政府購買視角下的社會組織發展路徑思考

高海虹，王彩云

（濟南大學，濟南250022）

政府購買視角下的社會組織發展路徑思考

高海虹，王彩云

（濟南大學，濟南250022）

政府購買作為維系政府與社會組織合作的重要方式，是我國公共服務制度的重大創新，也是社會組織發展的重要契機。目前我國政府購買社會組織服務還面臨諸多現實困境，應從以下幾方面著手完善社會組織發展：一是構建政府與社會組織的良性合作環境；二是突破體制困境，改革社會組織管理體制；三是增強社會組織自身能力，提高公共服務質量；四是調整布局結構，提高社會組織服務供給能力。

政府購買；社會組織；公共服務

改革開放以來我國經濟迅速發展，政府的公共服務能力有了快速提升，但政府財力和能力的有限性決定了它不可能提供所有的公共服務。所以從總體上看，政府仍然無法滿足公眾日益增長的服務需求，這必然促進了公共服務領域的社會化改革步伐。如何提供高質量的、充足的公共服務成為我國政府一項重要而緊迫的任務。隨著社會組織的發展，向社會組織購買公共服務日益成為一種重要而不可替代的方式。政府向社會組織購買服務是我國公共服務制度的重要創新，不僅能夠節約政府開支，提高公共服務效果，同時也是社會組織發展的重要契機。在目前的體制下，探究社會組織如何能夠更加有效地與政府部門進行合作，減少沖突，降低政府對社會組織的干預，使社會組織能夠真正成為自主自治，具有民間性、非營利性、目的宗旨明確的“第三部門”，對推進我國社會的制度創新和政策創新、促進社會組織的健康發展都是非常重要的。

一、政府購買服務使社會組織的發展面臨重大機遇

1.政府購買服務是改善社會組織與政府關系的重要紐帶。當前，我國正處于傳統社會向公民社會轉變的過程中，公民民主參與意識不斷增強，社會需求日益多元化，具有濃厚行政色彩的以政府為主導的傳統治理模式已不適用。隨著社會組織的迅速發展，其地位與作用日益凸顯，逐步成為社會管理和服務的重要力量。因此，改善社會組織與政府的關系，由相互干預、相互沖突轉變為互為補充、互為依賴的合作關系是當務之急。而政府購買服務正是改善社會組織與政府關系的重要紐帶。一方面，對于社會組織來說，通過政府購買服務這一方式與政府合作，使社會組織成為政府職能延伸的執行者，確保了其不被排斥在公共服務體制之外。同時，社會組織可以借此獲得政府提供的穩定資源和政策支持來實現它的社會公益目標。而當社會組織在發展過程中面臨“志愿失靈”等問題時，政府的依法監管也可以協助其堅守公共利益立場，確保良性發展。另一方面，對于政府來說，通過與社會組織的合作，能夠提供更多更全面的公共服務以滿足民眾需求，有效應對公共需求不斷增加而組織能力不足的局面，形成社會管理與公共服務的合力，提高公共物品的供給效率，提高行政效能。

2.政府購買服務是確保社會組織持續發展的重要動力。作為獨立于政府組織和市場組織之外的組織形態，社會組織具有整合社會資源、專業人才集聚、機制靈活、反應迅速等不可替代的組織優勢和制度優勢。[1]政府購買服務使項目運作過程中的政府與社會組織的關系由行政隸屬關系轉變為買與賣的契約合作關系，解除了社會組織發展的“束縛力量”，使社會組織的自身優勢得以充分發揮。而社會組織通過承接和完成政府購買的服務項目，不僅能夠把握更多的公共服務機會，實現社會組織的根本宗旨，還能夠為社會組織解決運轉經費問題，從而緩解社會組織專職工作人員工資待遇低、優秀人才留不住等發展困境。因此，政府購買社會組織的服務項目，能夠使社會組織更好地結合自身特點發揮積極作用，是社會組織持續發展的重要動力。

3.政府購買服務是拓展社會組織發展空間的有效方式。伴隨著經濟與社會的發展進步，政府由于自身的性質、成本、效率、專業化程度等原因，在自身生產、供給公共服務的多元性等方面都表現出較大的局限性。而社會組織的公益性使其吸引了更多人的關注和參與，具有良好的社會公信力和社會動員力。同時，社會組織的活動范圍非常廣泛，從文化、教育、養老、扶貧、環保等較大領域到各種社區服務、居民服務等具體的、細節性的項目，能夠貼身、即時滿足公民日益增長的多樣化需求。政府通過購買社會組織服務的方式，既能夠有效彌補自身缺陷，提高公共服務供給能力，也能夠利用自身優勢提高對社會組織的政策法律支持，增加社會組織的資金來源，使社會組織在順利完成政府購買項目的同時，依據社會需求不斷增加新的服務項目，拓展社會組織的發展空間。

二、我國政府購買社會組織服務的現實困境

在我國，政府向社會組織購買公共服務始于本世紀初期。目前，我國北京、廣州、上海、深圳、成都、天津、濟南等許多城市已經嘗試推行這種方式，并取得了良好成果。政府向社會組織購買公共服務的內容由最初的慈善救濟拓展到社會福利、教育科研、醫療衛生、社區服務、環境保護等多個領域，服務質量也由最初缺乏規范、專業的低質量服務向高效、規范的高質量服務發展。然而，由于我國社會組織起步較晚，自身發育還不完善，加之這一實踐時間還不長，政府購買公共服務也存在服務項目范圍過窄、資金規模小、制度不健全等問題。因此，總的來說，政府向社會組織購買服務的發展還處于探索階段，存在著許多亟待解決的問題。

1.“雙重管理”體制阻礙社會組織的職能發揮。當前我國對社會組織實行民政部門和主管單位的雙重管理體制，民政部門負責登記和年檢，主管單位則負責社會組織活動的管理和監督。這樣，一個合法的社會組織，不僅需要在相關民政部門進行登記，而且還需要接受業務主管單位的管理。這種管理體制有利于對社會組織實行嚴格的登記管理，并加強對其運行過程的監督管理。但是在實際運行過程中，這種管理體制卻也存在著一些問題。一方面“雙重管理”使社會組織由于受到多方主管部門的干預而處于被動地位，缺乏應有的獨立性，影響其自主監管和創新發展。另一方面，民政部門作為登記注冊機關通常只是對社會組織進行日常的登記、變更和年檢等工作，很難做到有效地規劃和監管，而業務主管單位雖然有較大的管理權力，但由于缺乏相應的責任要求，而使管理指導職能難以得到充分發揮。這種“責權不一”的狀況也影響了社會組織良性運作。

2.制度環境不健全阻礙社會組織順利提供公共服務。首先，我國現行的社會組織建設與管理相關的條例，如國務院頒布的《社會團體登記管理條例》《民辦非企業單位登記管理暫行條例》《基金會管理條例》，民政部出臺的《取締非法民間組織暫行辦法》《中介服務收費管理辦法》《民間非營利組織會計制度》《救災捐贈管理辦法》等，對社會組織的地位、功能、權利和義務缺乏準確界定?，F行的立法對社會組織參與公共服務過程的法律地位和責任也不明晰。其次，目前與政府向社會組織購買公共服務有關的法律《政府采購法》中，還沒有將公共服務購買納入法定采購范圍，購買的客體也不包括社會組織。雖然部分地方政府試行出臺了一些政府向社會組織購買公共服務的措施，如北京市政府的《政府購買社會組織服務項目指南》，無錫市政府的《關于政府購買公共服務的指導意見（試行）》，成都市政府的《關于建立政府購買社會組織服務制度的意見》等，但還很不健全，在購買程序、購買內容、定價、資金來源、評估機制等方面均不明確，缺乏可操作性。[2]制度環境不健全成為社會組織順利提供公共服務的絆腳石。再者，在社會組織的人員編制、職稱評定、養老保險、醫療保險、稅收減免、收費許可等方面也缺乏完善的、相配套的法規與政策，使得許多社會組織人員不足、缺少活力，難以正常運轉。[3]

3.自身能力欠缺影響社會組織提供公共服務的質量。政府在選擇購買社會組織提供的公共服務項目時，對其資質和能力都有嚴格要求。因此，社會組織要承擔政府購買的公共服務項目，自身必須具有足夠的能力。而我國社會組織由于起步比較晚，自身還存在許多問題：其一是專業人才缺乏。目前社會組織的從業人員多為兼職，專職人員較少，人員的流動性很大，從業人員的學歷結構、知識結構、年齡結構也不合理，許多專業性的公共服務無法提供；其二是資金短缺。這是社會組織發展過程中面臨的普遍性問題。由于資金短缺使許多社會組織存在設備不足、環境較差、功能單一、專業能力缺乏等組織運行障礙；其三是管理制度不規范。許多社會組織缺乏科學的管理方法，在開展公共服務時缺乏可遵循的標準和有效指導，導致了服務目標不明確和效率過低等問題。有些社會組織由于缺乏有效的管理機制，甚至出現貪污、挪用公款等惡性事件?？傊?，許多社會組織由于自身能力欠缺而影響公共服務質量，無法更好地承擔公共服務項目。

4.布局結構不平衡影響社會組織公共服務的供給能力。其一，我國社會組織總體布局不平衡。目前我國區域之間、城鄉之間和不同領域之間的社會組織發展很不平衡。如東西部地區相比，東部社會組織發展明顯優于西部；城鄉相比，城市社會組織明顯優于鄉村等。而往往正是社會組織發展比較弱的地區存在著更多社會問題，更為迫切地需要大量公共服務項目。其二，公共服務項目結構不平衡。由于許多社會組織的公共決策參與性不高，與政府互動不足，導致社會組織不能夠確切、及時地了解政府的發展思路，提供的服務項目只是依據自身特點來開展，很多服務項目與政府所需并不吻合，如就業、環境保護、社會保障、勞動權益保護等公共服務急需領域，社會組織涉足明顯不足。其三，服務對象結構不平衡。目前雖然許多社會組織比較關注弱勢群體的服務項目，但是弱勢群體公共服務需求相對較大。因此，總體上來講，為一般群體服務的組織數量偏多，為弱勢群體服務的過少。社會組織布局結構存在的這些缺陷大大影響了社會組織的服務供給能力。

三、政府購買視角下的社會組織發展路徑思考

1.構建政府與社會組織的良性合作環境。首先，政府部門要對社會組織建立正確的認識。在“小政府、大社會”的公共治理下，政府應當從“全能型”政府的觀念中走出來，明確社會組織在公共服務體制中的重要地位和作用，積極引導、鼓勵和支持社會組織參與公共服務。政府與社會組織應當建立一種平等的合作關系。政府應當明確自身的權力與義務，合理劃分與社會組織的界線，主動地、有意識地收縮自己的權力，改變包攬和壟斷大部分公共資源的局面，把原來屬于社會的職能歸還給社會組織。其次，政府還應當高度重視法律政策環境的建設。應當在現有行政法規的基礎上，規范統一社會組織和政府購買服務等相關法律法規制度，如，通過法律政策明確社會組織的宗旨、地位、組織形式、權利和義務，使社會組織的活動有法可依，有章可循；將政府購買、委托立項、評估認證等環節納入相應的法定程序，為政府購買和社會組織參與提供制度化的渠道。良好的法律政策環境氛圍是推動社會組織與政府合作的良治之道，也是社會組織發展的必要條件。再者，社會組織也要找準自身定位。社會組織要找準角色定位，確立自身的獨立性、自主性和代表性，主動為政府分憂，為民眾解愁，提供優質的公共服務，確保較高的社會公信力，取得作為合作方政府的支持和信任，營造平等合作、互補互利的良好氛圍。同時，社會組織還應當利用自身貼近民眾的優勢，成為民眾與政府之間利益表達的紐帶，強化利益表達機制，更準確、更有力地反饋政府公共行政的實際效果，成為民眾與政府溝通的橋梁。

2.突破體制困境，改革社會組織管理體制。突破體制困境、構建理想的社會組織管理體制是促進我國社會組織健康發展的關鍵。主要可從以下幾方面入手：其一，創新社會組織準入制度。由民政部門和業務主管單位的“雙重管理”改革成“單向管理”，即撤銷對社會組織進行直接管理和監督的業務主管單位，在政府中設立專門的社會組織管理部門，統一行使社會組織的備案、登記和監管的職能，對具有專業要求的社會組織輔以必要的業務指導和業務考核。其二，完善權責明確、協調運轉、有效制衡的法人治理結構。明確會員大會、理事會、監事會和管理機構的職責，實行理事長兼法人制度，強化組織章程的主導地位，健全議事、選舉、機構、財務、人事等制度。[4]其三，建立健全評估機制。一方面，政府要對購買項目進行嚴格監管，制定可操作化的評估標準，加強成本核算，防止國有財產的流失、侵害公共利益。另一方面，要確切了解社會組織所提供的公共服務效果，還應當成立由學者、專家和民眾等組成的獨立于政府部門的第三方評估機構，制定相應的評估標準，對社會組織進行評估，提高監督管理效率。

3.增強社會組織自身能力，提高公共服務質量。社會組織自身能力的強弱是其能否承擔政府購買項目的重要前提，因此社會組織自身能力的加強是重中之重。其一，突破人才困境。擁有優秀、穩定的人才隊伍是任何一個組織健康發展的基礎。社會組織應當首先解決人才問題。一方面，社會組織應當通過制定相應的政策制度解決員工的后顧之憂，這樣才能夠吸引人才、留住人才，同時還應當根據組織需要隨時關注對人才年齡、學歷、專業等總體結構的調整。另一方面，社會組織還應當建立員工培訓考核、資格認證等機制以提高員工專業服務能力，在承攬政府購買項目之前提前做好相關培訓工作。同時，社會組織還要注意培育建立組織文化。正如企業的長久發展離不開良好的“企業文化”，每個社會組織也必須要有自己的組織文化，這樣才能夠激發員工的工作積極性，才能夠從感情上、思想上留住人才。其二，提高自律能力。隨著一個個“公益腐敗”案件的披露，加之公眾對社會組織缺乏了解，社會組織的公信力受到很大沖擊。要提高社會組織公信力，提高組織自律能力是關鍵。社會組織應當完善自我組織、自我管理、自我約束的內在機制，在決策流程、人員管理、項目管理、財務管理等方面實行科學化、規范化運作。同時，社會組織還應當提高組織內部的自我監督和相互監督能力，完善以“誠信”為核心的信息公開和失信懲罰制度，確保社會組織運作的透明度和公開度，保障社會組織的健康發展，提高其社會公信力。其三，保證充足的運作資金。政府購買公共服務項目是社會組織獲得運作資金的一個重要來源。但同時，社會組織還應當不斷擴大資金來源，多渠道募集運作資金，為社會組織的良性發展提供充分保障。一方面，社會組織雖然不以營利為目的，但可以同時開展與自身業務相當的合法經營活動，拓展服務內容，增加經營收入。另一方面，社會組織還應當加強與其他社會組織的交流合作。社會組織間良好的交流合作，不僅能夠解決資金短缺問題，還能夠在專業能力、人員結構、設備環境等方面形成合力，順利承接政府購買的服務項目。

4.調整布局結構，提高社會組織服務供給能力。社會組織的布局結構不合理，阻礙了我國社會組織的發展，同時也是政府購買社會組織服務的“絆腳石”。要調整社會組織的布局結構，需要政府與社會組織的共同努力。首先，各級政府要對管轄范圍內的社會組織進行整體的布局協調。政府需要對社會組織進行全面的了解，對日漸萎縮或運轉存在問題的社會組織進行合并重組或撤除，對提供同類公共服務項目重復、過剩的社會組織的服務項目及時調整，對重點領域或提供的公共服務不足的社會組織重點培育和扶持，逐步使社會組織在種類、數量、布局等方面科學合理。其次，政府應當根據社會發展需要，通過優惠政策、資金、設備、人員等方面的支持，積極鼓勵發展有助于改善民生、滿足公眾多元化需求的社會組織，如社區組織、公益慈善、社會救濟、就業服務等類的社會組織。再者，社會組織應當及時了解社會發展需要，了解政府購買所需，依據自身能力確立組織發展的目標，制定科學、可行的規劃方案，為成功承攬政府購買項目打下基礎。同時，社會組織還應當放眼未來，不斷拓展組織的服務內容和服務對象，以滿足不斷發展、變化的公共服務需求。

[1]李崇義.政府購買服務與社會組織發展[J].社團管理研究，2011，（1）.

[2]王達梅.政府向社會組織購買公共服務的問題與對策分析[J].廣東外語外貿大學學報，2010,（6）.

[3]嚴振書.中國社會組織發展問題研究[J].湖南工程學院學報(社會科學版)，2010,（2）.

[4]岳世平.新社會組織參與社會服務的意義、困境及對策[J].廣西社會主義學院學報，2011,（10）.

C916

A

1002-7408（2012）08-0039-03

2011年國家社科基金項目“我國民主建設中的價值理性和工具理性研究”（11BZZ001）階段性成果；濟南大學“社區政治文明建設”研究基地階段性研究成果。

高海虹（1974-），女，山東青島人，濟南大學政治與公共管理學院副教授，博士，主要從事社會管理學研究；王彩云（1964-），女，河南郟縣人，濟南大學政治與公共管理學院教授，主要從事政治學研究。

[責任編輯：閆生金]