困境與出路:土地流轉背景下的我國農民養老保障

茍穎萍，施 樂

(蘭州理工大學 馬克思主義學院，蘭州 730050)

困境與出路:土地流轉背景下的我國農民養老保障

茍穎萍，施 樂

(蘭州理工大學 馬克思主義學院，蘭州 730050)

隨著工業化、城鎮化的逐步推進，土地流轉下的農民養老保障問題已成為我國亟待解決的重要問題。土地流轉背景下農民養老難主要有農民養老失去了收入保障、參與養老保險積極性不高、政府措施不到位、法律制度不完善等原因，應從基于土地流轉進行農民養老保障資金籌集，政府發揮職能作用、加大投入力度，提高農民參保意識，制定和完善相關法律法規等方面入手，完善土地流轉下我國農民養老保障制度。

土地流轉;農民養老保障;政府職能

黨的十七屆三中全會《決定》明確指出，“要健全農村土地管理制度，加強土地承包經營權流轉管理和服務，建立健全土地承包經營權流轉市場，按照依法自愿有償原則，允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權，發展多種形式的適度規模經營?！笨梢灶A見，土地流轉將逐漸成為大勢所趨。然而，在土地流轉下農民與土地相關的一系列財產權、生存權、就業權等受到了不同程度的損害和影響，甚至喪失，其中養老難的問題尤為突出。土地流轉體制的不完善影響了農民的養老保障，而農村社會養老保障制度的不完善又阻礙了土地流轉的順利進行，兩者是相輔相成又“相生相克”的，只有同時注重這兩個方面的制度建設才能使之共同和諧發展。

一、困境透視:我國農民養老保障現狀

1.我國人口老齡化速度加快。我國2010年第六次全國人口普查主要數據顯示:我國目前60歲以上的老年人有1.8億人，占人口總數的13.26%，其中65歲及以上人口為1.2億人，占人口總數的8.87%，同2000年第五次全國人口普查相比，60歲及以上人口的比重上升2.93個百分點，65歲及以上人口的比重上升1.91個百分點。有關學者預計:到2050年我國老年人將達到4億人，占總人口的四分之一，中國將面臨前所未有的人口老齡化壓力。農村地區由于青壯年人口大量流入城市，導致農村老齡化高于城鎮近1個百分點，這種倒置的狀況要持續到2040年。［1］隨著城鎮化速度的加快，農村剩余勞動力的轉移，導致農村年齡結構分布極不平衡，需要贍養的老人比例逐年增加，如何養老成為當今農村重要的社會問題。而土地的加速流轉，在一定程度上又給農民的養老問題帶來了更多的困擾。

2.當今農村“土地養老”保障功能弱化。費孝通先生在《鄉土中國》中寫道:“鄉下人離不開泥土，是因為在鄉下住，種地是最基本的謀生辦法?！保?］可見，在中國土地自古以來就是農民的“命根子”，土地原本就具有生產資料和社會保障的雙重功能。然而，隨著我國經濟的發展，城市化的推進，農村剩余勞動力的轉移，產業結構的調整，農民所能夠占有的土地資源不論是在數量上還是質量上都出現了危機，“土地養老”的保障功能逐漸弱化。作為能促進土地大規模經營的重要途徑，土地流轉也加劇了土地保障功能的弱化:土地流轉后一些農民雖解決了當前的物質需求，卻失去了最基本的“養老保障”。

3.傳統家庭養老保障功能弱化。家庭養老是我國最傳統的養老方式，且在所有養老保障方式上占很大的比重。而土地被認為是農村家庭養老的基礎，這也是農村養老與城鎮養老的一個重要區別，土地對于廣大農民來說，是就業保障、生活福利和醫療養老保障的可靠手段，是“衣食之源，生存之本”。土地流轉使部分農村家庭的土地結構和收入結構發生了變化，土地流轉出的農民養老問題就少了一份保障，再加上當今計劃生育政策的實施，加重了許多年輕人贍養老人的負擔，如果沒有其他相關政策的彌補，必然會削弱傳統家庭養老保障功能。

4.農村社會養老保障的覆蓋面小，保障水平低。由于我國農村經濟長期處于較低的發展水平，農民可支配的收入十分有限，再加上各地的發展水平不均衡、農民觀念落后等因素，導致目前農村養老保障覆蓋面小。雖然我國已經開始進行新型農村社會養老保險試點工作，但截至2010年底，農村新型社會養老保險試點覆蓋面僅為全國的24%，［3］且保障水平仍然偏低，農民也對社會保障缺乏信心，多數農民在繳費中選擇最低的標準，這樣的投保還是解決不了農村的養老保障問題。

二、原因剖析:土地流轉背景下農民養老難的成因

1.農民養老失去了收入保障。關于農村土地對養老的經濟支持問題，學術界存在不少爭議。劉書鶴認為，我國的基本國情是人多地少，在城鄉均難以充分就業的大勢下，土地的作用就在于它保證了廣大農民就業或部分就業的條件，保證或部分保證了農民最基本的生活來源。雖然農民外出打工者呈增長趨勢，但多數在外生活不穩定，如果找不到工作或對工作不滿意，還可以回來種地。［4］然而，土地流轉出去后，很可能就少了這一保障。

筆者認為，土地流轉后農民收入不能保障的原因主要在于:一方面，農村土地所有權形式不完善，土地所有權利益不能充分實現。我國現有城市土地為國有，是資產，有等級、有價格、有完善的流轉辦法和體系，有比較成熟的市場，在較大程度上保證了所有權的實現。而農村土地只強調其資源屬性，抹殺了資產屬性，土地不評級、不估價，土地價格難以確定，其所有權難以充分實現，農民難以從土地流轉中獲得持久而豐厚的收益，實質上是剝奪了農民的財產權利;另一方面，我國農村目前尚未建立土地流轉管理機構，土地流轉市場體系缺位。目前農村土地流轉基本上處于被動階段，轉出和轉入需求的信息不對稱，土地流轉范圍小、規模小，普遍僅僅停留在村舍內，這樣導致農民土地流轉出去了，但收入得不到保障。由于缺少資金來源，必然阻礙農民養老保障制度的完善。

2.參與養老保險的積極性不高，養老保險基金保值增值難。土地流轉后，必然要有相應的措施和政策來彌補它給農民養老問題造成的影響，如養老保險就是農民養老的又一保障。然而，目前我國農民的參保積極性并不高，主要是因為觀念的陳舊和參保資金保障不足。由于農民的生活水平低、思想保守，對養老保險不了解、不信任，覺得把錢交給國家統籌不如自己保管來得更穩妥，再加上養兒防老的思想已經根深蒂固，因此造成大多數農民對社會養老的觀望態度。同時，政府給土地流轉后的農民支付的補償安置費偏低，無法免除農民的后顧之憂，造成農民無力參保。

另外，由于農村養老保險以縣為覆蓋范圍，保險基金大多集中在縣級保障部門，其保值增值受到人才、信息、投資能力等方面的限制。非常有限的投資渠道導致社會養老保險基金保值增值困難，甚至養老金可能無法兌現，這也是農民養老無法保障的原因之一。

3.政府措施不到位，管理機制缺乏，扶持力度不夠。建立養老保障制度并維持其運行是政府的一項職能，然而，在這一過程當中政府沒有做到養老保障制度的建立與土地流轉制度的平衡，措施不到位，對土地流轉背景下農民養老保障的扶持力度不大。具體表現在:第一，養老資金籌集方面，政府投入不足?，F行《縣級農村社會養老保險基本方案》(試行)規定:農村社會養老保險在資金籌集上堅持以“個人繳納為主，集體補助為輔，國家給予政策扶持”的原則，而在實際當中由于種種原因，導致農村社會養老保險的資金籌集困難，積累基金總額偏小，嚴重影響了農村社會養老保險制度的推進，其中最主要的原因就在于政府在農村社會養老保障上投入不足。據統計，長期以來，我國政府財政支出用于養老保障的比例是世界較低的，只有10%左右，其中80%以上用于占全國人口30%的城鎮職工的社會養老保障，而用于農村養老保障的支出還不到20%，可見是相當少的。第二，管理措施不到位，管理機制不完善。目前，還存在以下問題:缺乏合理的政策導向，沒有高效有序的組織實施機構，城鄉社會養老保障體制不統一，農村社會養老保障層次低、覆蓋面窄等等，甚至還有“民政不管，社保不接”的現象，管理機制嚴重缺乏。第三，農民養老基金監督管理體制不健全。缺乏真正相對獨立的基金管理機構，難以保證農村社會養老保險基金的安全穩定。大多數地方的養老保險基金都是由當地的民政部門管理，征繳、管理和使用三權集于一身，缺乏有效的監控監督，導致地方民政部門、政府或領導擠占、挪用甚至貪污、揮霍農村養老保險基金的情況時有發生，從而使農村社會養老保險制度存在極大的不穩定性。

4.法律制度不完善。一項制度的順利運行，必須要有完善的法律制度作為保障，使之有法可依，有章可循。我國現行的農村社會養老保障主要是依據1992年頒布的《縣級農村社會養老保險基本方案》和2009年國務院公布的《關于開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》，沒有建立農村養老保障的專門法規，地方政府在具體執行時缺乏有力的法律依據。我國憲法第45條第1款明確規定，公民在年老的情況下，有從國家和社會獲得物質幫助的權利。然而，要使對農民實行社會養老的憲定權利轉變為現實權利談何容易。

三、出路探究:土地流轉背景下農民養老保障制度的完善

1.基于土地流轉進行農民養老保障資金籌集。由以上分析可以看出，農民養老保障最大的問題就在于資金來源難，只要農村養老保障能有可持續、健康的資金來源，養老保障制度的建立與完善則為時不遠。筆者認為，一方面，通過建立土地流轉中介、規范流轉程序、完善勞動力轉移機制等，使土地流轉制度健康有序發展，不斷增加流轉收益，提高農民收入，在土地流轉的過程中，抽出一部分流轉資金用于建立農民養老保障的專項資金。另一方面，就是在土地流轉中，通過對土地制度及相關制度的改革和政策的調整，使土地配置完全市場化、多元化，確立農戶對土地的法人地位，讓農戶對自己的資源和產品真正擁有完整的產權，使其成為真正的市場主體。這樣農民在土地流轉中，才能充分享受土地所有權利益，才能真正成為土地的主人，基于土地的收入才能有所保障。農民的收入好了，自然會愿意參加養老保險。當然，在此過程中還必須要有國家的相關配套政策來保障實施，與土地流轉相關的其他基本問題也必須同時解決，比如土地流轉后農民的就業問題、看病問題以及土地的流轉收入能否確保養老保障等等。

2.充分發揮政府的職能作用，加大投入力度。農民養老保障歸根到底就是一個對“資金”的保障問題。國家財政的一個重要的職能便是促進收入的公平分配，即通過稅收、公共支出和轉移支付等政策手段，縮小收入分配差距。當前，我國城鄉收入差距大，農民無力承擔過高的養老保險費，政府應當充分發揮職能作用，主動地利用對社會的干預手段，加大對農民養老保險的財政補貼，這也是一個很好的調節收入分配的手段。當前，我國農村養老保險資金籌集方面主要是堅持“個人繳費為主，集體補助為輔，國家政策扶持”的原則，雖然國家對農民的養老保險有一定的補貼，但分攤到農民個人身上少之又少，再加上農民自己的養老保險投入也非常少，根本無法解決實際問題，也無法保證養老保障制度的順利推進。因此，作為一種重要的社會保險，起初應以國家補貼作為重點，隨著農村經濟的發展，逐漸實行國家和個人互相補充的政策。另外，因為土地流轉政策已經開始推行，而在此過程中給農村的傳統生活帶來了許多影響，政府必須加大對農民養老、就業等社會保障方面的投入，才能保證土地流轉制度的順利實施。

3.通過政策宣傳提高農民參保意識。我國農村地區人均受教育程度低，而且“家庭養老”、“土地養老”等傳統觀念根深蒂固，大部分農民對社會養老保險都不太了解。政府必須充分發揮主導作用，加大農村社會養老保險工作宣傳力度，做到深入人心，使農民充分認識到參加社會養老保險的必要性，使其在思想上接受，在行動上積極參與。

土地流轉政策的實施，無疑是對廣大農民長期以來的“土地養老”觀念的巨大沖擊，部分農民的家庭收入結構、養老保障途徑、勞動方式等方面必然會發生一定的變化。政府必須堅持正確的政策和輿論導向，結合土地流轉制度向農民解釋農村社會養老保險的長遠意義，使廣大農民充分認識到參加農保已經成為土地之外的又一重要保障，農保已經是大勢所向。

4.制定和完善相關法律、法規。農村養老保障制度和土地流轉制度一樣，要想科學地建立并健康有序推行，必須要有科學合理的法律、法規來保障。在現實當中，由于缺乏足夠的法律地位和強有力的法律保障，農村社會養老保險工作受到了嚴重的制約，實施過程中主要依靠政府政策，通過各種文件并下達指標，依靠基層工作人員口頭宣傳，才得以推進。要使農村社會養老保險工作走上規范化的軌道，就必須建立起與農村經濟和社會發展相適應的養老保險制度，必須制定出一系列與農村土地流轉制度緊密結合，適應于我國農村實際情況的養老保險法律法規，對農民面臨的一系列養老問題能做到有法可依，給予妥善解決。

5.進一步完善農村最低生活保障制度。對于一些生活貧困的農民來講，最低生活保障或許就是他們的“最后一道防線”。隨著物價水平的提高和農村經濟的發展，農村低保標準和補助水平也應相應得到提高，使接受低保者真正能解決生活困境。應該進一步建立健全低保對象動態管理機制，適時地審核保障對象和保障標準，做到保障對象有進有出，補助標準有增有減。對于土地流轉后接近低保邊緣的農戶，應及時納入低保范圍，或者給予相應的補助救濟。

［1］劉振杰.新型農村社會養老保險創新研究［J］.四川行政學院學報，2011，(2).

［2］費孝通.鄉土中國［M］.北京:北京大學出版社，1998.

［3］白天亮.截至2010年底新農保參保達1.43億人［N］.人民日報，2011－01－21.

［4］劉書鶴.農村老年保障體系的理論與實踐［M］.北京:中國社會科學出版社，2005:26.

［5］馬克思.資本論(第三卷)［M］.北京:人民出版社，1975:990.

F32

A

1002－7408(2012)02－0063－03

茍穎萍(1963－)，女，甘肅會寧人，蘭州理工大學馬克思主義學院副教授、碩士生導師，研究方向:中國特色社會主義、“三農”問題;施樂(1985－)，女，山西大同人，蘭州理工大學馬克思主義學院碩士研究生，研究方向:中國特色社會主義、“三農”問題。

［責任編輯:宇 輝］