常任制黨代會運行機制改革的實踐和理論研究

樸 林

(中共黑龍江省委黨校，哈爾濱 150001)

常任制黨代會運行機制改革的實踐和理論研究

樸 林

(中共黑龍江省委黨校，哈爾濱 150001)

科學構建黨代會運行機制是深化黨代會改革，進而推進黨內民主建設的重大理論和現實問題。黨代會常任制試點改革已經探索了20多年，取得了豐碩的實踐成果，為黨代表的經常性發揮作用提供了制度保障。進一步深化常任制改革，需要堅持科學的改革理念，從黨代表選舉、黨代會組織構建、黨代會權力運行、黨代會年會、黨代表日常權利保障五個方面科學構建黨代會的運行機制。

黨代會;運行機制;改革

2007年6月，胡錦濤總書記在中共中央黨校講話中提出推進黨內民主建設的重大課題，黨內民主建設是黨建設新的偉大工程的重要組織部分。發展黨內民主包括黨內直接民主和間接民主兩個途徑，對于中國共產黨這樣一個超大規模的政黨來說，發展黨內民主必然更多地依賴于黨內代議制，即由黨員選舉產生黨的各級代表大會，由黨代會來代行黨員權利。為保障黨代會黨內最高權力機構的地位和職責落實，就必須建立健全系統、合理、有效和具有可操作性的黨代會運行機制。

一、黨代會運行機制改革的現實情況

(一)黨代會運行機制的實踐探索

1988年12月，黨代會常任制改革在全國十一個地區開始試點。目前，以浙江臺州為代表已形成較為成體系的改革模式，即“3+1”模式:“黨代表任期制”是整個制度體系構建的核心和邏輯起點，“黨代會年會制”和“黨代會閉會期間發揮作用制度”是代表行使職權的制度平臺，“發揮全委會作用的有關制度”是常任制的延伸制度。

1．黨代表任期制。關于黨代表的產生:第一，黨代表的條件。從政治品德和能力素質方面對代表條件作出規定和具體要求。第二，黨代表產生的方式。包括實行差額競選和界別推薦、劃小選舉單位、減少代表名額、代表直選等方面。關于黨代表的義務和權利:第一，黨代表的義務。從政治思想、先進性、履職、紀律等方面做出明確規定。第二，黨代表的權利。包括聽取和審議報告等具體規定。第三，黨代表權利的保障措施。包括進行批評和質詢，參加民主聽證，民主測評等十幾項規定。關于黨代表的動態管理:包括代表資格的暫停和終止、代表的增補、代表的教育培訓三個方面。

2．黨代會年會制。關于年會程序和內容:一部分內容源自《黨章》和其他黨內法規，其他大部分屬于各改革試點地區的創新。如“修改或撤銷黨委作出的不適當決議、決定”;“收集黨代表的意見建議”等。關于代表提案和意見建議制度:2006年，臺州等地實行代表提案制度，但市、區(縣)、鎮收集議案和意見建議的做法有所差異。關于對兩委及其委員民主測評制度:對民主測評的對象、原則、內容、步驟做出明確規定，各地也有許多創新規定，如仙居縣的代表團調研制度、椒江區的專題發言制度等。

3．黨代會閉會期間發揮代表作用制度。關于黨代表的視察和調研制度:包括視察調研的目的、原則、分類、主要內容、基本形成、組織保障、調研紀律等制度規范。關于黨代表與黨員互動制度:第一，黨代表聯系黨員群眾制度。對其主要內容、活動原則、具體方式等方面做出明確規定。第二，黨代表的述職評議制度。對黨代表述職的程序和內容及其相關要求做出明確規定。第三，黨代表接待日制度。對黨代表接待黨員群眾的時間、地點、接待要求等做出明確規定。關于黨組織與黨代表的互動制度:第一，黨內情況通報、情況反映和重大決策征求意見制度。第二，黨代表建議意見交辦制度。對黨代表意見的收集、分類、登記、交辦、回復等等做出規定。第三，黨代表建言獻策制度。1993年始于椒江區的黨代表“獻金點子”方式已在臺州全市范圍制度化。

(二)黨代會運行機制的問題分析

1．關于黨代表的結構和產生。第一，黨代表中領導干部比例偏高。在黨代表中，領導干部的比例達到60%左右，這與黨代會常任制改革的總體思路不相適應。第二，黨代表參政議政水平不足。雖然各地努力通過實行代表培訓、考查等制度提高代表素質，但在代表產生環節上缺少制度設計。第三，黨代表直選范圍不夠。改革試點往往是鄉鎮一級黨代表的直選已經廣泛展開，一些縣區往往實行間接選舉。

2．關于黨代會年會。第一，黨代會年會的會期較短。會期一般確定為兩、三天，以其保障多方面年會職責十分勉強。第二，民主監督同質化。一些地區規定:對代表的意見，要由“黨委對意見進行反饋，調查和處理”。第三，年會民主測評配套制度不足。尚未健全配套的評議標準、事前的評議監督、事中的誡勉程序和事后的處置辦法。

3．關于黨代會運行的組織保障。多數黨代會運行的組織載體掛靠于黨委組織部門，一般稱為“黨員代表聯絡辦公室”，后來一些地區改名為“黨的代表大會常任制辦公室”，主任往往由組織部長兼任。黨代會專門委員會是在黨的代表大會內部設立的非常設機構。由此產生，黨代表要向其授權組織和機構提建議意見等問題。

4．關于黨代會年會與人大會、政協會的關系。個別地區曾試行人大、政府、政協黨組向黨代會匯報工作，接受審查的做法，但沒有堅持。

二、常任制黨代會運行機制相關理論分析

(一)常任制黨代會運行機制的建構目標

從黨代會改革的價值取向來講，建構常任制黨代會運行機制的根本價值在于推進黨內民主建設，對于維護黨員主體地位、理順黨內權力關系、促進黨內決策民主化、加強黨內監督具有重要意義。由此而確定了常任制黨代會運行機制的建設目標。毛澤東同志曾將常任制黨代會比喻為“黨的國會”，鄧小平同志在黨的八大上對其做了至今為止最為清楚的說明，即把黨代會建設成為真正意義上的黨內最高權力機構。這樣，常任制黨代會就必須具有其所本應享有的黨內相應職權，常任制黨代會與非常任制黨代會的重要區別就在于，常任制黨代會不僅僅在會議期間作為黨內最高權力機構發揮作用，而且，這是作為黨內權力運行的重要組織經常性地發揮作用。相應地就明確黨代會常任制與黨代表常任制的關系，黨代表常任制是黨代會常任制的有機和重要組成部分，但非黨代會常任制的全部。

(二)常任制黨代會運行機制的制度體系

黨代會常任制改革不僅是黨內權力結構的重組，而且涉及黨政制度的改革。就黨內制度體系重構而言。從縱向講:需要理順從黨員到黨代會到黨委和紀委及其職能部門的權力授受關系。從橫向講:需要建立黨代會、黨委會、紀委會各司其職又相互協調的關系。從黨政制度體系來講，實行黨代會常任制后，需要重構黨對人大、政協和行政司法部門的集中統一領導體系。

(三)常任制黨代會運行機制的組織保障

首先，需要明確建立黨代會常設機構的必要性。當前，人們常常把黨代會常任制誤解為黨代表的常任制，“黨的代表大會常任制度，即在每次黨的代表大會完成選舉任務后，在黨的委員會任期內每年舉行一次代表會議，行使黨的代表大會職權。這期間，黨代表的資格繼續有效，不再重新進行選舉”［1］。只有建立黨代會常設機構才能理順黨內權力關系、保障黨代表的常任制、保障年會質量、為黨員競選黨代表提供動力、為常任制運行提供組織保障。同時，建立黨代會常設機構也具有現實的可行性:第一，建立常設機構完全符合黨章關于黨代會作為黨內最高權力機構的制度規范，有其制度依據。第二，建立常設機構使黨內代議制有了更充分的制度保障，與積極推進黨內民主建設的大方向相一致。第三，建立常設機構不是簡單增加黨內組織機構，原有黨委下屬組織、政研等機構職能相應轉移于黨代會，并不增加黨內權力運行成本。第四，建立常設機構符合黨內權力運行的專業化要求，它使重大問題的決策權在黨代會，執行權在黨委，有利于提高決策和執行效率。第五，建立常設機構符合黨內權力制衡的要求，黨內決策權、執行權和監督權的分解和制約，有利于改變黨內權力過分集中于黨委的現狀。

(四)常任制黨代會運行機制的政治生態

1．黨代會常任制的制度保障。第一，黨章相關內容的增補。黨的十七大修改黨章，增加了“黨的各級代表大會代表實行任期制”的內容，未來需要通過增補相關內容，為黨代會常任制改革提供根本黨法依據。第二，對《中國共產黨地方黨委會工作條例(試行)》做出相關增改，否則，黨代會常任制改革將因為與黨委會制度不協調而受阻。第三，理順黨內其他制度(包括黨代會會期制度、黨員權利保障制度、黨內選舉制度等等)與黨代會常任制的關系，為常任制改革留有必要空間。

2．積極創造良好的思想意識環境。以常任制改革成效比較突出的臺州為例，其政治文化中明顯具有求真務實、堅韌不拔、開拓創新的精神，這為常任制改革提供了必要的思想土壤。同時，深化常任制改革還需要培養黨員(尤其是黨員領導干部)的民主意識，包括主體意識、平等意識、參與意識、包容協商意識等等。

三、常任制黨代會運行機制構建

(一)黨代表選舉機制

1．選區制和席位制。根據便于黨員對候選人了解和選舉便利的原則確定范圍適中的若干選區，席位制要求根據本選區的情況和黨員數量，確定準確的黨代表席位，根據席位數量進行選舉。

2．候選人的推薦制度。按照黨員自薦、黨員推薦、界別推薦、黨委推薦相結合的方式推薦黨代表候選人?？梢越梃b安徽宿豫縣鄉鎮黨政一把手公推競選的公開打分的做法［2］。

3．候選人的確定制度。按照年齡、性別、民族、文化程度和領域確定候選人比例，體現代表的廣泛性和專業性。

4．差額競選制度。確定適中的差額比例，健全競選的相關程序。

5．直選制度。逐步擴大直選范圍，以充分體現黨員意愿。

6．公開的選舉監督制度。由黨代會、紀委、組織部門組成專門的選舉監督機構，對選舉進行全程監督，把選舉的結果和選舉的過程及時地通過新聞媒體向公眾公開。

7．黨代表遞補制度。在黨代表因故不能履行代表職責而失去代表資格時，重新選舉黨代表。

(二)黨代會常設機構組建

1．黨代會常設機構的人員構成。常設機構的人員包括在黨代表中產生的專職領導者和一般工作人員，前者由黨代會選舉產生應具備履職必備的理念素養、政策水平、社會活動經驗等條件。

2．黨代會常務委員會。它是黨代會閉會期間的黨內最高權力機關，在黨代會閉會期間，黨內行政機關、紀檢機關和非黨組織中的黨組對常委會負責并報告工作。

3．黨代會專門委員會。負責對提交黨代會的專門問題做出研究和提出意見，包括組織人事委員會、代表工作委員會、決策咨詢委員會和監督委員會，分別行使重要干部任免、代表服務和管理、決策咨詢和黨內監督的職責。

黨代會常委會下設的辦公機構負責落實常委會交辦的日常事務，下設各專門委員會負責對提交黨代會的專門問題做出研究和提出意見。四川雅安市雨城區黨代會下設了三個經常性機構:監督委員會、代表工作委員會和決策咨詢委員會，分別行使代表大會日常監督、代表管理和服務及大會決策咨詢服務職能［3］。

(三)以黨代會為核心的黨內權力運行機制

1．黨代會對“兩委”的領導制度。包括:對黨代會決策落實情況的監督制度、對兩會工作的評議制度、對兩會工作的質詢制度、對兩委委員的罷免制度。

2．黨委會工作制度。包括:接受黨代會領導的制度、集體領導與個人分工負責制度、獨立負責地開展工作制度。

3．紀委工作制度。包括:接受黨代會領導的制度、獨立的監督制度、紀委內部工作制度。

(四)黨代會年會制度

1．年會職責的保障制度。包括:選舉出席上級黨代會和代表會議的代表;聽取和審議黨委、紀委的年度工作報告;討論和決定本地政治、經濟、文化、社會發展的重大問題，并做出決議;聽取上一次年會決議事項的落實情況;修改或撤銷黨委作出的不適當決議、決定;屆內新增的黨委委員、紀委委員提請年會確認;聽取上一次年會黨代表建議和意見辦理情況的報告;收集黨代表的意見建議;聽取黨代表專題發言等八方面職責。

2．年會的籌備制度。包括黨代會常設機構組織籌備制度、代表團活動制度和超前性年會籌備制度。

3．黨代會年會的議題運行程序。包括代表提案制度、議題告知和討論制度和議案表決制度。

4．黨代會年會的會期制度。無產階級政黨歷來重視黨代會年會，共產主義者同盟章程第33條規定“代表大會于每年8月舉行，遇緊急情況中央委員會得召集非常代表大會”［4］。要以落實黨代會職責為根本依據確定會期，注重提高年會效率。

(五)黨代表日常權利保障及管理制度

這一制度主要應包括黨代表視察調研制度、學習培訓制度、評議監督制度、建言獻策制度、聯系黨員制度、權力暫停和終止制度。從改革實踐來講，這方面制度本身已經十分完整，關鍵在于與上述其他制度改革緊密聯系，相互連接而發揮作用。

黨代會常任制改革為解決這一問題提供了契機，新型內三會的關系應該是:黨的各級紀委向同級代表大會及其常設機構負責，接受代表大會及其常設機構的領導和監督;紀委與同級黨委平行，紀委的重要職能就是對同級黨委及其成員行使監督權。黨內最高權力必須由黨代會及其常設機構來掌握，其他兩委的權力來自于它，也要受制于它。同時，還要注意黨委會與紀委既然得到了黨代會的授權，就有其在自己職權范圍內獨立工作的權力，在其工作不與黨內制度和黨代會決定相違背的情況下，黨代會不應該對其加以不必要的干涉，更不應該代行其權力。另外，還要注意內三會之間的協調。這種新型的內三會關系，不僅僅是對列寧所提出的黨內權力模式的簡單回歸，也不僅僅是對八大提出的常任制設計的落實，而是有了進一步的發展，因為它建立于經常性的黨代會組織保障之上。

［1］中共四川省委組織部課題組．黨的代表大會常任制運行及走向研究［J］．領導科學，2003，(21)．

［2］強世功，蔡定劍．選舉發展中的矛盾與選舉制度改革的探索［J］．戰略與管理，2004，(1)．

［3］彭穗寧，楊繼榮．雅安黨的代表大會常任制試點的制度創新意義［J］．理論探討，2004，(3)．

［4］［德］馬克思，恩格斯．馬克思恩格斯全集(第4卷)［M］．北京:人民出版社，1958:575．

Practical and Theoretical Research on the Operation Mechanism
Reform of the Standing Committee of the Party Congress

PIAO Lin

Scientifically constructing the operation mechanism of the party congress is the major theoretical and practical problems to deepen the reform in the congress，and thus promote the inner－party democratic construction．The reform of the Standing Committee of the Party Congress have been exploring for more than 20 years，has yielded rich practical results，and is a systematic guarantee for the recurring role of representatives．Further deepening the reform，need to adhere to the scientific concept，scientifically set up the running mechanism of the Party Congress from five aspects—the representative elections，the organization construction，the Power operation，the annual meeting，and the daily Right Protection of representatives．

the party congress;operation mechanism;reform

DF21

A

1008－7966(2012)04－0021－03

2012－02－14

2010年省哲學社會科學專項課題“常任制改革下的黨代會運行機制重構研究”成果(10D085)

樸林(1968－)，男，黑龍江哈爾濱人，黨史黨建教研部副主任，教授，博士。

［責任編輯:杜 娟］