論新形勢下中非關系面臨的問題及對策

楊 銳

論新形勢下中非關系面臨的問題及對策

楊 銳

盡管當前中非關系已經逐漸形成成熟的新型戰略伙伴關系,并且在政治、經濟等各領域的合作都取得了顯著的成果,但是,中非關系中的西方大國因素的影響、中非之間的差異、中非貿易問題以及傳統中非友好觀念的淡化趨勢等因素的存在都影響著中非關系的發展。因此,為了促進中非關系更深入地發展,中國宜采取積極的應對措施。

中非關系;特點;問題;對策

當前中國非洲國家之間關系不斷加深,政治和經濟上的合作取得顯著成果,多領域合作全面發展,已成為逐漸成熟的新型戰略伙伴關系,但是中非關系的發展面臨著許多問題。本文在闡述當前中非關系發展特點的基礎上,深入分析了中非關系發展面臨的各種問題,并對中國應對中非關系中存在的各種挑戰與問題進行初步探討。

一、當前中非關系發展的特點

中非友好有著深厚的基礎。1956年新中國與埃及建交,揭開了中國與非洲國家關系的開端,經過半個多世紀的洗禮,中非友好關系愈發成熟、穩健,并繼續呈現快速發展的勢頭。

(一)逐漸成熟的新型戰略伙伴關系

早在1983年1月,中國提出了對非洲經濟技術合作的“四項原則”,中非關系開始進入調適性階段。以調適性階段開始為標志,中非關系逐步從調整政策、適應新形勢,走向全方位發展的、更為成熟的合作關系,到建立“新型戰略合作伙伴關系”。1992年中國國家主席楊尚昆訪問科特迪瓦,提出新形勢下中國同非洲國家關系的“六項原則”。六項原則涵蓋了政治與經濟、國際與國內、雙邊與多邊等關系,是對改革開放后中國對非洲政策的首次全面闡釋。1996年江澤民主席訪問肯尼亞、埃及等非洲6國,提出發展同非洲各國面向21世紀長期穩定、全面合作國家關系的五點建議。五點建議的特點是基于“成為全天候朋友”的認識,著眼于未來21世紀中非關系的發展,在六項原則基礎上提升一個層次。[1]2004年胡錦濤主席訪問加蓬時,提出新時期發展中非關系的三點倡議,即:堅持傳統友好,推動中非關系新發展;堅持互助互利,促進共同繁榮;堅持密切合作,維護發展中國家的權益。胡主席的三點倡議是在中非合作論壇成立、中非關系取得重大發展的背景下提出的,初步反映出中非新型戰略伙伴關系的基本內涵。2006年11月,《中非合作論壇北京峰會宣言》宣布:“中非建立政治上平等互信、經濟上合作共贏、文化上交流互鑒的新型戰略伙伴關系?！敝蟹切滦蛻鹇曰锇殛P系反映了中國對非政策的最新內涵,也是中非戰略利益的高度結合。

(二)政治上交往密切,經濟合作取得顯著成果

密切的政治交往始終是中非傳統友好關系的重要特點?？梢哉f,改革開放以來中非高層的密切交往和政治溝通在國際關系史上是罕見的,特別是中國領導人對非洲的訪問次數之多、頻率之高,是西方大國以及其他國家難以比擬的。從20世紀80年代后期起,中國外長每年出訪首選必定是非洲國家這一慣例,也是其他國家所沒有的。進入21世紀以來,中非領導人的互訪和交流更是頻繁。2000至2004年,中國國家主席和總理先后訪問非洲8國。2000年10月,44個非洲國家的80余名部長到北京出席中非合作論壇第一屆部長級會議。2006年是中非高層交往取得歷史性突破的一年,中國國家主席胡錦濤和總理溫家寶先后訪問16個非洲國家。11月,來自48個非洲國家的元首和政府首腦等前來北京參加中非合作論壇北京峰會,峰會成為中國政府目前辦的規模最大、人數最多的國際會議。[2]

中非不僅在政治上交往密切,而且經濟合作成果也很顯著。改革開放以來,在互利合作的原則下,中非經貿合作開始注重經濟效益、注重雙方的利益,合作的形式包括承包工程、勞務合作、合資和合營企業以及技術合作。2000年中非貿易額達到106億美元,此后連續8年保持30%以上的增長速度,2010年達到1269億美元;預計未來3-5年內,中非貿易額有望突破3000億美元。[3]改革開放之前呈空白的中國對非投資,在1980-1990年初具規模,1991-2002年迅速發展,投資領域不斷拓寬,涉及貿易、生產加工、資源開發、交通運輸、農業及農產品綜合開發等多個領域。中國對非投資穩步發展,截至2008年年底,中國對非直接投資存量超過50億美元。

(三)多領域的中非對外援助全面展開

中國對非洲真誠無私、不附帶任何政治條件的援助一直是中非友好關系的象征。改革開放以來,中國雖然調整了對外援助政策,但對非援助并沒有從根本上削弱。中國對非洲的援助包括援建項目、減免債務、人力資源培訓、人道主義援助、技術援助以及參與聯合國在非洲維和等多種形式。通過對援助項目實行參與管理、代管經營和租賃承包等,新的合作形式改變了以往中國對非援助“交鑰匙方式”帶來的負面效果。2000年中非合作論壇第一屆部長級會議后,到2003年第二屆部長級會議期間,中國全面兌現了減債、基礎設施建設、農業援助、人力資源、醫療衛生、金融、旅游與文化等各項援助和合作承諾,并在擴大援助總額的同時,增加無償援助的比重。[4]2006年11月,胡錦濤主席在中非合作論壇北京峰會上提出中國為推動中非新型戰略伙伴關系發展將采取的八項政策措施,內容包括擴大對非援助規模、鼓勵中國企業對非投資、向非洲開放中國市場以及為非洲國家提供人力資源培訓、派遣農業專家、提供醫療和教育援助等,峰會后續行動落實進展順利。中非合作論壇是中國和非洲國家之間在平等互利基礎上的集體對話機制,部長級會議每3年舉行一屆,旨在加強平等磋商、擴大務實合作、促進共同發展。2012年7月19日,中非合作論壇第五屆部長級會議在北京隆重開幕,中非雙方共同描繪今后合作發展的藍圖,一致同意共同開創新型戰略伙伴關系新局面。

自1963年以來,中國繼續不斷向非洲派出醫療隊,續寫著中非友好的新篇章。中國對非醫療援助不僅提高了當地人民的健康水平,加快了非洲衛生事業的發展,也極大地促進了中非人民之間的友誼。至2010年年底,中國共向非洲48個國家派遣了1.7萬名醫務工作者,累計診治患者達2億人次。中國積極推動和支持聯合國、地區組織和非洲國家調解非洲沖突的努力。自1991年9月首次派遣軍事人員參加聯合國在非洲的維和行動以來,“中國維和官兵以威武的軍容、嚴明的紀律、精湛的技能和博大的愛心,贏得了非洲國家和人民的普遍好感和高度贊譽”。[5]

另外,中非之間也注重加強了文化交流,加強中非兩大文明間的平等對話。2008年創辦的“中非文化聚焦”活動在中國相關部委的大力支持和非洲國家文化部門以及非洲國家駐華使館的積極協作下,經過4年多的精心打造,已成為中非人文關系史上時間跨度長、參與人數多、內涵豐富、形式多樣、影響廣泛深入的重要交流平臺,獲得了中非各方的積極評價和廣泛認可。

總體上看,中國與非洲國家關系不斷加深,開展了不同形式的對話與交流,政治經濟領域合作取得顯著成果,多領域的中非對外援助已全面展開,中國和非洲國家之間逐步走向成熟的新型戰略伙伴關系。

二、中非關系面臨的問題

在全球化的國際背景下,雖然中國與非洲國家關系不斷加深,政治和經濟上的合作取得顯著成果,但是中非關系的發展也面臨著一些問題。具體表現為以下方面:

(一)中非關系中西方國家因素凸顯

2002年以來,西方大國對其與非洲的政治和經濟政策進行重大調整,西方對非洲國家頻頻示好,千方百計加強和鞏固與非洲國家的關系。尤其在2006年中非合作論壇北京峰會以來,美、德、英等西方國家不斷提出與中國在非洲合作,并開展多次對話等,說明中非關系的快速發展與極大成功已經引起這些國家的關注。這種情況給非洲帶來更多戰略選擇,使非洲國家選擇合作伙伴的余地加大。因此,中國未來在對非的關系發展過程中,將與西方國家在國際政治、經貿合作、能源和原材料等事關重大國家利益的領域形成新的競爭。[6]然而,中國在資金、技術、語言等許多方面均不占據上風,非洲國家的利益取向在深度和廣度上都有新的表現,中國、非洲和西方國家之間在客觀上形成互動關系,隨著各方關系的深入發展,如何更好協調各自利益,是擺在中非關系面前的一個急需解決的難題。

(二)難以逾越的中非差異問題

首先,在價值觀方面,目前西方式民主與人權觀念在非洲已深入人心。而中國是社會主義國家,具有適合中國國情的民主方式和民主制度,民主模式和內涵與西方存在本質性差異。

其次,由于歷史聯系和地理空間的相對疏遠,非洲文明和中國文明之間存在差異。當前非洲人對西方文明和伊斯蘭文明的了解和認同遠遠超過對中國文明的了解和認同,這一局面在今后相當長時期里難有根本改變。

最后,中國是經濟全球化和現存國際體系的受益者,而非洲國家往往處于邊緣化狀態,導致兩者外交利益取向不同。中國不斷加強同廣大發展中國家的團結和合作,以實現互利共贏,促進共同發展。而非洲大陸面臨著政治上內部出現分化與西化,經濟上多數非洲國家被邊緣化,國際地位和影響不斷被弱化的困境,使得非洲國家對西方依賴加深。在同中國的關系中,一些新一代非洲領導人實用主義上升,在與華關系中只看重經濟利益等,在吸引外資等問題上與中國也有利益沖突。在這種形勢下,一些西方國家不斷鼓吹“中國威脅論”,造成一些非洲國家對我國的誤解。

(三)中非貿易問題的影響

中非貿易摩擦和貿易平衡問題、某些中國商品對非洲市場和企業造成沖擊的問題、中國在非洲的能源開發與當地的利益協調以及環境保護等問題,都是影響中非關系發展的現實問題。產生這些問題的主要原因有:

首先,一些非洲國家與中國的產業結構具有一定的趨同性。例如,與中國發生貿易摩擦的南非和埃及,就產業結構而言,南非和中國相似,出口導向型產業在國內經濟中均占有重要地位,出口產品中相當一部分出自勞動密集型產業,對解決國內就業可以起到重要作用。中國產品進入南非和埃及市場,必然對這兩國的相關產業產生沖擊。

其次,許多非洲國家出口貿易仍以初級產品為主,國家和國民所需的生產資料和生活資料多依賴進口解決。例如,埃及不僅工業基礎相對薄弱,經濟結構不盡合理,且由于人口眾多,就業問題嚴重。多年來,埃及用于生產的大部分資本貨物和生產資料以及主要生活資料,都需要進口。因此,它與包括中國在內的對外貿易一直存在較大逆差。從全非洲來看,2005年中國與非洲貿易順差超過1億美元的國家有16個,其中,超過5億美元的國家有7個。[7]因此,從總體看,中國對非洲貿易順差的國家居多,這給中國與非洲國家的貿易關系增加了不確定因素,產生貿易摩擦的幾率也隨之增加。非洲國家對這種逆差短時間或許還可以承受,但與中國的貿易逆差長期存在,且逐年擴大,中國與有關非洲國家不可避免地會產生貿易摩擦。

(四)傳統“中非友好”觀念的淡化趨勢

隨著中非關系總體環境和基礎的變化同時,非洲國家對現實利益的追求更加直接。非洲國家官方和民間對中非關系的評價出現差異,前者多數肯定,后者雜音較多。例如,認為中國正在重復西方國家走過的老路,追求資源和經濟利益;認為中國實行“以援助換石油戰略”,通過提供大型一攬子援助,并為中國公司尋求商業機會和市場份額的辦法來打造與非洲的關系;對中國向厄立特里亞、埃塞俄比亞、蘇丹、津巴布韋等國出口武器持有異議等。

另外,隨著非洲國家的政治聯合,對中國提出了更高的要求。非洲地區整合力度的加強,特別是非洲在重大國際問題上以聯合姿態的出現,大大提高了非洲國家在國際事務中的地位和影響力,也提高了非洲國家與其他國家討價還價的能力。而非洲國家外交多元化的開展,也使他們在發展與外部世界的關系時,更多的是從現實利益而非純粹的政治原則出發,這勢必會影響到21世紀的中非關系發展。

三、我國應采取的對策

著眼于未來,為了促進中非關系更深入地發展,我國宜采取積極的應對措施。

(一)開展多邊外交,進一步加深中非關系

隨著中非關系總體環境和基礎的變化,非洲國家對現實利益的追求更加直接。針對中非關系中出現的西方國家因素凸顯、中非之間差異問題以及傳統的“中非友好”觀念逐漸淡化問題,中國應從深度上加強同非洲國家的聯系,從而加強彼此間的相互理解與溝通,增強彼此間的相互信任。為此,必須對非展開多邊外交。[7]

1.進一步完善和深化中非合作論壇機制

中非合作論壇是中非開展務實合作的多邊舞臺。除政治磋商外,中國主要從經貿往來和文化交流兩個方面充實中非多邊交往的內容與形式。在經貿領域,當前經貿因素在國際關系中的地位越來越突出,經濟關系在中非國家關系中的分量也越來越重,做好包括貿易、投資和援助在內的對非經貿工作,已成為進一步鞏固和加強中國與非洲國家友好關系的關鍵。在文化和教育領域,中國應當通過中非合作論壇,進一步加強同非洲國家在教育、文化和人力資源開發等領域的合作,積極宣傳中國的良好形象,擴大中國“軟實力”對非洲國家的影響。今后中非合作論壇的發展方向,一是繼續深化現有的多邊合作,進一步拓展合作領域。二是等時機成熟,將中非合作論壇從部長級會晤升格為國家元首或政府首腦級會晤。

2.重視發展同非洲區域組織的關系

非盟是非洲地區最大的綜合性國家間組織,是非洲一體化最為重要的物質載體。在全球化和區域化進程加速發展的時代,非洲一體化必將進一步得到加強,非盟的地位和作用將進一步上升。因此,密切同非盟的合作關系,是今后中國開展對非工作的一個重要內容。中國可以在三個層面上展開與非盟的合作:一是加強同非盟的直接往來;二是深化中非合作論壇機制;三是在國際多邊舞臺上加強同非盟的磋商與合作。

次地區組織是非洲國家開展政治經濟合作最為基本的單元,也是非洲一體化的必由之路。長期以來,中國同非洲大多數次地區組織的關系不甚密切。中國現在對非多邊外交必須重視次地區這一層面上的合作,尤其是要加強同南部非洲發展共同體和西非國家經濟共同體等次地區組織的關系。

3.注重加強與非洲國家在國際多邊場合的磋商與合作

中國與非洲國家在國際舞臺上,特別是在聯合國、世界貿易組織等重要國際多邊組織或多邊會議上,可以開展合作的機會和議題比較多,而且雙方的立場也比較相近。比如,中國多次在聯合國相應場合呼吁國際社會尊重非洲國家獨立選擇發展道路的權利,支持非洲地區組織預防和解決沖突的努力,向非洲國家提供不附加任何政治條件的物資及資金幫助;非洲國家則支持中國恢復聯合國的合法席位,反對臺灣重返聯合國或其他重要國際組織的努力。中國通過協調與非洲國家的外交立場,爭取非洲國家的外交支持,共同維護發展中國家的利益。因而,要在與非洲國家不斷合作的過程當中,不斷加深彼此間的相互信任與理解。

(二)重視中非之間經貿問題的解決

經貿合作已成為中非關系的一個重要支柱,其發展程度如何直接決定中非關系的未來走向,所以一定要重視中非經貿問題的解決。

1.從與非洲國家長期建立起來的友好合作關系出發,處理好中非貿易摩擦問題

從20世紀50年代起,中國先后與相繼獨立的非洲國家建立了友好合作關系。幾十年來,中國與廣大非洲國家建立的這種友好關系經受住了時間的考驗,友誼日益增進?；谖覈c非洲國家長期建立起來的友好合作關系,在處理中國與非洲等發展中國家的經貿關系和貿易摩擦時,我們應將長遠利益與現實狀況綜合考慮,采取不同于對發達國家的處理方式,通過友好協商化解中國與非洲國家因貿易摩擦而產生的矛盾。中國政府也有必要與相關的行業協會共同維護好出口秩序,鼓勵中國企業提高產品附加值,與那些同中國有類似產業的非洲國家共同發展。

2.重視培育非洲國家產業,鼓勵中國企業加大對非洲國家投資

眾所周知,中國向非洲出口制成品,進口以能源和礦產品為主,但這種貿易結構不應該成為中非貿易發展的主要內容。因為這種貿易結構不具有可持續性,且隨著雙邊貿易額的增加,持續的貿易逆差或順差不利于雙邊貿易的進一步發展,也不符合平等互利的原則,目前中國對非洲貿易的不平衡已在某種程度上造成了中非雙邊貿易摩擦。因此,從發展中非貿易的長遠目標考慮,中國應該積極鼓勵企業對非洲投資,將具有較強競爭力、在當地有一定市場空間的產業轉移到非洲。這樣既解決貿易摩擦,又可解決就業問題。

3.適當增加對非洲國家的援助,重視“輸血”與“造血”功能并重

隨著經濟的快速發展,中國盡自己力所能及,逐漸增加了對非洲國家的援助力度。例如中國免除了非洲31個國家欠華到期債務156筆,總金額105億元人民幣;給予29個非洲最不發達國家190種輸華商品免關稅待遇等等,這些均是中國希望通過自己的援助幫助非洲國家發展經濟的舉措。但是,僅僅靠“輸血”,是無法解決非洲國家發展問題的,重要的是將“輸血”與“造血”功能相結合,推動非洲國家的經濟發展。例如,在提供援助項目時,我國政府應相應地引導國內一些產業到非洲投資,通過增強非洲國家的“造血”功能,促進非洲國家的經濟發展。

總之,中非關系的穩定健康發展是中國外交整體戰略的重要構成部分,一定要重視中非關系發展面臨的挑戰。我國政府應從長遠的、全局的戰略高度對這些挑戰進行客觀認識,冷靜分析、積極應對,及時采取應對策略,以促進中非關系進一步向廣度和深度發展。

[1]鐘之成.為了世界更美好—江澤民出訪紀實[Z].北京:世界知識出版社,2006.

[2]楊光.希望的大陸友好的合作—邁入新世紀的非洲發展與中非關系[J].求是,2006,(11).

[3]商務部國際貿易經濟合作研究院.中國與非洲經貿關系報告(2010年)[R].北京:中國商務出版社,2010.

[4]呂國增.加深友誼與合作推動新時期中非關系不斷發展[J].求是,2004,(2).

[5]中華人民共和國外交部政策研究室.中國外交[M].世界知識出版社,2011.

[6]戴紹安.中國積極參加維和行動為非洲和平發展做貢獻[N].人民日報,2006-09-27.

[7]羅建波.如何推進中國對非多邊外交[J].現代國際關系,2006,(11).

楊銳,山東師范大學2010級國際政治專業碩士研究生(郵政編碼 250014)

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1672-6359(2012)04-0125-04

(責任編輯 胡愛敏)