平潭綜合實驗區社會治理模式初探

陳輝庭

（中共福建省委黨校法學教研部，中國福州 350001）

平潭綜合實驗區社會治理模式初探

陳輝庭

（中共福建省委黨校法學教研部，中國福州 350001）

平潭綜合實驗區建設“兩岸人民的共同家園”，為兩岸在社會乃至政治領域的合作提供了一個試驗平臺。實驗區在建設“小政府、大社會”目標模式中要合理設置政府行政權力，大力培育社會力量，發揮政府、社會和公眾在社會治理中的合力；在社會治理模式的具體構建中應促進政府行政管理體制的規范化，合理配置社會資源、培育社會力量促進社會自治，堅持兩岸同胞平等原則，探索積累適合實驗區發展的民主制度；應高度重視平潭合作共建的法制保障，正確處理中共作為祖國大陸執政黨在實驗區的地位和作用，并充分發揮政府在實驗區建設初期的主導作用。

平潭；綜合實驗區；共同家園；治理模式

一、探索平潭綜合實驗區社會治理模式的背景和意義

平潭綜合實驗區建設是在兩岸制度性合作逐步深入的背景下展開的。

以 2008年來兩岸簽署一系列協議為標志，兩岸交往與合作關系取得了重大的突破，兩岸關系的和平發展階段得以確立。兩岸關系的和平發展階段是一個長期的歷史時期。對于兩岸關系的本質，“胡六點”深刻地指出：“1949 年以來，大陸和臺灣盡管尚未統一，但不是中國領土和主權的分裂，而是上個世紀40 年代中后期中國內戰遺留并延續的政治對立”，“兩岸復歸統一，不是主權和領土的再造，而是結束政治對立”。①因此，兩岸分歧的關鍵并不是主權和領土之爭，而是由國共內戰遺留下來的政治對立。這種對立的本質是對不同社會制度和發展道路的選擇。當年雙方曾試圖用戰爭方式加以解決，但并沒有完全解決。此后，兩岸各自走上不同的現代化發展道路，而政治對立則延續至今。顯然，在時空轉換的歷史背景下，用戰爭方式來解決兩岸政治對立已不合時宜。以和平談判方式解決祖國的統一問題，最為符合當今世界歷史的背景和發展潮流，最為符合兩岸廣大人民的根本利益，也最為有利于中華民族走向現代化的長遠目標和利益。[1]鑒于兩岸 60多年來發展道路和社會制度的巨大差別，兩岸政治談判絕不可能一蹴而就，這就明確了國家統一前兩岸關系將長期處于和平發展的歷史階段。

兩岸關系的和平發展，將為兩岸政治談判創造有利的社會基礎和歷史條件?！氨仨毎褍砂兜暮推浇y一融入到兩岸和平發展的大戰略中，不是先統一再發展，而是應在兩岸關系的前進和發展中求統一?！盵2]以和平發展求統一，就是要首先擱置高階的政治爭議，聚合兩岸政治認同與政治共識，逐步鞏固和深化兩岸的政治互信基礎。與此同時，要優先發展兩岸之間的經濟、社會和文化交流與合作，不斷推進兩岸經濟與社會的漸進性融合。[3]

目前，兩岸已簽署的以ECFA為核心的大部分協議及其內容都是圍繞經濟合作展開，并以經濟合作帶動相關社會和文化領域的合作。由于兩岸之間的政治和社會制度差異明顯，兩岸之間的政治和社會合作仍面臨著較大的障礙。在此背景下，平潭綜合實驗區建設為推進兩岸制度性合作提供了一個新的重要平臺。平潭綜合實驗區的發展目標是通過“五個共同”方式，建設“兩岸人民的共同家園”。經過平潭綜合實驗區先行先試過程中的制度創新和實踐檢驗，可以探索兩岸同胞能夠共同接受的制度模式和生活方式。這就為兩岸在社會乃至政治領域的合作提供了一個試驗平臺。

對平潭綜合實驗區社會治理模式的探索，是落實先行先試政策的核心內容。社會治理模式既涉及到社會管理方面，也與政府行政管理密切相關。平潭綜合實驗區所要確立的“小政府、大社會”的社會治理目標模式，既涉及社會自治功能的培育，又涉及對政府行政管理權力的規范和約束。以探索和完善平潭綜合實驗區的社會治理模式為立足點，來落實兩岸同胞以“五個共同”方式建設“共同家園”，可以部分淡化兩岸在政治分歧方面的敏感性，避免不必要的政治障礙；同時又能夠進一步深化兩岸之間的制度性合作，成為兩岸關系和平發展的重要增長點。

二、平潭建設“小政府、大社會”社會治理目標模式的法理探討

平潭綜合實驗區作為兩岸制度性合作的試點，在社會治理模式上既要考慮到兩岸的制度差異，又要順應大陸地區社會發展的形勢需要，探索一種既符合大陸地區的社會發展規律，又能為兩岸同胞所共同接受的社會治理模式。

近年來，大陸地區隨著經濟社會的持續快速發展，累積的社會問題日益增多，社會矛盾也呈現不斷激化的態勢。社會問題多發有諸多因素的影響，其中一個重要因素就是現有的社會管理體制難以適應經濟社會快速而深刻的變化，這就迫切要求改革和創新社會管理體制。加強和創新大陸地區的社會管理，已經成為中共執政黨在新時期面臨的一項重要任務。②當前，大陸地區正經歷從“人治”走向“法治”的社會治理模式的重大變革。原有的社會治理模式以高度行政化的控制為主，社會自治力量薄弱。為適應市場經濟條件下民眾日益多元化的需要，就應當改變計劃經濟條件下政府包攬社會治理的傳統模式，創造各種有效方式，由人民群眾依法進行自我管理，逐步形成“小政府、大社會”治理模式。

平潭綜合實驗區建設“兩岸人民的共同家園”，應當確立“小政府、大社會”的社會治理目標模式。這一模式主要包含以下幾個方面的內涵：

第一，合理設置政府行政權力，并充分利用社會力量對其進行嚴格的監督和約束，防范政府公權力的濫用。社會治理模式的變革與行政管理體制改革息息相關。社會治理模式的變革即是將原有過于集中的政府行政管理權力歸還給社會，改變政府包攬一切的做法，加強社會的自治和民眾的自我管理。從社會契約的角度，民眾建立政府的目的是為了更好地使之提供公共服務，維護公平合理的社會秩序。因此，一方面政府公權力的設置和運轉應當處于社會民眾的掌控之下；另一方面，政府的公權力只在必要情形下才能得以設置和行使，不得任意干涉社會民眾既有的自治權。因此，政府行政機構所承擔的職能是必要的引導、規范和服務。正確處理政府與社會的關系，是確立“小政府、大社會”社會治理模式的基礎。

第二，重新分配與使用原有的社會資源，大力培育社會力量，加強社會自治能力。人民群眾是歷史的創造者，是市場經濟和社會管理的主要參與者，是社會資源的真正擁有者。因此，民眾的社會自治應該構成社會治理的基礎。以往，政府尤其行政管理機構掌握了大量的社會資源。但由于過度集中，這些社會資源無法得到合理的配置，利用效率較為低下。與此同時，由于政府承擔了過多的社會責任，許多社會工作無法得到有效開展，導致社會矛盾日趨尖銳，政府承擔的社會壓力日益加大，成為民眾發泄不滿的焦點和對象。社會管理創新，就是將本該由社會承擔的事務交還給社會，將政府所掌握的大量社會資源交還給民眾，由民眾通過各種方式進行自我管理，并通過市場機制提高社會資源的使用效率。這樣既減輕政府承擔的社會壓力，又培育了社會力量，加強民眾的政治和社會參與。民眾通過政治和社會參與，剝離政府過于臃腫的機構和職能，減輕公共開支負擔，同時也能對政府權力運行進行更為有效的監督，增加政府運轉的合法性。

第三，要充分發揮政府、社會和公眾在社會治理中的合力，使幾方面的力量協調運轉。社會力量在社會治理中承擔最為基礎的作用，是配置和運用社會資源的基本力量；政府行政機構專注于提供公平規范的競爭和合作環境，并提供必要的社會公共服務。公眾則通過社會參與成為社會組織和社會力量的主要承載者，并通過政治參與促進、監督和約束政府的運轉，增強政府權力運行的透明度和合法性。

三、平潭綜合實驗區社會治理模式的具體構建

從長遠目標看，平潭綜合實驗區要建設成為“兩岸人民的共同家園”。它首先要求對在平潭定居或工作的兩岸同胞一視同仁，無論其是大陸籍或是臺灣籍，均享受同等的居民待遇。同時，充分保障兩岸同胞以“五個共同”方式參與平潭綜合實驗區的建設，暢通社會參與和政治參與的渠道，充分發揮社會自治在公共事務管理中的作用。然而，平潭綜合實驗區的建設是一個相對長期的過程，不可能一蹴而就。因此，在平潭綜合實驗區建設的初期階段，需要充分發揮政府的主導作用，逐步地培育社會力量。

第一，促進政府行政管理體制的規范化，是構建平潭“小政府、大社會”社會治理模式的重要組成部分。

從機構設置來看，平潭綜合實驗區管理框架由政府、政府下屬職能部門、功能區辦公室和鄉鎮派出機構組成。政府下屬機構包括公安、發改、工信、商務、工商、財政、稅務等職能部門，在原有行政職能基礎上進行適當歸并。原先下轄的部分鄉鎮政府撤銷，部分改為平潭綜合實驗區管委會的派出機構，并在四大功能區的基礎上成立功能區辦公室。各派出機構屬垂直管理，代表綜合實驗區負責辦理戶口、工商、稅務、土地管理、農林水利設施等事務，對轄區居委會具體指導。各功能區辦公室負責實施本區發展規劃、項目招商、基礎設施建設等。通過一段時間的發展，逐步實現鄉鎮派出機構和功能區管理機構徹底合并。[4]到“十三五”期間，平潭綜合實驗區將出現以功能區為核心的行政架構。各功能區辦公室職責除了原有的工作任務之外，還要為區內的居民和企業提供基本的公共服務。

第二，合理配置社會資源，培育社會力量，促進民眾的社會自治是構建平潭“小政府、大社會”社會治理模式的關鍵部分。

社會力量主要是指企業、非政府組織和個人。社會力量的參與范圍廣泛涉及規劃、環保、教育、衛生等社會公共事務。促進社會組織積極參與社會治理，可以更為有效地配置社會資源，更好地滿足民眾日益增長的多元化需要；同時也能減輕和緩解政府在行政管理方面的壓力，增進其合法性基礎。

社區是平潭綜合實驗區提供公共服務最基本的載體，社區自治是社會自治最基本的表現形式之一。社區自治模式的形成，在構建“小政府、大社會”社會治理模式中發揮著重要的作用。目前，大陸地區的社區管理機構主要包括居委會和物業管理部門，前者屬于基層政府派出的辦事機構，后者則是營利性企業單位。在以往政府包攬一切的管理模式下，社區自治功能受到嚴重抑制，社區組織所提供服務往往難以滿足民眾日益增長的多元化需求。從平潭綜合實驗區的實踐發展需要看，應當賦予社區管理機構更高的自治權利，充分發揮社區的自治功能，由以往單純的“自上而下”管理模式，逐步發展為“自上而下”和“自下而上”相互結合模式，并最終發展為以社會自治為主的社區治理模式。在此過程中，社區居委會應當逐步實現從傳統的管理型機構向服務型機構轉變。以往，社區居委會的社區管理主要體現地方政府的意志并統攬各項社會事務；而在社區自治模式下，社區管理工作應當更加體現社區居民的意志，并滿足其日益增長的多元化需求。傳統社區管理機構的部分職能如社會治安、環境整治等也可以逐步分離出來，由民間社團和個人志愿者承擔。通過更多的社區參與，有利于培養居民的社區歸屬感。在社區自治模式下，還應充分重視社區民主化建設，通過民主選舉來組成和變更社區的自治機構，如社區居委會和社區監事會等。

此外，應當充分注重發揮非政府組織在社會治理中的重要作用。作為政府與公眾溝通的有效平臺，民間組織能夠提供社會服務，通過社會互濟互助活動，實現社會資源的有效整合和利用。例如在香港，政府完全依靠民間服務機構開辦各類社會福利和社會服務事業，如老人院、幼稚園、心理輔導、家庭治療等等。這些機構不僅可以收取較低的服務費用，而且還有機會得到政府的資助金。在平潭綜合實驗區建設過程中，應當重視以立法方式扶持、培育和規范非政府組織的發展，使之成為兩岸民眾進行社會參與的重要組織形式。對于目前平潭已經存在的各類行業協會和農民專業合作社等社會中介組織，應當進行重點培育和扶持。

第三，平潭綜合實驗區社會治理的人員參與方面，應堅持兩岸同胞平等參與和平等待遇原則，積極鼓勵臺灣同胞參與平潭治理，促進平潭發展。

從平潭現有的行政管理架構上看，在綜合實驗區管委會層面上，通過公開招聘和委托推薦等方式，臺灣同胞可擔任平潭綜合實驗區管委會的任何職務，以體現兩岸同胞的平等性。在基層公共管理層級中，一方面，可以在現有基層公共管理機構中大量引進臺灣地區人員參與各類園區、社區管理；另一方面，可以在以臺胞為主的園區或社區實行臺灣同胞自我管理。最終形成以大陸管理人員為主體、臺灣管理人員為主體和兩岸人員共同管理等多種形式的基層公共管理體系。[5]

在平潭合作建設模式中，要明確規定和充分保證參與平潭合作建設的兩岸人員、組織和機構享受完全一樣的待遇，必須服從完全一樣的權責安排，能夠擁有完全一樣的發展機會和發揮才干的空間。為鼓勵和保障臺灣同胞參與平潭建設的平等權利，應積極推進平潭綜合實驗區內兩岸人員流動的自由化，建立便捷兩岸人員往來的政策和管理機制。進一步放開兩岸人員往來交流的政策，進一步完善臺灣地區民眾進入祖國大陸的入境管理辦法，對臺灣地區非官方人員憑臺灣地區簽證落地免簽，承認臺灣地區相應權威機構與組織授予的技術職稱的有效性；同時放寬祖國大陸民眾赴臺的規制，下放審批權以縮短審批時間、簡化審批手續，進而促進兩岸各界交流與往來的開展。要確立居民待遇原則，臺籍居民到平潭經商、就業、旅游和上學，都能享受與本地居民同等的待遇，并享有相應的政治權利。允許臺灣居民與企業設立自我管理組織。

吸收臺灣公務人員參與平潭綜合實驗區的共同管理，需要兩岸在人員流動方面制定更為寬松的政策。最適宜的方式是通過兩岸協議加以解決。然而，由于兩岸之間的政治互信仍有待進一步深化，目前平潭建設只能由大陸地區單方主導進行。在平潭任職的臺灣人員，可以委托相關機構在臺灣招募符合公務人員條件的人員，經錄取后，祖國大陸認可其資格，并視同具備祖國大陸公務人員條件。兩岸人員同職同薪，且不低于雙方任何一方的標準。如果將來選擇在祖國大陸定居，還享有相應的醫療、社會保險與退休金。[6]這種做法需要臺灣方面的配合。隨著兩岸和平發展關系的進一步深化，這一問題有望取得進展。

第四，積累探索適合平潭綜合實驗區發展的民主參與制度。

由于兩岸分隔了 60多年后，政治和社會制度差異明顯。如何彌合兩岸政治分歧，目前尚不具備全面的條件。正因為如此，劃出平潭這一特殊的地區，專供兩岸社會制度性的銜接與彌合進行社會試驗具有重大的意義。它有助于促進兩岸同胞的互信與融合，探索兩岸同胞能夠共同接受的社會制度和生活方式。

目前，在機構設置上，可以考慮先在平潭綜合實驗區管委會之外創設平潭綜合實驗區咨政會，作為平潭綜合實驗區兩岸合作建設初級階段的協調委員會。咨政會在現有“促進平潭開放開發顧問團”基礎上設立，主要由關心平潭綜合實驗區兩岸合作共建的政界、學界、實業界的人士等組成。它的職能主要是對平潭兩岸合作共建具體實踐過程中的具體事務發揮參政議政作用。待到兩岸同胞共同參與平潭建設達到一定的水平和規模之后，可嘗試建立平潭立法院，行使地方立法權。立法院委員采取全民推選形式，從包括臺灣同胞在內的所有平潭居民中產生。[7]依照張亞中先生的建議，立法院民意代表初期可由兩岸人民自行分別選聘，即所謂“協和式”（consociational）民主，待條件成熟后再由選區或依政黨比例代表選出。[6]

在平潭綜合實驗區行政管理機構組成人員方面，也將由上級政府任命逐步過渡到公開選拔和全民選舉的階段。積累探索民主化進程，實行黨政分開，政府主要負責人可由不同黨派和無黨派人士通過競選產生，最后由上級政府通過任命形式對外公布，每屆政府任期五年，最多可連任兩屆。民意是政府官員執政的基礎，立法機構可根據民意解散現任政府管理團隊。按照聘用制辦法進行人事管理體制改革，行政管理機構取消公務人員和事業單位人員用人體制，改為管理隊伍的全員聘用。平潭綜合實驗區黨委除負責本區黨務工作之外，不再直接干涉政府事務，但可享有監督政府運行的權利。[4]150

四、探索平潭社會治理模式應注意的幾個問題

從兩岸關系的實踐來看，要推進兩岸在社會領域、政治領域的合作交流，顯然要比經濟領域中的合作交流發展復雜得多。平潭綜合實驗區在兩岸社會和政治領域的合作方面發揮著重要的先行先試作用，這也決定了平潭合作共建問題的復雜性。在探索平潭“小政府、大社會”社會治理模式過程中，應重點關注以下幾個方面問題：

第一，要高度重視對平潭合作共建的法制保障。

平潭社會治理模式的設定和有效運轉，取決于相關法律的充分保障。政策手段的最大不足在于其相對不穩定性，容易出現“政策隨人，人亡政息”的弊端。祖國大陸和臺灣地區都是如此。目前，臺灣地區已經實施了政黨輪替的定期選舉制度，這決定了臺灣地區當局所執行的兩岸關系政策將不可避免地隨著政局的變動而變動。在這種背景下，過度依賴于政策手段必然會使兩岸和平發展關系陷入反復起伏的不穩定狀態。因此，政策手段在平潭建設初期具有重要的主導作用，但隨著兩岸同胞合作共建的深入，它難以滿足平潭綜合實驗區長期發展的需要。法律手段所具有的長期穩定性、可靠性和可預期性等特征，決定了它在平潭發展建設過程中具有不可替代的地位和作用。

從臺灣同胞的角度來說，由于兩岸關系的不確定性，及兩岸法律與政策的互斥狀態，臺灣同胞進入平潭定居，可能損失在臺灣地區當地原有的既得權益。如果缺乏法律的可靠保障，臺灣同胞參與平潭合作建設將面臨巨大的法律和政策風險。因此，如何為平潭兩岸合作制度建設提供可靠、全面的法律保障，關系平潭發展建設的全局，意義重大。

第二，要正確處理中共作為大陸地區執政黨在平潭建設中所發揮的地位和作用。

平潭是兩岸制度性合作的試驗區，其合作的領域既涉及經濟領域，又涉及社會領域和政治領域。這就需要綜合考量兩岸同胞所能共同接受的社會制度和生活方式。在平潭建設的初期，仍然要發揮中共作為執政黨的主導作用；但隨著平潭綜合實驗區合作共建的深入，應當逐步實行黨政分開，黨委不再直接干涉平潭綜合實驗區的政府事務。中共作為大陸地區執政黨，其作用應當集中在控制兩岸關系發展的全局，通過全國人大立法方式確立平潭在兩岸制度性合作中的地位，從宏觀角度正確處理平潭與中央的關系。平潭事務的具體管理，主要通過平潭高度自治的方式加以解決。

第三，充分重視發揮政府在平潭綜合實驗區建設初期的主導作用。

平潭綜合實驗區的開發建設是一個逐步深入的過程。平潭現在發展最大的瓶頸是基礎建設不足，支撐未來發展所需的產業尚未形成。同時，城市發展所需要的各方面人才急需引進，人口結構和人口素質均需要全方位調整和提升。在這一過程中，應當充分發揮政府的主導作用，以加快平潭的資金投入和開發建設。待到平潭綜合實驗區建設初具規模，臺灣同胞的參與逐步深入時，政府應當及時將公共資源向社會傾斜，培育社會力量，并不斷強化社會自治功能，以推動“小政府、大社會”社會治理模式的形成。

注釋：

① 胡錦濤，攜手推動兩岸關系和平發展 同心實現中華民族偉大復興――在紀念《告臺灣同胞書》30周年會上講話，2008年12月31日。

② 2011年7月1日，胡錦濤總書記在慶祝中國共產黨成立90周年大會上的重要講話中，強調要加強和創新社會管理，完善黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局，建設中國特色社會主義社會管理體系，全面提高社會管理科學化水平，確保人民安居樂業、社會和諧穩定。

[1] 陳輝庭.兩岸關系法治化的必然性和可行性探討[J].閩臺關系研究,2012(1).

[2] 李家泉.改革開放三十年與臺海形勢[J].百年潮,2008(10): 43-45.

[3] 劉國深.兩岸政治互動的象限管理芻議[J].臺灣研究集刊,2011(5): 17-22.

[4] 黃速建,李鴻階.平潭綜合實驗區開放開發研究[M] .北京:經濟管理出版社,2011: 149.

[5] 臺盟福建省委員會.創新合作建設模式,將平潭建設成兩岸同胞的共同家園[A]//宋炎,王秉安.平潭綜合實驗區兩岸合作共建模式研究[C].北京:社會科學文獻出版社,2011: 18.

[6] 張亞中.對于將平潭定位為“兩岸共同體實驗特區”的意見[A]//宋炎,王秉安.平潭綜合實驗區兩岸合作共建模式研究[C].北京:社會科學文獻出版社,2011: 217.

[7] “關于拓展閩臺交流合作前沿平臺的研究”綜合報告課題組.平潭綜合實驗區“五個共同”兩岸合作新模式的研究[A] //中共福建省委政研室.調研文稿[C]. 2011(29): 13－16.

D927.57

A

1674-8557（2012）03-0018-06

2012-09- 01

陳輝庭（1974-），男，福建泉州人，法學博士，中共福建省委黨校法學教研部副教授。

陳 馳）