黨代會常任制與公推直選的比較

●曹建坤

黨代會常任制與公推直選的比較

●曹建坤

黨代會常任制和公推直選相同或相通的一面，主要在于二者都體現了黨內權力的下移；體現了競爭性和開放性的現代政黨特征；都是黨組織主導型的改革創新；都涉及黨代表的作用發揮問題；在深入推進方面都面臨巨大困難。差異性主要體現在二者無法并行；邊界不同；在發展黨內民主中的地位和作用不同。

黨代會常任制；公推直選；相同；差異

黨代會常任制和公推直選，作為近年來推出的發展黨內民主的兩項重要試點工作，具有很多相同或相通的方面，也存在著明顯的差異。

一、相同或相通的一面

（一）二者都涉及到黨內權力結構的再調整

發展黨內民主，就是一個把黨內權力按照書記——常委會——全委會——黨代會——全體黨員的順序逐步分解、向下轉移的過程。至于應該把黨內權力集中在哪一個層次，則需要視具體情況而定。黨代會常任制和公推直選兩項試點都體現了黨內權力的下移。黨代會常任制試點就是探索把黨內最高權力集中到黨代會一級，使黨代會成為一級黨組織的最高權力機關和最高監督機關。而公推直選則是把黨內最重要的干部任命權直接交給廣大黨員，把廣大黨員的選舉權做真做實，它改變了原來的干部由上級直接任命的做法，體現的也是一種黨內權力自上而下的讓渡。

（二）二者不同程度地體現了競爭性和開放性的現代政黨特征

現代政黨一個非常重要的特征就是對外開放，對內競爭。公推直選試點中的“公推”階段，讓黨外群眾直接參與黨內人選的推薦，體現的就是一種政黨與社會的互動和開放。從初步候選人到正式候選人的差額選舉體現的則是一種優勝劣汰的黨內競爭機制。而黨代會常任制試點尤其是黨代表任期制的實行，再加上對聯系服務群眾工作的日益重視，使得黨代表的履職活動明顯擴大了與社會層面的交流和互動，一些黨代表直選的試點也讓黨代表的產生帶有了明顯的競爭性。

（三）兩種探索都是黨組織主導型的改革創新

兩種探索推行和堅持下來的主要動力基本都來自于主要領導者的主觀意愿。黨代會常任制和公推直選試點都要求地方黨組織能夠有效發揮領導核心作用，尤其是主要領導者的開拓精神和支持態度。由于這些探索和現有的黨內政策法規無法有效地兼容對接，如果沒有主要領導者的明確支持，它們都將難以繼續存在下去。

（四）二者都涉及到黨代表的作用發揮問題

黨代表在黨代會常任制工作中的重要性自不待言。公推直選如果深入推行的話，也必將遇到黨代表的問題，尤其在鄉鎮及以上層次。公推直選要求，當選人既然接受了黨員群眾的授權，就應當對黨員群眾負責，向他們匯報工作。但是在鄉鎮以上較大范圍，要想把全體黨員和部分群眾定期召集起來事實上存在巨大困難。工作的可行性要求只能充分發揮黨員代表的作用，讓黨員代表聽取匯報，提出質詢甚至不信任提案等，并進行民主測評，再由黨員代表向黨員群眾匯報。對于公推直選出來的干部，不管是日常管理還是撤換罷免都要求發揮好黨員代表的作用。因此，選好黨代表，讓黨代表真正代表廣大黨員發揮作用是黨代會常任制和公推直選兩項工作的一致要求。

（五）二者在深入推進方面都面臨巨大困難

黨代會常任制雖已經過半個多世紀的往復檢驗，至今仍無法決斷。根本原因就在于工作實踐與試點初衷存在巨大差距，黨內缺乏法理依據和理論支撐，與現行政治體制難以對接。而公推直選面臨的最大問題是配套制度欠缺，重選舉輕監管，與現行黨內干部制度難以融合。這些問題使得兩項試點工作難以深入開展，處于進退失據的兩難境地。

二、差異性

（一）二者并行有矛盾

所謂并行，是指黨代會常任制和公推直選兩種試點同時在一個黨組織內部實行。從2000年開始，上海在鄉鎮一級試點黨代會常任制已有十余年時間。從2010年開始，上海在基層黨組織中也已逐步擴大公推直選的試點范圍。單個來看，不管是黨代會常任制，還是公推直選，在實際工作中都取得了一定的成效。但是，如果二者在同一個黨組織如同一個鎮黨委內部來開展，產生的將不是相互促進、共同發展，而是互相碰撞，引起混亂。因為，按照黨代會常任制，鎮黨組織負責人即鎮黨委書記等人將由黨代會選舉產生，他們應直接對黨代會負責。但如果按照公推直選，鎮黨組織負責人將由鎮全體黨員選舉產生，他們應直接對全體黨員負責。所以，如果二者并行，將出現問題。

（二）二者的邊界不同

二者并行出現矛盾，實際上反映的是民主的階段性和層次性問題。探討黨內民主，不但要問應該發展到什么程度，更要問能夠發展到什么程度。即不但要看理論，更要看實踐。民主是有邊界的。所謂民主的邊界，是指在某具體階段，到底應該采取什么樣的形式才能兼顧民主的階段性和普遍性。就目前乃至今后相當長一段時間，黨代會常任制比較適宜在黨內中高層次推行，如區縣及以上層次。黨代會常任制所揭示的更多的是一種間接民主，在黨內中高層次推行更具可操作性。而公推直選所揭示的更多的是一種直接民主，更適于在黨內基層推行，如鄉鎮、村居一級。這是就二者適用的縱向層級而言的。在橫向上，二者的邊界更不相同。黨代會常任制重點需要解決的是“內三會”與“外三會”的關系問題，即黨代會與黨委會、紀委的關系，黨代會與人代會、政協會的關系。實質是國家政治權力結構的再調整，重點針對的是執政的有效性問題。而公推直選重點需要解決的是干部權力來源主體的協調統一以及干部管理工作的完整性、有效性問題?，F實工作中，黨的干部的權力來源有兩個主體，黨作為一個存在實體，為了維護組織的完整統一，上級黨組織有權力給下級授權，通俗講即“黨管干部”。另一方面，作為執政黨，人民群眾必然又是黨組織和黨的干部的授權主體。當然，從理論上講，兩個主體最終是統一的，即統一于人民群眾的意愿。但實際工作中，如何協調“黨管干部”原則與順應黨員群眾呼聲還是需要探索的。同樣，黨員群眾能夠對干部進行授權，也應該能夠參與對干部的監督管理，這也存在一個如何與現有干部管理制度協調統一的問題。其實質是政黨和社會對公共權力的再分配，重點針對的是權力的合法性問題。

（三）二者在發展黨內民主中的地位和作用不同

黨代會常任制試點涉及到黨的根本領導體制的變革。按照黨的十七大黨章第十條第三項的規定，黨內現行領導體制為：“黨的最高領導機關，是黨的全國代表大會和它所產生的中央委員會。黨的地方各級領導機關，是黨的地方各級代表大會和它們所產生的委員會。黨的各級委員會向同級的代表大會負責并報告工作?！边@仍然沿襲“文革”時期召開的黨的九大黨章修訂的規定。同級黨組織兩個權力中心的規定，為黨委會成為事實上的最高權力中心奠定了法理基礎?，F實工作中，黨的領導就是黨委會的領導，黨代會的地位、作用難以體現和發揮。試點黨代會常任制，目的就是讓黨內最高權力回歸黨代會，讓黨代會成為事實上的黨內最高權力機關和最高監督機關。這一工作，核心是厘清黨代會和黨委會的職責劃分，明確各自的工作方式和工作程序。所以，黨代會常任制試點是對現行黨內領導體制的根本性變革，它在某種程度上決定著黨內民主發展的廣度和深度。公推直選則是對黨內干部選舉制度的一項探索。改革選舉制度，對于發展黨內民主非常重要，但這一探索并沒有觸及黨內根本體制，它只是某一具體工作方式的變化和創新。公推直選的核心內容是對黨內權力授受關系的改變，它把干部的任命權由上級黨組織轉為普通黨員。目前，公推直選試點的范圍是在黨內基層。所以，公推直選對于黨內民主的發展和深化主要起著基礎性的推動作用。

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1009-928X（2012）02-0030-02

作者系中共上海市金山區委黨校副教授、博士

■責任編輯：胡中良