論農村土地征收過程中農民知情權的保護——兼論媒體的作用

[摘 要]在當前的農村集體土地征收過程中，農民的利益時常受到嚴重的侵害。除了《土地管理法》和其他相關的法律、法規的設置外，與農民不能參與土地征收的決策過程、對相關的征收信息不知情等有很大的關系。在不能改變實體法的前提下，充分發揮媒體在土地征收的征收審批程序、“公告與登記”程序、聽證與裁決程序中的作用，落實集體土地征收過程中農民的知情權、參與權和申訴權，對保障被征收者的權益有著重大的現實意義。

[關鍵詞]集體土地征收；征收過程；媒體的作用

在當前的農村集體土地征收過程中，侵害農民權益時常發生的原因很大程度上是由于農民知情權的缺失造成的。因此，充分發揮各種媒體在政府與民眾之間的溝通橋梁作用，特別是手機、網絡等現代媒體的作用，使農民通過參與土地征收的征收審批程序、“公告與登記”程序、聽證與裁決程序，對土地征收的有關程序、信息進行真實的披露、評價、解釋、分析，滿足公民特別是被征收者的知情權，促進被征收者的參與權，完善被征收者的申訴權，增加土地征收程序的透明度、減少暗箱操作和侵害農民權益事件發生，達到保護農民權益、緩解社會沖突的目的。

一、農民在集體土地“征收審批”程序中知情權的保護

（一）我國現階段集體土地征收審批中存在的問題

我國現階段集體土地征收審批中存在的問題主要在一下兩個方面：

一是“公共利益”界定不明確，地方政府可以肆意擴大“公共利益”的范圍。土地征收是行政機關為了公共利益的需要，依公權力強制剝奪農村集體土地所有權為國家所有的行為。[1] 也就是說，“公共利益”是我國法定的土地征收的唯一依據和目的。然而，我國現行的《憲法》、《土地管理法》等與土地征收相關法律、法規對“公共利益”的范圍、界定的主體和審查標準沒有規范，從而導致地方政府在土地征收的審批程序中肆意擴大“公共利益”的范圍，[2]這也是我國很多地方的土地征收事件，政府所謂的公共利益不被民眾認同的原因之一。

二是土地征收審批是行政機關的單方決定，被征收者對土地征收程序沒有足夠的知情權、參與權和申訴權。由于土地征收法律關系雙方當事人在信息占有上的“不對稱”，被征收者作為一方當事人并沒有享有足夠的知情權與參與權，在利益受到損害時的申訴權或者訴訟權也沒有得到應有的保障。

（二）我國現階段集體土地征收審批中農民知情權的保護

在我國現階段集體土地征收審批程序中，媒體，特別是現代媒體，可以充分發揮信息靈敏和受眾廣泛的優勢，將政府征收土地和征收審批的相關信息及時公諸于眾，使征收審批程序向集體土地所有權人、使用權人開放，使集體土地所有權人、使用權人參與到行政程序過程中。

首先，媒體可以利用自己的信息優勢，引導民眾對土地征收的必要性進行論證與說明。如果公眾認為土地征收的最終目的是為了“公共利益”的，應當主動發揮媒體的優勢，盡力做好政府與民眾之間的雙向溝通與交流以平衡土地征收雙方的權益；如果公眾認為土地征收的最終目的不是為了“公共利益”的，應當將民眾的意志及時、完整、準確的反饋給有土地征收審批權的行政機關，促使行政機關作出更加符合“公共利益”決策。

其次，媒體可以利用自身的信息優勢，通過媒體的跟蹤、參與，實現民意與政府決策的溝通、反饋，進一步完善民眾在土地征收審批程序中的知情權和參與制度，實現被征收者維權的實質性目標。

二、農民在集體土地公告與登記程序中知情權的保護

（一）我國在土地征收的“公告與登記”程序中存在的問題

經過土地征收審批程序后，征地機關應當將《土地管理法》、《土地管理法實施條例》和《征用土地公告辦法》所規定的公告內容詳細、明確的告知公眾，特別是被征收者。但是在實踐中征地機關不愿將法定公告內容告知集體土地所有權人、使用權人，嚴重剝奪了被征收者的知情權、參與權和申訴權。我國現階段在土地征收的“公告與登記”程序中存在的問題主要有一些幾方面：

一是征地機關的公告內容不具體、不明確，妨害了被征收者知情權、參與權和申訴權的行使。二是公告的行使方式存在缺陷，公告張貼的時間、地點、方式對被征收者的權益造成嚴重的影響。三是土地和建筑物權益登記爭議的解決和登記結果的公示不是必然的公示程序。

（二）我國現階段集體土地征收“公告與登記”審批中農民知情權的保護

首先，對于征地機關的公告內容，《征用土地公告辦法》第五條規定：“征用土地公告應當包括下列內容：（一）征地批準機關、批準文號、批準時間和批準用途；（二）被征用土地的所有權人、位置、地類和面積；（三）征地補償標準和農業人員安置途徑；（四）辦理征地補償登記的期限、地點?！盵3]征收機關應當按照《征用土地公告辦法》的規定，將土地征收的法定內容，特別是征收的土地范圍和補償標準通過多種種媒體予以具體、明確地公告，以滿足被征收者主張自己權益所需要的知情權。

其次，對于公告的行使方式，除了行政機關按照法定的時間、地點予以張貼外，媒體可以充分發揮自己的信息優勢，將土地征收有關的信息及時的傳達給公眾，特別是與該次土地征收相關的公眾?？梢圆扇V播、電視、報紙，甚至手機、網絡等多種方式，甚至采用直接送達的方式將有關的土地征收信息傳達到相關的被征收者，避免嚴重剝奪被征收者知情權和參與權的現象的發生。

最后，對于土地和建筑物權益登記爭議的解決和登記結果的公示程序，媒體可以及時的將土地和建筑物權益登記爭議的解決和登記結果傳達給公眾，同時及時地將公眾和相關利益人的要求反饋給有關的政府機關，使公告和登記程序置于公眾監督之下。

三、農民在集體土地“聽證與裁決”程序中知情權的保護

（一）我國土地征收聽證與裁決程序中存在的不足

在我國現行的土地征收決策程序中，地方政府與被征收者之間享有信息的“不對稱性”也是決定被征收者的弱勢地位的重要因素之一，因為不能保障被征收者的知情權，沒有足夠的土地征收的相關信息，被征收者的參與權、申訴權和其他實體權利的主張和維護都將成為“無源之水”。為了使被征收者一定程度上能夠參與土地征收決策，國務院國土資源部具體且明確規定了在土地征收程序中聽證程序的適用規則。

即使舉行聽證會，參加聽證的時間、地點和人員都是由地方政府預先安排的——因此現在有一些人專門從事征收、拆遷的“代表”職業，“拆托”，再加上聽證過程、聽證記錄法律意義形式化等因素，無法充分保障被征收者權利。導致土地征收過程中的聽證與裁決程序流于形式化。

（二）我國現階段集體土地征收“聽證與裁決”程序中農民知情權的保護

針對我國土地征收聽證與裁決程序中存在的不足，在不改動現行法的前提下，充分發揮各種媒體的作用，保障被征收者的知情權、參與權和申訴權，對完善土地征收聽證與裁決程序有著重要意義。

按照國土資源部《國土資源聽證規定》第十四條的規定，參加聽證會的代表由主管部門根據擬聽證事項與公民、法人或者其他組織的申請情況進行指定。被指定的參加聽證會的代表，有的就是專門從事征收、拆遷的“代表”——所謂的“拆托”。即使被征收土地的農民被指定為參加聽證會的代表，由于受知情權的限制，對土地征收的相關信息知之較少，無法達到《國土資源聽證規定》第九條第（三）項所規定的要求，——“當事人進行質證、申辯，提出維護其合法權益的事實、理由和依據（聽證會代表對擬聽證事項的必要性、可行性以及具體內容發表意見和質詢）”。而主管部門在報批擬定或者修改的基準地價、擬定或者修改的區域性征地補償標準時，所附具的聽證紀要就是根據聽證記錄整理而成的。[4]

在我國土地征收聽證與裁決程序中，地方政府可以利用各種媒體公告召開聽證會的時間、地點、參加人員、聽證的事項等有關信息，聽證會召開的整個過程向媒體開放，特別是公眾關注的、像土地征收等熱點、難點事項的聽證會。除了傳統媒體的報道外，地方政府還應當通過網絡等現代媒體就公眾關心的問題進行溝通、交流。媒體也應當以“公眾代言人”的角色積極關注聽證會的過程，特別是土地征收的事實、法律依據和理由說明。通過公開聽證程序，讓公眾了解聽證事項的決策過程，增加行政決策的透明度，擴大公眾對行政機關行政行為的監督，增強行政機關的公信力。

總之，行政機關應當遵守《中華人民共和國政府信息公開條例》，主動公開土地征收程序中相關的政府信息并對某些相關信息進行說明——這些信息的公開和理由的說明都應當通過多種媒體向社會公眾傳達，通過媒體，做好政府與民眾就集體土地征收過程的雙向溝通，避免群體事件和上訪事件的發生。

[參考文獻]

[1]胡錦光,王鍇.論我國憲法中公共利益的界定[J].中國法學,2005,（1），19-27.

[2]尹萌.我國土地征收制度研究[J].決策與信息：財經觀察，2008（6），128 .

[3]《征用土地公告辦法》（中華人民共和國國土資源部第10號令），2001年10月22日公布，2002年1月1日起施行.

[4]《國土資源聽證規定》（中華人民共和國國土資源部第22號令）2004年1月9日公布，2004年5月1日實施.

[作者簡介]楊中領（1968—），男，河南許昌人，許昌學院法政學院，講師，研究方向：憲政與法治。