對我國縣級行政管理體制改革的思考

襲 亮 高煥喜

對我國縣級行政管理體制改革的思考

襲 亮 高煥喜

縣在我國經濟社會發展中發揮著無可替代的作用。與此形成對比的是,雖然經過多次政府機構改革后縣級政府職能不斷優化,機構和人員設置總體合理,但總體來講縣級行政管理體制仍有諸多不合時宜之處,與我國快速發展的經濟社會不相適應。為此我們必須進一步實行縣級行政管理體制改革。這是一項系統工程,既要有戰略思維,又要實事求是;既要強縣擴權,又要加強對權力的制約。

縣級行政管理;優化設計;強縣擴權;動因分析

“郡縣治,則天下安”?？h域是我國經濟社會發展的主要支撐和協調城鄉關系的重要環節。改革開放30多年來,在黨的領導下,隨著我國各級政府管理體制改革漸進式地展開,縣級政府職能不斷優化,機構設置和人員配置總體合理。在我國建設社會主義市場經濟、構建社會主義和諧社會過程中縣級政府發揮著無可替代的作用。但另一方面,我們不能否認,同我國目前快速發展的經濟社會相比,我國的縣級行政管理體制仍有諸多不匹配、不合時宜之處,我們需要緊跟時代步伐,適時總結過往經驗教訓,有計劃有步驟地對縣級政府管理體制進行優化設計,以期能在真正意義上促進縣域經濟社會充分發展,推進社會主義現代化進程,實現全面小康。

一、現階段我國縣級行政管理體制存在的主要問題及原因

愈來愈多的事實表明,縣級政府行政體制改革已經成為當前我國改革發展的關鍵領域。社會主義市場經濟體制的完善、社會主義和諧社會的構建、社會主義科學發展觀的落實在很大程度上取決于我們能否深入推進縣級行政改革。

(一)我國縣級行政管理體制存在的主要問題

形成于計劃經濟時期的我國縣級行政管理體制雖然歷經多次改革,但相對于我國經濟社會發展而言仍然存在諸多不適應,具體表現如下:

1.政府職能轉變不到位,主要表現為政府職能越位和缺位并存、橫向層面各個部門之間職責任不明、縱向層面的條塊分割關系不順。首先,政府一方面沒有完全從大包大攬中擺脫出來,仍然管了許多“管不好、不該管、管不了”的事情,樂于直接干預微觀經濟活動,而另一方面社會管理滯后,公共服務薄弱。其次,對于中央與地方共管的事務往往事權劃分不夠明晰,上下缺乏明確分工。地方層級政府之間也存在職能上下一般粗的問題。同時,橫向部門職能劃分不清,導致多頭管理、重復交叉執法,或者推諉扯皮。第三,現行的垂直管理體制對縣級管理太死,束縛過多,且事權與財權嚴重不統一,責大權小,使得縣級政府既沒有積極性又缺乏足夠財力和能力應對各項公共事務。

2.行政機構設置不合理,主要表現為機構臃腫、人浮于事和管理層次過多等多個方面。首先,過往的行政管理改革始終未能走出“機構和人員精簡——膨脹——再精簡——再膨脹”、“部門分開——合并——再分開——再合并”、“權力下放——上收——再下放——再上收”三個怪圈。[1]這在縣級表現得尤為明顯。其次,過往的行政改革都是從橫向層面著手從規模上控制機構膨脹和人員增加,但很少觸及縱向分層的問題。行政層級實際上是中央、省、市、縣、鄉五級管理。過多的行政層級一方面容易導致機構臃腫,信息溝通不暢,行政效率低下;另一方面,一些地級市政府對縣級經濟發展未能產生帶動力和輻射力,而是依靠權力直接分享縣級利益,不僅不能有效促進縣域經濟發展,反給縣一級增加了財政負擔,制約了縣域經濟發展。

3.管理運行機制不健全。首先,縣級政府在政策貫徹落實過程中主要扮演執行者的角色,缺乏自主性和能動性,在管理手段上,依舊習慣于行政命令,而不注意綜合運用經濟手段、法律手段和行政手段。此外,過分強調全局的一致性,忽視區域差別,抑制了地方優勢的發揮。其次,一些地方權責脫節問題突出,沒有建立起完善有效的監督制約機制、績效考核機制和責任追究機制,縣級政府的決策科學化、民主化程度不高,行政執法中亂作為、不作為同時存在,由此而帶來諸多問題。再次,行政運行方式不透明。暗箱操作、官員腐敗等問題導致政府運行成本過高,政府形象受損。

(二)我國縣級行政管理體制存在問題的原因分析

1.行政觀念落伍的影響。長期以來,我們的各級政府習慣于按照計劃經濟觀念行事,重管理輕服務,重經濟建設輕社會管理和公共服務,盲目追求經濟增長速度,熱衷參與微觀經濟活動,而疏于市場監督管理和服務。

2.自上而下的壓力型管理體制帶來的影響。在我國現行的行政體制中,縣級政府在負責本地經濟和社會發展事務的同時,還要面臨來自上級部門的巨大壓力,要忙于應付上級各個部門分配的各種目標和任務,并以其完成情況作為個人晉升、獎懲的重要評判依據。由此就導致縣級政府極少有時間和精力真正投入到地方事務,造成在公共服務與社會管理缺位。

3.與事權分離的財政體制產生的影響。完善的財政體制應該是事權與財權相統一。我國目前在基層尤其是縣鄉層面事權與財權嚴重不匹配。具體表現為:一方面事權自上而下逐級向下傾斜,并且越往下事權彈性越小,剛性越強,另一方面,財權自下而上層層向上集中。這種事權與財權倒掛的不合理體制從能力和動力兩方面均對縣級政府產生極大的制約。

4.不合理的干部人事制度產生的影響。長期以來,我國政府機構缺乏嚴格的獎懲考核制度,存在著能上不能下、能進不能出的干部人事制度,由此導致機構膨脹、人浮于事、效率低下。

5.不科學的政績評價機制產生的影響。我國各級政府政績評價機制不健全,往往“只看產出,不看投入”,重經濟建設輕社會管理和公共服務,造成各個政府部門為盲目追求政績,不計成本,大干快上,由此而產生一系列的嚴重后果。

二、對我國縣級行政管理體制改革的思考

針對以上分析的諸多問題,我們有必要從以下幾個方面著手對我國縣級行政管理體制進行優化設計,使之適應并進而促進我國經濟社會的發展。

(一)強化創新意識,既要有戰略層面的頂層設計又要有操作層面的“一切從實際出發”

我國幅員遼闊、地區差異大,縣域社會經濟狀況差異極大,我們不能奢求找到一套放之全國而通行的改革方案,但我們未來的縣級政府行政改革須走出“摸著石頭過河”的試錯式發展階段,應綜合考量政治、經濟、社會等多重因素,形成清晰的戰略性思維?？梢哉f,我們進行行政管理體制改革能否取得成功的關鍵就在能否大膽創新,在創新中形成清晰的、綜合的改革戰略,并逐步建立起與地方經濟社會發展要求相適應的、有地區特點的行政管理體制。關于這一點,筆者有如下認識:

1.在縱向層面處理好中央、省、市和縣級機構的權力關系。從目前來講,關鍵是處理好“市”與“縣”兩級政府的關系。至于具體如何改革,由于不同的地方面臨的具體情況不一樣,所以,我們暫且不能搞“大一統式”的一刀切,應該具體問題具體分析。但總體目標應該明確,就是通過改革增加縣級政府在政府過程中的自主性和縣域公共利益的代表性,在此前提之下,依據各個縣域的實際情況尋求政府職能與機構的合理性。

2.在橫向層面處理好政府與社會的關系。還是由于各個地域的情況不同,我們目前不能一刀切的搞“小政府、大社會”的模式。筆者認為,從全能政府到有限政府,從政府大包大攬到社會完全自治,這類似于一條光譜上的兩個極端,我們不能矯枉過正,而應契合各個地域的實際情況變革權力結構,政府有計劃的變革傳統的管理方式,并在此過程中積極培育社會力量,提升社會自治能力,逐漸形成政府與社會良好合作的善治格局。

(二)進一步轉變政府職能,把“服務型政府”建設作為改革的目標

作為貼近基層、貼近群眾、側重執行的縣級地方政府,應該把建設服務型政府作為改革的目標,就是要使政府的權力回歸社會和民眾,權力行使受制于社會、服務于民眾,使公眾的權利得以保障和實現?？h級政府應該摒棄錯誤的單純追求GDP的政績觀,而應以民生為導向,以擴大和完善政府職權、加強社會管理和公共服務為主要特征,形成與市場經濟和民主政治相適應、與城市化工業化進程相接軌、能充分發揮縣級政府積極性并惠及廣大農村和農民利益的政府管理體制?？h級政府的改革目標可以確定為:努力把我國縣級政府建設成為民主政治有序、經濟發展有方、社會管理有力、公共服務有效的基層政府;建設成為以法治為基礎、以公共需求為導向,關注民生、重視民意、服務民愿、保障民利,以民為本的民本政府。[2]

圍繞改革目標,各地域的縣級政府應結合自身實際做好以下幾方面的工作:一是在加強黨的領導的前提下,改善黨的領導方式,按照“精簡、高效”的原則整合縣級權力結構,為建設服務型政府奠定基礎。二是正確處理好縣級政府同上下級的縱向關系,合理做好權責利的劃分,充分調動縣級政府的積極性,突出做好“社會管理”和“公共服務”兩項職能。三是進一步轉變政府職能,調整和處理好政府與市場、政府與社會的關系。使政府從那些“不該做、做不了、做不好”的領域抽身,使政府、企業、社會組織各就各位,在全面建設小康社會、構建社會主義和諧社會中各自扮演好自身角色,使三者形成合力。

(三)強縣擴權并加強法治、強調民主

市管縣體制在我國已經實行了20多年,它在推動我國城市化進程和發揮城市的輻射帶動作用等方面發揮了巨大的作用,但隨著我國經濟社會的發展,這一體制逐漸凸顯出它的局限性,主要表現在:這一體制增加了行政層級,提高了行政運行成本,引發了市與縣兩級政府的利益糾葛與矛盾,阻礙了我國縣域經濟的充分發展,并且在某種程度上導致了農村“反哺”城市的怪象。

基于此,縣級行政體制改革的目標應當是“強縣擴權”,就是擴大縣級政權的經濟和社會管理權,增強自主性,提高縣級政權的行政效能,并最終實現“省管縣”體制,以利于縣域經濟的發展。具體來說,“強縣擴權”首先要改革財政體制,在財政上增加縣級財政的分享比例,增加縣級政府收入,以此讓縣級政府擁有必要的財權。其次,統一事權和財權,即賦予縣級政府更大的自主權,把一些原本屬于地市級政府的權力下放到縣,擴大縣級政府管理權限,增強縣級政府推進縣域經濟社會發展的能力和動力。

但另一方面,我們需要謹慎的看到,盲目的“強縣擴權”可能存在的風險?！皬娍h擴權”的確能夠增強縣級政權的自主性、積極性和主動性,但同時也增加了權力被濫用的風險。因為“權力在上級時,至少可以受到上級的監督和制約,并且權力尋租的成本加大;權力下放在地方,權力受監督少了,權力尋租成本也降低了。因此,地方自主權擴大的同時,權力濫用和公共利益被損害的風險加大”。[3]

所以,筆者認為,為了克服市管縣的體制弊端,必須要“強縣擴權”,但另一方面,更要清楚,“強縣擴權”過程中一定要加強法治,使官員敬畏法律,遵守法律;還應該強調民主,使得民眾的權利意識、責任意識、參與意識得到更好的體現,在條件成熟的地域實現縣級領導人直選,激發公眾建設家園的積極性。只有使縣里的公眾更積極的參與政府過程,縣的官員就會更多地考慮當地民眾的利益,強縣的目的才會達到。

(四)強化干部人事制度改革,完善政府績效考核體系,充分發揮考核體系的“指揮棒”作用,引導縣級政府及官員的行為

任何改革歸根結底還要落實到人身上,所以,縣級行政管理體制改革理應強化人事制度改革。一方面,從建設社會主義市場經濟的客觀需要出發,縣級政府在繼續轉變職能的前提下,按照“三定原則”大力精簡機構和人員,徹底改變機構臃腫、人浮于事的現狀,增強工作的積極性和主動性。另一方面,還要建立科學合理的政府及其工作人員績效考核體系,徹底摒棄單純注重GDP的考核指標,加大社會管理和公共服務方面的指標權重,充分發揮考核指標體系的指揮棒作用,引導縣級政府及其官員的行為,使其更加關注民生。除此之外,還應加強政府及其工作人員自律精神的培養,不斷提高自身的職業道德和個人修養。這樣通過外部的考核約束加上內在的個人自律,逐漸培養服務型政府所要求的合格的公務員隊伍。

三、對縣級行政管理體制優化設計的研究總結

通過對縣級行政管理體制優化設計的研究,得出以下結論:

(一)縣級行政管理體制的優化設計必須既要有戰略思維,又要實事求是,區別對待?，F階段我們一方面必須及時總結過往改革的經驗教訓,并以寬廣的視野借鑒國外的做法,超越曾經的“摸著石頭過河”的做法,制定符合中國實際的戰略規劃,明確改革的方向。另一方面,我們又應該切忌“一刀切”,而應在戰略規劃的指導之下,根據各地的經濟社會發展實際,靈活的推進改革,以求改革有實效,不走過場。

(二)縣級行政管理體制改革是一項系統工程。它既涉及縱向層面的府際關系的調整,又涉及橫向層面的部門職責的整合;既涉及政府職能的轉換,機構和人員的重新配置,又涉及政企關系、政社關系的調整。因此,改革縣級政府管理體制有著牽一發而動全身的作用。所以,我們應該既要有創新的勇氣,又要有謹慎的態度推進改革。

(三)強縣擴權是縣級行政管理體制優化的必須,但與此同時,需要加強對權力的制約。具體可從兩個方面著手:一是在完善以權力制約權力的同時,加強法治建設,強化權力對于法律的敬畏;另一方面,積極培育社會力量,增強公眾參與政府過程的熱情與能力,實現以權利制約權力。

(四)改革的每一次積極的成果應該及時通過法律加以鞏固,防治改革出現反復。如前所述,縣級行政機構改革牽扯的面廣、點多,涉及方方面面的利益,由此造成的改革的難度大,也容易出現反復。因此,我們在改革過程中一定要提高法治化程度,以法律來規范改革、來鞏固改革,使改革能持續推進而不出現反復。

[1]汪玉凱.中國行政體制改革20年的回顧與思考[J].中國行政管理,1998,(12).

[2]陳國權,李院林.政府職責的確定:一種責任關系的視角[J].經濟社會體制比較,2008,(3).

[3]于建嶸,蔡永飛.縣政改革是中國改革新的突破口[J].東南學術,2008,(1).

(責任編輯 馬曉黎)

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襲亮,山東行政學院山東省經濟管理干部學院講師;高煥喜,山東行政學院山東省經濟管理干部學院教授(郵政編碼 250014)

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