《行政強制法》視野下的消防行政強制適用

袁晨鈞

（北京警察學院，中國北京 102202）

《行政強制法》視野下的消防行政強制適用

袁晨鈞

（北京警察學院，中國北京 102202）

行政強制法是規范政府行政行為的重要法律，對保障和監督行政機關嚴格依法履行職責，提高行政管理效率，維護公共利益和社會秩序，保護公民、法人和其他組織的合法權益意義重大。為準確理解和適用行政強制法，確保公安消防依法履行職責，理性、平和、文明、規范執法，有必要結合相關消防法律法規，就消防行政強制的適用進行若干探討。

消防；消防行政強制；消防行政強制措施；消防行政強制執行

我國的公安消防，作為公安機關的一個重要機構，擔負著滅火救災、搶險救援、反恐處突和社會救助等多種任務，是大型災害的第一出動力量，也是和平時期戰損率最高的部隊。

《中華人民共和國行政強制法》（以下簡稱《行政強制法》）已于2012年1月1日起施行。為準確理解和適用行政強制法，確保消防警察依法履行職責，理性、平和、文明、規范執法，有必要結合相關消防法律法規，就消防行政強制的適用進行理論結合實際、抽象結合具體、宏觀結合微觀的探討，權作拋磚引玉之用。

一、消防行政強制的概念界定

《行政強制法》首次明確了行政強制的概念，即行政強制主要包括行政強制措施和行政強制執行，使得長久以來對這一法律概念的混亂認識在基本法律這一層面上獲得了統一。

依據《行政強制法》，消防行政強制是指公安消防行政主體為維護行政管理秩序，預防、制止社會危害事件或者違法行為的發生，依照法律規定，針對特定公民、法人或者其他組織的人身、行為及財產，進行臨時處置的限權性強制行為，包括消防行政強制措施和消防行政強制執行。[1]

消防行政強制措施，是指公安機關消防機構在行政管理過程中，為制止違法行為、防止證據損毀、避免危害發生、控制危險擴大等情形，依法對公民的人身自由實施暫時性限制，或者對公民、法人或者其他組織的財物實施暫時性控制的行為。消防行政強制執行，是指公安機關消防機構或者公安機關消防機構申請人民法院，對不履行消防行政決定的公民、法人或者其他組織，依法強制履行義務的行為。

需要補充說明的有兩點：一是關于消防行政強制措施，除了把握其“暫時性使用”的特點外，要特別注意“四類情形”，即“制止違法行為、防止證據損毀、避免危害發生、控制危險擴大”，其主要是為了揭示行政強制措施的特點，同時也為設定行政強制措施的具體事項提供指引，而不是普遍授權，不能直接作為實施行政強制措施的依據。消防實施行政強制，可以依據新法有關設定權的規定實行單行法中具體設定消防行政強制措施，即依據現行的《人民警察法》、《消防法》、《安全生產法》等設定的具體消防行政強制措施。

二是關于公安消防行政強制執行，應當意識到：一方面，公安消防行政強制執行的目的是保障其行政決定內容的實現，其本身只是一種過渡性中間手段，不是終極制裁手段，若視為終極制裁手段則會與執法目的背道而馳；另一方面公安消防行政強制執行包括公安消防自行強制執行和申請人民法院強制執行兩種方式，不是所有的公安消防行政強制執行都必須由公安機關自身執行，這里存在著選擇執行的可能性，盡管在實際消防執法過程中法律已經賦予了公安消防機關極大的行政強制執行權。

二、消防行政強制的原則

強制并不僅僅意味著權利的限制或者剝奪，義務的設定或者增加，負擔的要求或者賦課，它還意味著對權利的實現或者張揚，義務或者負擔的合理化，從而有利于從根本上構筑和諧社會。行政強制原則的確立就是為了維護公共秩序和保護公民權利之間的利益平衡。[2]

《行政強制法》規定的五個法定原則分別是法定原則、適當原則、教育與強制相結合原則、禁止謀利原則、權利救濟原則，公安消防機構在實施行政強制時應嚴格遵守。

一是堅持法定原則。合法性是行政權的正當性所在，也是對行政權的最基本要求。消防行政強制作為一項重要的行政權力，其合法性原則體現在設定和實施行政強制應當依照法定的權限、范圍、條件和程序。如公安消防機構在行政強制結束后返還財產、補償損失、恢復原狀都是必須要嚴格執行的程序。

二是秉持適當原則，又稱之為合理性原則。公安消防機構在選擇執法方式和執法時機時，應當根據實際情況全面考慮，對行政強制應當持慎重態度，情節輕微的，能不實施就不實施。比如違法行為顯著輕微或者沒有明顯社會危害的，可以不采取行政強制措施。公安消防機構查封、扣押的財物價值應當適當。公安機關的查封、扣押限于涉案的場所、設施或者財物，不得查封、扣押公民個人及其所扶養家屬的生活必需品。公安消防機構在依法強制執行時，所選擇的強制手段應當適當。在多種強制手段都可以實現行政目的的情況下，公安消防機構應優先選擇對當事人損害最小的方式，比如優先使用代履行和執行罰等間接強制手段，在使用直接強制手段時，注意選擇對相對人人身、財產損害最小的強制措施。針對當前行政執法難度大的現實，常使公安消防機構更加偏愛行政強制措施。特別是在消防集中整治、專項治理行動中，為加大打擊力度，強化整治效果，消防行政強制措施往往作為行之有效的手段被頻繁使用。正確理解和運用行政強制適當原則，對于公安消防機構“理性、平和、文明、公正”執法，推進消防執法規范化建設意義重大。

三是落實教育與強制相結合原則?，F代行政法注重參與型行政的理念，強調行政行為的可接受性和自愿接受性，但同時并不排除行政行為以強制為后盾，并不排除通過強制手段來實現義務的履行。在現實的公安消防行政執法過程中，光教育，沒強制，社會就會面臨危險，這是由人性的特點決定的，也是不以人的意志為轉移的。但當事人經教育而自覺改正違法行為，履行法定義務的，就不應再采取行政強制。比如，采取臨時查封或者強制執行“三?！毙姓幜P的目的都是為了推動火災隱患整改。在執法中不能一封了之，置之不理。要推行理性、平和、文明、規范執法要求，要在查封后加強整改工作指導和與當事人的溝通聯系。對于整改完畢符合解除臨時查封或者恢復使用、生產、經營條件的，應該及時解除臨時查封，恢復企業的正常生產經營活動。

四是恪守不得利用行政強制權謀利原則。公安消防機構依法代表國家行使行政強制權，行政經費統一由財政納入預算予以保障，一旦與民爭利，有了利益沖突，勢必無法保持中立地位，更遑論公正執法，履行法律賦予的職責，因此絕不允許公安機關有自己的利益。公安消防機構，一方面要做到不得使用被查封、扣押的財產；另一方面不得收取保管費，實行收支兩條線，確保財務信息公開。

五是保障權利救濟原則。一旦行政強制被啟動，就意味著針對相對人的侵害已經開始?！缎姓娭品ā贩浅Ｗ⒅貙π姓鄬θ藱嗬谋Ｕ虾途葷?。一切權利都需要有救濟途徑，否則權利就得不到真正的保障，可能只是紙面上的權利。同時，權力需要監督，行政相對人的監督有著不可替代的作用?？紤]到當事人監督中個人與行政機關的力量差距懸殊，公安消防機構行政強制中，必須嚴格遵循法定程序，依法保障行政管理相對人、利害關系人的知情權、參與權和救濟權。[3]

以上五大原則體現了立法者對行政強制立法之理想狀態的憧憬和向往，公安消防機構在實際行政強制執法過程中要努力做到高度的原則性，形式上做到依法辦案，規范執法；同時兼顧高度的靈活性，內容上做到具體情況具體分析，在行政自由裁量的范圍內把握情理法兼容的平衡點，實現法律效果、社會效果和政治效果的高度統一。

三、消防行政強制的種類界定

由于《行政強制法》沒有列舉出事實上也無法列舉出所有的行政強制措施和行政強制執行。一個現實的問題擺在公安消防執法工作面前，即如何界定消防行政強制事項？

基于《消防法》既賦予公安消防機構處罰權，也授予其強制執行權，筆者認為結合《行政強制法》、《消防法》、《安全生產法》等相關法律法規，“特征比對法”不失為一個操作簡便的方法，即將不符合行政強制特征的消防行政執法事項剔除出來，剩下的只要符合行政強制定義的消防執法事項就判定為消防行政強制事項。

根據《行政強制法》中對行政強制的定義，消防行政強制主要特征可提取概括為：

一是行政性，消防行政強制是發生在消防行政管理領域中，為了實現行政管理目的，由公安機關消防機構依照行政程序，針對特定的行政相對人及行為或特定的物，就特定的消防行政管理事項所作出的具體行政行為，可以通過行政程序進行救濟。

二是強制性，消防行政強制是由公安機關消防機構單方面實施，當事人必須服從，無自由選擇的余地。

三是暫時性，消防行政強制不是最終行政行為，最終行政行為一經作出，行政強制措施即須解除，恢復其本來的狀態。

四是非制裁性，消防行政強制重在臨時或暫時約束，限制行政相對人的人身、財產或其他利益，不是最終的制裁或處罰，沒有剝奪行政相對人的權利。

基于消防行政強制的特征分析，經過歸類整理，對消防行政強制事項和非消防行政強制事項可予以如下界定。

（一）消防行政強制措施的具體事項

1. 傳喚、強制傳喚

傳喚是公安消防機構通知行政相對人于指定的時間、地點到案所采取的一種措施。

強制傳喚是指公安消防機構對經傳喚無正當理由拒不到案接受詢問或應當采取行政強制措施的行政相對人依法采取的強制其到案接受詢問的一種行政強制措施。

其具體依據為《消防法》第70條第二款和《治安管理處罰法》第82條第二款?！断婪ā返?0條規定公安機關消防機構需要傳喚消防安全違法行為的，依照《治安管理處罰法》的有關規定執行。

執法工作中需要注意的是，公安消防機構在督促整改火災隱患或者依法實施行政強制執法中，根據需要傳喚時，應當使用《傳喚證》。不接受傳喚或者逃避傳喚的，可以強制傳喚。手銬、警繩等約束性警械也只在強制傳喚時使用，明顯加強了對行政相對人的限制力度。

2. 查封、扣押與臨時查封

《行政強制法》第9條規定的行政強制措施的種類中“查封場所、設施或者財物”與“扣押”、“凍結”、“限制公民人身自由”等是并列的種類?！断婪ā返?4條，規定公安機關消防機構在消防監督檢查中發現火災隱患的，應當通知有關單位或者個人立即采取措施消除隱患；不及時消除隱患可能嚴重威脅公共安全的，公安機關消防機構應當依照規定對危險部位或者場所采取臨時查封措施。

這里存在的問題是臨時查封到底與查封究竟是不是同一個行政強制措施的不同稱呼，抑或是二者就是不同的行政強制措施。

筆者以為，雖然二者的具體名稱不一致，實際上都是在行政執法中對場所、設施或者財物的暫時性依法強制控制，在本質上其實是一致的，建議立法者在今后《消防法》修訂完善的時候為了法律體系上行政強制具體措施名稱的一致性，將臨時查封中的“臨時”二字刪除，與《行政強制法》保持一致。

過去公安消防機構發現火災隱患，得先填發《火患整改通知書》，對重大火災隱患填發《重大火災隱患整改通知書》，送達有關單位和個人，限期整改，由于消防部門沒有強制措施，只能眼睜睜看著火災隱患干著急?！断婪ā肥沟霉蚕佬姓C構行政強制執法力度和廣度空前加大，一些養患成災的教訓，將會被有效杜絕?！缎姓娭品ā窂幕痉ǖ膶用嫔蠈Α断婪ā分信R時查封措施予以了再次確認與認可。

3. 責令暫時停產停業或者停止使用

此處的責令停產停業與《行政處罰法》中的責令停產停業很容易出現混淆，事實上，責令停產停業或者停止使用本身就應當從兩個方面來講：一是強制措施的停產停業整頓，二是作為行政處罰的停產停業整頓。

作為行政強制措施，對在現場檢查中發現確實存在隱患，需要立即予以停產停業整頓時，檢查人員有權在現場作出強制措施，要求企業立即予以停產停業整頓。這種停產停業整頓在時間上應當是短期的，可以較快地整改完畢，同時也是局部的，常?？梢圆挥绊懫髽I的全部生產過程和正常生產。具體依據為《安全生產法》第56條第三款規定：負有安全生產監督管理職責的部門依法對生產經營單位執行有關安全生產的法律、法規和國家標準或者行業標準的情況進行監督檢查，行使以下職權：（三）對檢查中發現的事故隱患，應當責令立即排除；重大事故隱患排除前或者排除過程中無法保證安全的，應當責令從危險區域內撤出作業人員，責令暫時停產停業或者停止使用；重大事故隱患排除后，經審查同意，方可恢復生產經營和使用。同時，《國務院關于特大安全事故行政責任追究的規定》第9條也規定：市（地、州）、縣（市、區）人民政府及其有關部門對本地區存在的特大安全事故隱患，超出其管轄或者職責范圍的，應當立即向有管轄權或者負有職責的上級人民政府或者政府有關部門報告；情況緊急的，可以立即采取包括責令暫時停產、停業在內的緊急措施，同時報告；有關上級人民政府或者有關部門接到報告后，應當立即組織查處。

責令停產停業或者停止使用作為行政處罰則是一項對相對方影響重大的行政制裁，應當經過安監部門負責人集體討論和研究，其隱患應當是重大的事故隱患，不采取停產停業整改的方法，不能從根本上解決事故隱患。這種停產停業整頓，應當是全面性、較長時期的、甚至是需要經過技術改造才能解決的問題。

針對作為強制措施的停產停業整頓，現場檢查人員有權作出處理，但應該慎重，應經在場的檢查人員全部同意，現場負責人作出判斷，必要時向單位負責人口頭匯報后實施。對實施行政處罰的停產停業整頓，應當依據國家行政處罰法的規定，經過集體研究討論，再作出決定。

前一種情形，實際操作比較方便，也不會直接影響企業的整體運行，可以經常性使用；后一種情形，實際操作比較困難，對企業生產甚至整個經濟運行都可能產生很大的影響，因此，應當慎用，最好不用。

值得注意的一點是，很多地方規章，如《北京市消防條例》明確規定了責令暫時停產停業或者停止使用這一行政強制措施，依據《行政強制法》的規定，地方規章是無權設定行政強制措施的，這迫切需要各級政府對本地法律法規中涉及到的行政強制措施條文及時進行法規清理，以與上位法保持一致。

4. 責令立即改正

責令立即改正又稱責令當場改正，是指公安消防機構在實施消防監督檢查、危險物品管理等行政執法過程中，對違反國家有關法律、法規能夠當場改正的違法行為。責令當事人立即予以改正，終止違法狀態，排除現實危險的行政強制措施。責令立即改正是一個重要的行政管理手段，在執法實踐中廣泛運用，方式靈活、可操作性強。

責令立即改正的依據是《消防法》第59條的規定：違反本法規定，有下列行為之一的，責令改正或者停止施工，并處一萬元以上十萬元以下罰款：（一）建設單位要求建筑設計單位或者建筑施工企業降低消防技術標準設計、施工的；（二）建筑設計單位不按照消防技術標準強制性要求進行消防設計的；（三）建筑施工企業不按照消防設計文件和消防技術標準施工，降低消防施工質量的；（四）工程監理單位與建設單位或者建筑施工企業串通，弄虛作假，降低消防施工質量的。

責令改正作為一項具體的行政強制措施，其與行政處罰與有明顯區別：

首先，行政處罰具有懲罰性，責令改正不具有懲罰性。行政處罰是指行政主體針對行政相對人不履行行政法律規定的強制性義務、破壞行政管理秩序行為采取的一種行政懲戒措施，主要包括警告、罰款、沒收違法所得、沒收非法財物、責令停產停業、暫扣或者吊銷許可證、暫扣或者吊銷營業執照、行政拘留等。懲罰性是行政處罰的基本特征。責令改正的目的在于制止和糾正違法行為，不具有懲罰性。

另外，從立法情況看，《行政處罰法》設定行政處罰種類時未將責令改正納入；同時，該法第23條規定，行政機關實施行政處罰時，應當責令當事人改正或限期改正違法行為，由此可以推定責令改正不是行政處罰。

有一個特別需要注意的問題，即責令改正在具體適用中的文字表述方式。責令改正通知書中表述的內容應是責令當事人停止或糾正違法行為的意思表示，以及當事人如果未在限定期限內改正可能引起的法律后果。應當避免將責令改正表述為行政處罰或者其他行政行為。

（二）消防行政強制執行事項

1. 當事人逾期不執行停產停業、停止使用、停止施工的強制執行。依據為《消防法》第70條第四款，“當事人逾期不執行停產停業、停止使用、停止施工決定的，由作出決定的公安機關消防機構強制執行?！贝颂幫．a停業、停止使用是消防強制執行，針對的是作為行政處罰的“責令停產停業或者停止使用”，而非針對消防強制措施中的“責令暫時停產停業或者停止使用”。

同時，《消防法》第70條將當事人逾期不執行停產停業、停止使用、停止施工決定的強制執行權明確授予了公安機關消防機構。

2. 責令改正的強制執行

依據為《消防法》第60條第三款，“有本條第一款第三項、第四項、第五項、第六項行為，經責令改正拒不改正的，強制執行，所需費用由違法行為人承擔?！边@里，相關義務的不履行是適用責令改正強制執行的前提條件，對于不構成義務不履行的，如對消防行政強制執法中未到限定期限的義務，就不能采取責令改正的強制執行。

當前，我國處在社會轉型的關鍵時期，矛盾復雜。消防行政強制執行責任重大，擔負著保障消防法治秩序有序運行的重大職責。這勢必要求強力推進消防行政強制執行的執法力度，注重公平的前下，往往更強調效率的提升。所以，消防行政強制執行一般不宜進行執行和解。但也要知道，在特殊情況下，并不完全排除消防行政強制執行和解，這主要根源于法律規范的滯后性和不確定性，以及法律規范適用過程中諸多裁量余地，如執行機關可以與當事人達成執行協議，執行協議可以分階段履行，當人采取補救措施的，可以減免加處的罰款或者滯納金。[4]

四、消防行政強制的執法主體

《行政強制法》第17條第三款規定：“行政強制措施應當由行政機關具備資格的行政執法人員實施，其他人員不得實施”。本條對行政強制措施的實施主體主要從二個維度進行了嚴格規范：

一是行政機關是實施行政強制措施的唯一主體。不同于行政處罰權和行政許可權，行政強制措施不可委托，基于行政強制措施的即時性和強制性，決定了它對于公民、法人和其他組織的權益影響更大。所以對行政強制措施實施主體的規定更加嚴格，只能由行政機關來實施，不得委托給其他行政機關、組織或者個人。

二是代表行政機關實施行政強制措施的必須是具備行政執法資格的行政執法人員，其他人員不得實施。因此，消防強制措施應由取得執法資格的消防警察實施。實際上，根據《公安機關人民警察執法資格等級考試辦法》第19條規定：“人民警察今后執法必須取得基本級執法資格。未取得基本級執法資格的，不得辦理案件”?？梢悦黠@看出，消防強制措施至少應由取得基本級執法資格的人民警察實施。對于沒有取得執法資格的人民警察無權代表公安消防機構實施消防行政強制措施。[5]

五、消防行政強制的未來展望

總體來看，公安消防機構在采取行政強制措施時，一般都會對行政相對人的權利義務產生極大的影響，因此，法律明確規定了嚴格的程序來規范行政主體的此類行為，但是在現實生活中仍然會存在諸多的違反法定原則、程序，無法律依據而損害相對人權利的行為，今后的公安消防行政強制執法需要注意的有：

一方面，公安消防機構及消防警察，也就是消防強制執法中的行政主體，在作出相關處罰或者強制措施時，需要有法律上的依據，按照法律規定的原則、程序，出具相應的憑證，并且對于采取強制措施的財物妥善保管。注意法律上規定的時限，在期滿之日如無其他新的合法依據，應當及時將財物返還給相對人或者恢復事物的本來狀態。

另一方面，行政相對人應當配合行政主體調查工作的需要，但是同時也要注意自身權利的維護。在自己的合法權利受到損害時，例如超期扣押或者限制人身自由等情形時，要及時向法院提起訴訟，同時需要注意證據的搜集，按照法律的明確賠償規定，搜尋對自己有利的證據，例如國家賠償中涉及的直接損失范圍內的證據等，這樣才能夠最大程度地避免損失的擴大化。

公安消防機構的行政強制適用的核心在于國家行政權力和公民合法權益的平衡，隨著法律法規制定和執行的逐步完善，公安消防行政強制執法規范化、科學化、人性化建設一定會有更加長足的進步和發展。

[1] 應松年,劉莘.中華人民共和國行政強制法條文釋義與案例應用[M].北京:中國市場出版社,2011:11.

[2] 喬曉陽.中華人民共和國行政強制法解讀[M].北京:中國法制出版社,2011: 38.

[3] 楊建順.行政強制法18講[M].北京:中國法制出版社,2011: 89.

[4] 馬懷德.《行政強制法》條文釋義及應用[M].北京:人民出版社,2011:7.

[5] 付宵漢.警察權力行使與人權保障[M].北京:理論出版社,2006:2.

D922.14

A

1674-8557（2012）03-0114-07

2012-07-12

袁晨鈞（1982-），男，安徽廬江人，北京警察學院行政教研室講師。

林貴文）