我國行政執法內部環境分析

[摘 要]行政執法活動會受到一定的執法環境的影響和制約。執法內部環境中，人的作用具有決定性意義。通過對我國行政執法內部環境的分析，探尋優化執法內部環境的措施，即制定道德性規范、樹立應有的職業價值觀以及廣泛的公眾參與。

[關鍵詞]執法內部環境；行政倫理

行政執法環境，是指與行政執法活動相關的、直接或間接地影響或作用于行政執法活動的環境因素，它決定了執法的難易程度和落實行政決定的難易程度。實踐證明，高質量、高效能的執法離不開良好的執法環境作保障。執法環境不好，再完善的法律制度也不可能得到切實的貫徹執行，執法工作中就會出現有法不依、執法不嚴、違法不究的現象。所以，促進行政機關依法行政，首要的是不斷自覺改善行政執法環境。

行政執法環境概括而言，包括外部環境與內部環境兩個方面。外部環境主要是指立法環境、司法環境、社會監督環境等，內部環境主要包括執法觀念、執法人員素質等內容，人是執法內部環境中最具有決定性的要素。本文主要從探討行政執法內部環境入手。需要說明的是，本文探討行政執法內部環境，并不是說行政執法的外部環境就不重要。正如美國學者芬納認為的那樣，“盡管道德規范、內心自律以及所有使它們發揮作用的辦法，為行政管理具有創新性、靈活性以及富有成果提供論保障，但在現今還沒有任何東西比基本的政治控制和政治責任更為重要”。

一、內部環境對依法行政的影響

讓我們來簡要地考察一下內部環境作為提高依法行政的手段，它的利與弊都有哪些方面。

（一）優點

第一，內化在執法人員心中的價值觀總是能在行政決策過程中起作用。即使上級不在場、紀律松弛或發生腐敗現象，執法人員的內心控制仍然在起作用。甚至當某行為缺乏相應的法律規定指導時，執法人員仍可以求助于內心的倫理指導準則。而立法環境、司法環境等外部環境不能像個人自己的價值觀那樣，為決策提供迅速直接的作用。如果相關的執法人員已經將一套職業價值觀深深地內化在心中，那么許多違法行政的事情就不會發生。

第二，內部環境的良好發揮有助于產生一個更為負責任的和更具有創新性的官僚制度。甚至在不規范的外部環境起著實際作用的時候，它們也能防止執法人員在面對具體問題時，只采取一種片面的處理方法。它們使種種官僚主義的做法喪失臉面。如，指控一個因為害怕違背規則而不愿意對特定的公民需求做出反應的公務員。要培養一套內部環境作用的價值系統，以提供裁決過程中的自信感和處理突發問題的自覺感，執法人員可以冒險大膽嘗試并拋開教科書的說教，因為他們不是在恣意妄為，而是在適當的價值系統的指導下從事活動。

（二）缺陷

第一，在多元化的社會中，很難就執法人員應該采取哪一種價值觀的問題達成共識。對強調內部環境重要性的觀點最常見的批評之一是：現代社會中的價值觀是相對的。誰的價值觀將成為執法機關的標準呢？誰來做出決定呢？所有的執法人員都要采取同樣的職業價值觀嗎？

第二，內部環境也不是完全可靠的。如果執法人員個體將他的價值觀運用于進行具體問題的決策時，我們不能保證他不會以滿足自我利益的方式行事。因為價值觀本質上是私密的、隱藏在觀點背后的，所以公眾無法審查主宰執法人員決策的價值觀。我們無法輕而易舉地斷定執法人員在受雇時是贊成職業價值觀，還是贊成個人價值觀。

第三，在對抗性的價值觀之間，也存在著沖突的可能性。例如，如果執法人員贊成將公眾意見和技術標準視為具有重要意義的內部環境，那么公眾意見和技術標準之間會不會時常發生沖突呢？假設環境部門的一位執法人員的技術標準告訴他：如果建立新的鋼鐵廠，當地的空氣就會遭受嚴重的污染，但他又面臨著這樣的事實，即當地公眾迫切需要鋼鐵廠所提供的就業機會。什么辦法或者誰，可以指導該執法人員來解決這樣的沖突呢？

二、我國行政執法內部環境現狀

行政執法內部環境構成是一個極其復雜的綜合因素體。執法觀念、執法人員素質等都屬于架構行政執法內部環境的重要因素。這里僅針對行政執法內部環境中的主體因素做出分析。

第一，公務員的職業道德規范缺失?！吨腥A人民共和國公務員法》第五章專門對公務員考核的主體、內容、方式、程序等做了詳細的規定。該法第33條規定：“對公務員的考核，按照管理權限，全面考核公務員的德、能、勤、績、廉，重點考核工作實績?！钡菍τ谄渲小暗隆钡膬热轂楹?，卻沒有明確的規定。此外，也沒有全國統一適用的公務員職業道德規范方面的法規，僅四川省制定了《四川省國家公務員職業道德規范（試行）》。與此形成鮮明對照的是，我國到目前為止，已經制訂了《法官職業道德基本準則》、《檢察官職業道德基本準則》、《律師執業道德和執業紀律規范》以及《中國執業醫師執業道德準則》、《中小學教師執業道德規范》等相關職業的道德規范準則，而公務員作為行政執法中最重要的主體，其職業道德規范的缺失對于依法行政的消極作用不言而喻。

第二，公眾情感被忽視。美國學者弗雷德里克在1935年出版的《美國公共服務中的問題》一書中指出：負責任的行為除了需要有外部控制因素以外，還要有一種“心理因素”。在他看來，使執法人員負責任地行使自由裁量權的一個“主導因素”是公眾情感。在民主制社會中，公眾將以要求、指責和建議的方式與政府進行自由地交流與溝通。而且，公眾越來越習慣于直接求助于執法人員。公眾將要求執法人員對他們的意愿和要求作出反應。更為重要的是，執法人員也會越來越需要適應這種變化了的社會趨勢。

我國現有的考評過程不面向公眾開放?，F有的考評標準由政府制定，考評的操作在政府內部進行，考評的主體也都是上級行政機關和政府部門的領導，考評的結果也只在政府內部公布。因此，可以說，政府是將對其自身的考評作為一種純內部管理行為來進行。公眾對政府考評的標準、過程與結果難以知情、參與，出現這種情況主要是由于以往政府在這個問題認識上的偏差，即政府認為，其自身的考評是政府內部管理的一種形式，沒有必要對公眾公開；或者是認為公眾的意識還沒有達到能夠理性對待政府的程度，向公眾公開政府的考評過程沒有什么實際意義；甚至會認為將政府工作的考評結果公開會降低政府的權威。①

三、優化我國內部執法環境的措施

第一，在公務員倫理性法規中制定道德性規范。道德性規范有助于增強行政自制所主張的公務員自律自控意識?！八^自律意識是指公務員在執行公務活動或面臨各種利益沖突的時候，能夠自覺地運用內化于自身的價值取向和觀念，正確地判斷各種事件、各種行為的善惡、美丑，并決定自己應該如何做，才符合其國家公務員的身份?！雹?/p>

第二，樹立應有的職業價值觀。新公共行政的一貫做法是：將負責任的執法人員界定為讓自己的價值觀引導自己行動的人。而新公共行政運動的一個術語是：執法人員必須“以委托人為導向”。它揭示了只有公眾和公眾問題才是執法人員關注的焦點，而政府制度卻并不是關注的焦點。組織必須按照有利于公民—委托人的方式進行改革，以便為公眾的利益服務，而不僅僅是使它自己本身更為強有力或更為有效。因此，公正的勇氣、尊重人類價值和公平是執法人員最為重要的品質，這些應該是“無論在政府哪一部門和哪個層次的所有的公務員”都應該具有的美好品質。

公正的勇氣，表明這種品質的實質性意義。要有毅力抵制來自政客的、擁有重大影響力的利益團體的、專家的恫嚇以及公眾中的優惠的需求者的不合法的壓力，執法人員必須要有相當的內心勇氣。

公平，這是執法人員最為必要的道德潛質，是原則的原則。擁有該素質就意味著勇敢地遵從標準，平等地對待所有的人，并同時對明顯的個體差異保持敏感性和同情心，也就是有能力平衡遵從平等標準與同情個體差異性之間的關系。

第三，公眾參與。國家的一切權力屬于人民，政府所擁有的國家行政權力是人民授予的，政府行為的結果與人民的利益息息相關，政府必須對人民負責。我國《憲法》第2條規定：人民依照法律規定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務。這是對公民參與權的肯定，公眾有權了解政府將要做什么、正在做什么以及政府做的結果如何。因此，公眾滿意度應當作為執法評價中的一項重要內容。因為，讓政府自身評估往往會受到自我“偏見”的影響，③讓公眾參與到績效評估的過程中來不僅符合行政民主化、法治化的基本要求，也是對政府工作進行監督的有效方法。從公共選擇理論的觀點來看，公眾是消費者，政府是公共物品的提供者，政府服務的效率與效果如何，必須要讓消費者參與到相關的評估機制中來加以評斷。只有當公共服務能滿足消費者的需要而為消費者接受時，這種服務才算得上是有績效的。也就是說，對于一項執法活動，公眾答應不答應，贊成不贊成，擁護不擁護，滿意不滿意，應當是衡量政府績效的重要標準。

[注釋]

①楊寅、黃萍：《政府績效評估的法律制度構建》，載《現代法學》2004年第3期，第14頁。

②李德志：《略論國家公務員的政治行為規范與職業道德行為規范》，載《吉林大學社會科學學報》2001年第5期，第26-27頁。

③[美]羅賓斯：《組織行為學精要》，鄭曉明譯，機械工業出版社2000年版，第330頁。

[作者簡介]張婧飛（1981—），女，黑龍江雞西人，大連海事大學法學院講師，法學博士。

[基金項目]本文系2011年度遼寧經濟社會發展課題“遼寧行政強制權運性的現狀、問題及對策研究”（2011lslktfx-24）項目成果之一。大連市社科院2011年度課題“大連市房屋拆遷中存在的問題及對策研究”（2011DLSK062）項目成果之一。