要改革我國現有的財政稅收模式，減少“土地財政”的比例，通過合法方式增收、創收。此外，政府在推進農村社區化的進程中也要重視“上樓”農民的就業權和發展權，提前制定城鄉規劃和土地規劃，將土地收益所得返還農村和農民，加強基礎設施建設，拓寬農民增收渠道，將科教文衛等發展成果惠及全體村民[7]。

[參考文獻]

[1]王仁貴.山東諸城推行農村社區化宅基地換房屋農民住房[J].瞭望,2010,（47).

[2]夏珺.國土部清查農村土地整治嚴查農民“被上樓”[N].人民日報，2011-02-17.

[3]涂重航.20余省市撤村圈地發土地財失地農民“被上樓”[J].村委主任,(1).

[4]鄭風田,傅晉華.農民集中居?。含F狀、問題與對策[J].農業經濟問題,2007,(9).

[5]宋亞平.不要讓統籌城鄉發展誤入歧途［J］.江漢論壇,2011,(3）．

[6]姜明安.行政法與行政訴訟法[M].北京:北京大學出版社,2011.

[7]王鵬翔.推進農民集中居住存在的問題與思考[J].全國商情，2007，(13).

[作者簡介]馬迅，南京農業大學法律系。