氣候變化下國際貿易法律問題研究——以碳關稅合法性分析為視角

劉 冰

（福建江夏學院法學院，福建福州 350108）

氣候變化下國際貿易法律問題研究
——以碳關稅合法性分析為視角

劉 冰

（福建江夏學院法學院，福建福州 350108）

頻繁爆發的極端天氣，使得全世界都意識到氣候變化的異常，為此，大多數國家都主張應通過制定有約束力的全球性氣候框架公約來應對氣候變化。但由于經濟利益的驅使，德班氣候大會上與會各國并未實現這一愿望，相反，在國際貿易領域中，一些國家借保護環境為由，意欲推行碳關稅以達到減輕自身承擔減排義務的目的，而以WTO基本規則作為考量標準，碳關稅的征收違反了國民待遇原則、最惠國待遇原則等重要規定，并且無法通過GATT第20條一般例外的審查，其本質為一種新型的貿易保護措施。

氣候變化；國際貿易；法律問題；碳關稅

一、氣候變化與國際貿易之間的關系

隨著極端天氣爆發頻率的加快，氣候變化與國際貿易之間的關系受到了前所未有的重視。但是目前人們普遍的認識是不全面的，即只認識到氣候變化和國際貿易相互之間帶來的負面影響。例如，極端氣候會帶來農業、漁業的減產；旅游業也會因游客數量下降而受到影響，進而導致一國財政收入的減少；同時，人們也意識到，迅速發展的國際貿易因為需要大量的運輸，會直接導致二氧化碳排放量的增加,在相當程度上加劇了氣候惡化的步伐。但客觀地說，這種認識只是氣候變化與國際貿易之間相互影響的一個層面，辯證唯物主義的認知規律認為，事物都是具有兩面性的，同樣，氣候變化和國際貿易相互之間在存在沖突的同時，也有相互促進的一面。

氣候變化帶給國際貿易的積極影響主要在于，為了應對氣候變化，減少對氣候的破壞，人類已經開始積極的研發、使用更為環保的新型能源，環保產品的貿易需求與日俱增，這一狀況不僅對環保產品的貿易發展起到了推動作用，同時也在相當程度上改變了以往國際貿易中過分依賴能源的貿易結構，減少了國家間為爭奪有限的能源而引發的各種貿易爭端。與此呼應的是，國際貿易也可以以各種方式對實現溫室氣體減排產生積極的影響，從而起到減輕氣候變化的作用。例如，基于環保技術的廣闊市場，自由貿易可以促進向發展中國家轉讓清潔發展技術，這一方式不僅可以推動發展中國家經濟發展，同時也可以促使發展中國家采取與發達國家接近的環境標準，特別是有利于在實現共同減排溫室氣體這一全球責任問題上達成共識。

通過上述分析可以看出，氣候變化與國際貿易之間在存在沖突的同時，也存在相互促進的一面。這就要求我們要客觀處理二者之間的關系，在充分發揮二者相互促進作用的同時，盡量減輕二者之間的沖突。筆者認為，實現這一目標較為有效的途徑是制定行之有效的全球性氣候框架公約，通過共同承擔減排義務達到防止全球氣候進一步惡化的目的。

二、制定全球性氣候框架公約的阻力

人類對氣候變化的重視由來已久，早在 1972年聯合國就組織召開了人類環境會議，這次會議被認為是國際社會真正關注氣候變化及其影響的歷史起點。其后，人類對于防止氣候惡化的努力從未間斷。1979年 2月，以“氣候與人類”為主題的第一屆世界氣候大會召開，并發表聲明號召各國政府“預見和防止可能對人類福利的潛在的人為氣候變化”。1985年 20多個國家代表簽署了《關于保護臭氧層的維也納公約》，保護臭氧層國際統一行動開始。1992年聯合國環境與發展大會通過了《氣候變化框架公約》（以下簡稱《公約》），155個國家簽署了這項公約，該公約意義深遠，直至今天仍為應對氣候變化的國際機制中發揮主要作用的法律文件。1997年在日本京都召開了聯合國氣候變化框架公約第三次締約方大會，通過了《京都議定書》，奠定了國際社會應對氣候變化的統一機制。2007年12月在印度尼西亞巴厘島閉幕的聯合國氣候變化大會上通過的“巴厘島路線圖”，確定了《京都議定書》之后聯合國氣候變化大會的議題。2008年的波茲南會議，八國集團領導人在八國集團首腦會議上就溫室氣體長期減排目標達成一致，即尋求與其他締約國共同實現到2050年將全球溫室氣體排放量減少至少一半的長期目標。2009年的哥本哈根會議上由于與會各國的分歧較大，最終達成了沒有法律約束力的《哥本哈根協議》。2010年的坎昆會議在各締約方共同努力下，《京都議定書》得到了堅持，在透明度問題上，就對象、基本原則和一些要素得到確認，為此，坎昆會議得到了廣泛的贊譽?？怖h的成果也使得與會各國對2011年的德班氣候大會充滿了信心。

2011年11月28日至12月9日在南非德班召開了聯合國最新一輪氣候變化大會，為了能使德班氣候大會產生更為顯著的成果，在大會正式召開之前，與會各國共召開了三次預備會議，以期能解決與會各國分歧較大的一些問題。但經過三次預備會議后，各方在《京都議定書》第二承諾期等關鍵性問題上分歧依然嚴重，以致于大會因此拖延了結束時間。但值得欣慰的是，經過艱苦磋商和漫長的等待后，德班氣候大會取得了一些成果。例如，建立德班增強行動平臺特設工作組，負責制定一個適用于所有《公約》締約方的法律工具或者法律成果，并規定這項工作將于2012年上半年開始，不晚于2015年結束。另外，為避免《京都議定書》第一承諾期結束后出現空當，規定 2013年開始實施《京都議定書》第二承諾期。除此之外，會議還決定正式啟動綠色氣候基金，并成立了綠色氣候基金管理框架。大會還對適應、減緩、技術轉移等問題作了安排。盡管德班氣候大會取得了一些成果，但是發達國家集團與發展中國家集團圍繞減排正義與公平的分歧仍然尖銳，而且這一分歧將可能繼續困擾2012年的卡塔爾氣候大會。

其實，與會各國均已意識到氣候變化是任何一國都無法獨力應對的全球挑戰，訴諸國際合作乃是正道。但由于國際體系的無政府狀態以及權力和資源的稀缺，客觀上加大國家間競爭和沖突的可能性，而降低了國家間信任與合作的可能性，導致一次又一次的氣候大會或是無果而終，或是沒有實質性進展。筆者認為，目前在氣候變化領域制定行之有效的全球性公約的阻力主要有以下幾個方面：

首先，經濟利益的驅使使得發達國家集團在自身減排問題上不進反退。在德班氣候大會結束伊始，加拿大便宣布退出《京都議定書》，而促使其作出該項舉動的主要原因則是退出后可以免遭議定書規定的大約 140億加元的懲罰。加拿大環境部長彼得?肯特批評自由黨領導的加拿大政府當年批準加入《京都議定書》是“不負責的”，因為它并沒有認真采取行動削減溫室氣體排放，由此招致高額的罰款。因此，退出《京都議定書》對在當前困難經濟形勢下的加拿大保守黨政府來說是最好的選擇。從彼得?肯特的態度可以看出，決定發達國家是否加入全球性氣候公約的主導因素是自身的經濟利益，而不是為應對氣候惡化作出貢獻。發展中國家，包括聯合國有關官員均對于加拿大的舉動表示遺憾。在全世界都在為拯救氣候做最大努力的時機，加拿大的行為無疑是一種倒退。但更令人擔憂的是，加拿大的舉動如果導致更多《京都議定書》締約國的效仿，那么人類為防止氣候惡化的多年努力將付之東流。

其次，發達國家面臨巨大的資金來源壓力，有可能使得綠色氣候基金形同虛設。按照巴厘島路線圖授權以及 2009年哥本哈根氣候大會達成的決議，發達國家將啟動綠色氣候基金，以支持發展中國家應對氣候變化的行動。按照規定，2010年到2012年作為過渡期，發達國家先拿出300億美元的快速啟動資金，但從2013年到2020年，每年的出資將增加到1000億美元。盡管目前歐盟、日本已經落實了自己的快速啟動資金，但面對從三年三百億到每年一千億的巨大差距，資金的來源將成為主要問題。雖然，德班氣候大會上成立了綠色氣候基金管理框架，但我們不得不擔憂的是，以往發達國家在這一舉措上存在偷梁換柱的現象，即將承諾用于發展中國家醫療、教育方面的資金，轉移到氣候資金上，這樣的做法將從根本上動搖綠色氣候基金作用的發揮。

最后，發達國家在通過技術轉讓幫助發展中國家應對氣候變化的問題上政治意愿不足，使得發展中國家失去了有效減緩和適應氣候變化的根本保證。發達國家轉讓技術幫助發展中國家應對氣候變化這一方式一直是國際氣候談判中的核心問題，但 20多年來始終沒有成果。究其根本原因，技術轉讓一直以來都是發達國家獲取高額經濟利益的手段之一，如果將其低價轉讓給發展中國家，發達國家勢必失去巨額的經濟利益，如果附加高昂的轉讓費，則會招致國際社會的一致譴責，因此，發達國家在這一問題上感到進退兩難。更為關鍵的是，當氣候變化引起全人類重視的同時，清潔能源技術便有了廣闊的市場前景。據美國自然資源保護協會發布的一項數據稱，未來20年全球清潔能源市場將達到 13萬億美元，這一市場將大于全球 IT市場，而中國市場將達到346億美元，歐洲將達到 411億美元。[1]由此可以發現，發達國家對待技術轉讓態度消極的真正原因在于想通過出口技術獲取高額的經濟利益。失去了發達國家的技術援助，單靠發展中國家一己之力要想取得減緩氣候惡化的成效，其前進的道路定是荊棘塞途。

客觀地說，氣候談判在很大程度上不僅需要各方互相妥協以達成共識，同時還需要照顧各方的關切，談判才能取得實質性進展?？梢哉f，氣候談判結果是各國政治、經濟利益博弈的結果。但目前各國看重的是各自的經濟利益，而忽視了全球利益的最大化，在各方存在不同利益訴求的情況下，一次次的氣候大會舉步維艱，但減緩氣候惡化已是一個不容回避的問題，為此，一些國家極力推行碳關稅以達到減輕自身承擔減排義務和減緩氣候惡化的雙重目的，而碳關稅的征收是否合法，在多邊貿易體制下需要以WTO規則來分析。

三、WTO框架下碳關稅合法性的分析

為推行自由、公平的多邊貿易體制，WTO將非歧視原則作為其首要的基本原則，即要求成員方不得對“相同產品”采取差別待遇，在衡量成員方是否違反非歧視原則時，國民待遇原則和最惠國待遇原則是具體的考量標準。

（一）碳關稅的征收違反了最惠國待遇原則

WTO的最惠國待遇原則由GATT第1條作出規定：任何締約方給予來自或運往任何其他國家任何產品的利益、優惠、特權或豁免應立即無條件地給予來自或運往所有其他締約方領土的同類產品。從目前來看，意欲實施碳關稅措施的主要是發達國家，而其將征稅對象卻直指發展中國家。以美國為例，無論是2009年通過的《美國清潔能源和安全法案》還是2010年公布的《美國氣候與能源法案》（草案）均將中國和印度列為征稅國和接受減排的監督國，[2]其規定的違法性不言而喻。

按照WTO的規定，最惠國待遇原則不僅要求規則規定的待遇相同，還要求規則實施的效果相同，[3]但目前一些國家正在設計的碳關稅措施直將矛頭指向發展中國家，從規則本身規定這一層而言已經違反了最惠國待遇原則，因為作為WTO成員，進口國征收碳關稅的對象應是所有向其出口產品的WTO成員方，而不是特指某些國家；另外，發展中國家與發達國家由于科學技術發展水平的差異，導致在生產相同產品的過程中能源的消耗以及溫室氣體的排放情況均截然不同，這將直接導致發達國家的產品在進入一國時因符合進口國的減排標準而免于繳納碳關稅，但發展中國家生產的同類產品卻因較高的碳含量而需繳納碳關稅，成本的不同導致相同產品的競爭失去了公平的基礎，必將導致兩類國家的經濟實力因此漸行漸遠?？梢?，目前的碳關稅措施其實施的效果也將違反最惠國待遇原則。

（二）碳關稅的征收違反了國民待遇原則

除了最惠國待遇原則外，GATT第3條中規定的國民待遇原則也是非歧視原則的重要組成部分。與最惠國待遇原則不同的是，國民待遇原則追求的是進口產品和國內同類產品相同的待遇。按照GATT第3條第2款的規定，任何締約方不得以任何直接或間接方式對進口產品征收高于國內同類產品的任何國內稅費。但客觀地說，意欲實施碳關稅的國家要想其設計的具體措施不違反這一規定，目前來看尚存難度。

要保證對進口產品征收的碳關稅與本國同類產品承擔的國內稅負擔相同，那么稅率或費率的確定就是一個決定性的因素，由于來自不同進口國的同類產品其碳排放量并不相同，要想完全符合國民待遇原則就要求對進口產品和國內同類產品制定詳細的減排標準和計算減排成本的方法，但即便是同類產品，其碳排放量也千差萬別，但對每一項產品單獨制定標準和計算方法又根本不可能，而只能取一個平均標準。[4]這樣勢必對來自某些國家的進口產品不盡公平，從而違反了國民待遇原則。

四、碳關稅能否通過GATT第20條審查

為了能對一項措施作出公正的判斷，WTO規定，即使該項措施違反了GATT第1條和第3條，但如果它能通過 GATT第 20條，即“一般例外”條款的審查，那么它仍將被認定是符合WTO規則的。既然如此，盡管通過上文論證得出了碳關稅違反了WTO的非歧視原則的結論，但如果其能通過GATT第20條的驗證，仍可被認定是符合WTO規則的。

在GATT第20條列舉的各項例外中，與應對氣候變化措施相關的具體內容是20條（b）和（g）項，但按照WTO爭端解決機構在適用GATT第20條時形成的方法，要想成功援引一般例外，還必須在滿足（b）或（g）項時同時滿足第20條序言的要求。

（一）GATT第20條（b）或（g）項下碳關稅合法性的論證

GATT第20條（b）項允許成員為了保護人類、動植物的生命和健康所“必需”而采取偏離GATT一般規則的措施。盡管GATT條文中沒有對“必需”作出明確的界定，但是在WTO爭端解決實踐中，對“必需”的認定一直是焦點問題。在最近的巴西翻新輪胎案中，上訴機構總結道，在判斷某一措施是否“必需”時，須考慮若干相關因素，特別是所涉利益或價值的重要性、措施對達到政策目標的貢獻程度和對貿易的限制。如果初步結論是肯定的，則必須再將該措施與可能存在的貿易限制更小，但對達到目標有同等貢獻的替代措施進行比較，之后才能做最終決定。[4]80眾所周知，設計碳關稅的重要目的是防止“碳泄露”，也就是發達國家為防止由于自身采取減排措施而致使碳密集和能源密集型行業轉移到尚未實施減排措施的國家，從而導致全球碳排放量不僅不會降低，反而有可能上升，加劇全球氣候惡化。但直至目前為止，仍沒有充足的理論依據來支撐“碳泄露”這一觀點。從目前的國際投資領域來看，投資者在作出投資決定前，東道國的政治、經濟環境及對外資的優惠待遇仍是其主要考慮的因素，而東道國是否實施減排措施目前尚不足以構成影響投資者決策的主要因素。但相比之下，碳關稅對一些國家尤其是以出口能源密集型產品和初級產品為主的國家，其貿易限制作用卻是顯著的，以中國為例，根據世界銀行的研究報告，如果碳關稅全面實施，在國際市場上，“中國制造”可能將面對平均 26%的關稅，出口量因此可能下滑21%。[5]在數據的顯示下，不能不讓我們懷疑歐美國家極力推行碳關稅的真實目的，這也就從另一個角度說明了碳關稅對貿易的限制作用是實實在在存在的，以此衡量，碳關稅難以滿足GATT第20條中（b）項對“必需”的要求。

在不滿足GATT第20條（b）項的情況下，還可以考慮碳關稅是否滿足（g）項的要求。GATT第20條（g）項規定，允許成員采取或實施同國內限制生產或消費措施相結合，與有效保護可耗盡的自然資源有關的措施。按照 WTO爭端解決機構在審理“美國汽油標準案”中對（g）項作出的解釋：某項措施不一定要為保護自然資源所“必需”,但其主要目的應當是保護自然資源，這樣才能被認定為（g）項意義上的與保護自然資源“有關”，而“有關”是指“直接關系”或“主要目的是……”。[6]但以《美國氣候與能源法案》為例，盡管其標榜碳關稅的目的是最大限度地降低碳泄露，但是其根本的目的仍是保護國內碳密集產業，貿易競爭毋庸置疑的是首要考慮因素，因此，很難看出碳關稅采取的主要目的是為了保護可耗盡的自然資源，自然也不符合第20條（g）項規定的要求。

（二）GATT第20條序言下碳關稅合法性的審查

為了防止成員方濫用GATT第20條中的例外情形，WTO要求，如若成功豁免，除了滿足第20條列舉的任一情況外，還必須同時滿足第20條序言的要求，即“不得構成武斷的或差別待遇，或構成對國際貿易的變相限制?！币悦绹鵀槔?，其設計的碳關稅難以通過這一條款的審查，因為美國不僅直接將中國和印度作為征稅國，而且對中國近年來在節能減排方面做出的努力沒有給予客觀的肯定。①如此看來，很難說以美國為首的發達國家意欲征收的碳關稅不帶有貿易限制的嫌疑，也就違反了GATT第20條序言的要求。

從上述分析可以看出，碳關稅目前難以符合GATT第20條一般例外中所規定的情形，但是隨著近年來氣候惡化步伐的加快，人類對保護環境的意識愈發加強，在這種情形之下，征收碳關稅的呼聲勢必會一浪高過一浪，而且，從制度是人為設計這一客觀事實出發，精心設計過的碳關稅即使不符合WTO非歧視原則，也有可能因符合GATT一般例外條款而通過豁免，這不能不引起我們的重視。

注釋：

① 財政部數據顯示，2007年以來，中央財政累計安排3380多億元資金支持節能減排，加上地方財政配套資金，共同帶動社會投入上萬億元。2012年中央財政安排979億元節能減排和可再生能源專項資金，比上年增加251億元，加上可再生能源電價附加、戰略性新興產業、循環經濟、服務業發展資金和中央基建投資中安排的資金，合計將達到1700億元。

[1] 佚名.發改委官員:中國希望應用發達國家先進節能減排技術[N/OL]. (2010-10-08)[2012-04-17]. http://www.tianshannet.com.cn/energy/content/2010-10/08/content_5286066.htm.

[2] 沈木珠.多邊法律體制下碳關稅的合法性新析[J].國際貿易問題,2011(5): 153.

[3] 邊永民.美國擬議的邊境碳調整措施與WTO規則[A]//國際經濟法學刊[C].北京:北京大學出版社,2011(2): 22.

[4] 李曉玲,陳雨松.“碳關稅”與WTO規則相符性研究[J].國際經濟合作,2010(3) :79.

[5] 周馨怡.碳關稅來襲[EB/OL]. (2010-01-06)[2012-08-10]. http://www.21cbh.com/HTML/2010-1-7/160936.html.

[6] 朱欖葉.世界貿易組織國際貿易糾紛案例評析[M].北京:法律出版社,2000: 84-85.

D996.1

A

1674-8557（2012）03-0059-05

2012-08-17

本文系福建江夏學院課題“氣候變化下國際貿易法律問題研究——以博弈論為視角”（項目編號：2011B006）研究成果。

劉冰（1976-），女，吉林東豐人，福建江夏學院法學院副教授，福建省臺灣法律研究所副研究員。

陳 馳）