當代英國議會立法概覽[1](上)

□ 李店標 付媛 譯

一、我們為何需要法律？

在一定程度上，我們都需要依靠他人。甚至那些獨立生活的人仍需要依靠他人為其提供熱、光和其他服務。他們普遍認為，這些服務僅僅為遵守規則和支付賬單的人提供。作為如家庭這樣的組織中的一員，我們必須遵守不成文規則，這些規則告訴我們應當如何對待該組織中的其他成員。

在學?；驅W院，你的課程表提供了一系列規則，告訴你特定的時間應當上什么課程。消防法規是一套可以挽救你生命的不同規則。和我們屬于家庭、學校和工作中的一員一樣，我們都是國家的一員，我們必須遵守這個國家中被稱為法律的規則。

二、法律的類型

法律的類型有哪些？每個國家都有其自己的法律。在英國，我們有各種類型的法律。盡管這里我們主要關注的是議會制定的法律，但我們的法律其實可以通過不同的方式產生。例如，有些法律是歐盟制定的，因為我們在1973年就加入了歐盟并同意遵守歐盟過去和將來的所有法律。共同體的法律現在變成了我們的法律。議會不得不在英國加入歐盟之前作出承諾，我們的代表也參加歐盟法律的制定過程。如果議會將來決定退出，那么共同體制定的法律在我們退出之后將不會對我們加以適用。

英格蘭也存在一種被稱為普通法的法律。我們的普通法就是法庭判決經過數百年的發展演變而形成的。例如，直到1861年，議會之前從未通過一項法律規定謀殺是一項罪行。謀殺在以前一直都違反法律，因為法庭在很早的時候就判定這是一種犯罪。法官今天依然這樣作出判決。如果法官對一個案件作出了判決，其他法官通常都會加以遵循，對類似的案件作出和此前相同的判決。如果第一個法官的判決被上級法院推翻，那么上級法院的判決將會成為以后法官所遵循的對象。這意味著，法官第一次作出的判決就是一種法律，因為這個裁決將會在以后被遵循。這種類型的法律被稱為判例法。

雖然現在大多數的法律都由議會來制定，但法官仍然發揮著極其重要的作用。議會通過的法律被稱為議會法律，但法律的精確含義卻由法官來把握。當法官作出這種判決，他或她只能依照法律實際規定的內容，而不是政府或議會本來的意愿。因此，議會在最終通過法律之前都必須仔細審議法律的內容。沒有人希望法律規定，兩列火車接近同一交叉點，它們都必須等待另一列通過——換言之，兩列火車都不得前行。你可以想象，如果我們的法律在措辭上如此粗心，這將為法官帶來怎樣的難題。

發生在1932年的多諾體訴斯蒂文森案是最為著名的案件之一。一位女士買了一些裝在黑色瓶子里的姜汁啤酒，并倒了一些給她的朋友多諾體喝。當她的杯子被再次倒滿時，一具蝸牛的尸體漂出了瓶子。飲料導致了多諾體病倒。根據當時的法律，生產商和銷售商僅僅對那些購買他們貨物的人直接負責。由于多諾體女士不是親自購買姜汁啤酒，因此她對生產商和店主都不能提起訴訟。貴族院，也就是最高上訴法院，決定人們有責任確保他人免受于自己行為的侵害。貴族院法官認為生產商斯蒂文森應該預見到任何人飲用了受污染的姜汁啤酒都會受到傷害。他應當確保他的瓶子里沒有蝸牛。

今天，我們理所當然地認為，對他人負有責任的人(如生產商、醫生或駕駛員)沒有采取足夠的照顧（如疏忽大意），必須對他所傷害的任何人進行賠償。這就是多諾體訴斯蒂文森案所確立的規則。

議會制定的法律被稱為成文法。每年議會都會以議會立法的形式直接通過大約100項法律。在同一時期內，議會也會通過其權力間接制定超過3000項包括許多章程和規章在內的法律文書。議會有時會通過一個非常普通的法律，留給有關大臣填補細節。大臣往往是處理這一事情的最佳人選，尤其是情況變化相當頻繁的時候。大臣擁有制定規則的自由，其能夠適應不斷變化的情況而對法律作出調整，而無需將法律每時都返回議會征求意見。事實上，由于大臣使用的是議會賦予的權力而使他們成為立法者。

這些僅僅是制定法律的少數幾種方式。由于大部分法律都由議會來制定，我們現在就看看究竟議會如何立法。

三、議會如何立法

議會為何能在制定新法律時不向公眾征集意見？我們不斷變化的社會需要新的法律來處理。議會在制定大部分法律時并沒有直接征集人民的意見。有時議會通過全民投票的方式，直接向我們征集對法案的意見。在20世紀70年代，英國曾四次采用這種形式。例如，在1975年，所有選民被詢問他們是否愿意留在歐洲經濟共同體（歐盟），多數選民投了贊成票。1997年9月，蘇格蘭和威爾士的選民為他們的議會和委員會進行了全民投票。議會不可能在每一部法律通過之前都舉行全民投票，因為其在一個會期內會審議多達250項新的法律提案。

全民投票需要時間來組織，花費也是昂貴的，所以不可能每年有250次公投。因此，議會往往代表我們來做這些決定。我們選出平民院的代表，同時貴族院里包括來自各行各業的專家也可以給我們提供可以受益的經驗。新法律只有在平民院和貴族院經歷若干階段，并獲得兩院同意后才能在議會通過。女王必須簽署以表明它被君主簽準（當下這已流于形式）。只有在君主簽準后，它才能成為一個新的法律或議會法律。在此之前，在議會的各個階段都只能稱為法案。法案可以開始于平民院或貴族院，所以它們可以以一種或兩種方式通過議會。在每一種情況下，法案直到君主簽準之后才能成為法律。

四、法案的類型

法案有不同的類型嗎？法案主要有兩種類型：私法案和公法案。

私法案。私法案是為了對特定區域和組織產生影響。偶爾，作為私法案一種的個人法案會被提交到議會，最后一次是在1986～1987年的會議期間。個人法案只對一兩個人產生影響。它們總是開始于貴族院。

公法案。和私法案不同，公法案是為了影響整個社會的公眾而非某一區域、組織或個人。公法案有兩種類型。一種是政府法案。大部分成功變成議會法律的公法案都是由政府發起的。當新一屆政府通過選舉上臺后，它通常都有一些政策并希望付諸實施。如有必要，它試圖通過向議會提出法案來改變法律。通常情況下，在每個議會會期政府都會提出一些新法案。一屆議會持續五年，并被拆分成一定數量的會議，這些會議往往持續一年，從11月到次年11月。法案將由相關部門的大臣，如教育和技能部的大臣負責將教育法案變成議會法律。通常情況下，政府法案都能在議會順利通過，因為政府在平民院擁有多數席位（有關議會和政府的更多信息，可以參見《議會介紹》第3冊）。公法案的另外一種類型就是議員個人法案，但議員個人法案成功的可能性不大。議員個人法案由某位議員提出，而不是由政府提出。他或她以個人的名義提出法案，由于不能獲得黨鞭的支持，因此在平民院很難獲得多數通過。貴族個人也可以提出議員個人法案，但在獲取法案支持方面也面臨相似的問題。許多議員個人法案最終沒能在議會通過，也許是缺乏支持，但更有可能是時間緊迫。政府事務優先使得議員個人法案勉強能夠通過。從理論上而言，議員個人法案要獲得成功，除非不需要進行辯論并獲得政府的支持。議員個人法案和影響某一區域或某些人群的私法案不能混淆。

五、政府法案的階段

政府法案是如何變成議會法律的？政府法案能夠使政府政策的某些重要事項得以實施，以滿足不斷變化的社會需求。那些相關政策往往是政府和反對派之間激烈爭論的主題。然而，有時雙方對某一特定的法案能達成一致意見。

六、準備階段

法案在進入議會之前發生了什么？政府法案在提交議會之前還會發生一些事情。通常，可能會受到法案影響的那些人要進行磋商。法案要被正確地寫出來，或起草出來，因為提交給議會的法案必須具備特定的形式。政府法案還必須經內閣批準，因為它們是以整個政府的名義提出的。

磋商階段。磋商階段由發起法案的政府部門負責組織。部門內部的大臣和永久官員（又稱文職人員）雙方都要介入磋商程序。大臣有責任使法案順利通過議會，因此大臣參與法案的各個階段顯得十分重要，甚至在法案進入議會之前也是如此。

政府部門要處理各種工作，因此期望任何一個政府大臣知道關于主題的一切事情是不切實際的。幸運的是，所有政府部門都能獲得專家給它們提供的意見。

有時政府會通過討論文件或被稱為綠皮書的咨詢文件來闡明它們對法案的看法。社會組織可以把它們的意見送達到部門。這些意見將會被部門的文職人員收集在一起。文職人員是永久性的官員，因為其政治中立，所以可以服務于執政的任何一個黨派。他們然后把信息傳遞給涉及法案的大臣。有時預定法案的內容受外界的影響不得不發生改變。文職人員可以提供幾個解決問題的替代方案，但最終的決定還需大臣作出。在此討論階段之后，部門會在白皮書上提出確定的方案。這將成為提交議會法案的基礎。有時部門會根據收到的意見作出調整，但這通常不會發生。并非所有的法案都有綠皮書和白皮書。

法案如何起草。法案在能通過議會所有階段之前，它的內容必須被寫下來，以使議員能夠精確知道他們在討論什么。把法案條款寫在紙上的過程叫做起草。小部分律師（他們也是文職人員）為負責此工作而受過專門的培訓。這些議會的起草人員工作在議會律師辦公室，其屬于內閣辦公室的一部分。一個小團隊要完成提交議會的所有政府法案的起草是相當困難的。法案要準確，不能有任何漏洞，因為一旦法案變成了法律，包括法官在內的其他人必須予以執行。如果法律不明確，法官理解的含義將與大臣的意圖完全不同。它可能還會誤導他人，如律師或公眾。因此，議會起草人員必須確保一個特定的句子只能有一種含義，而不能像美國法律中的這個句子：“任何人不得在公路上攜帶任何危險武器，除非為殺死有害動物或警察執行公務?！卑凑諘胬斫?，這句話似乎表明人們可以像殺死動物一樣殺死警察，當然這并非立法原意。我們的議會起草人員是不可能犯如此明顯的錯誤的，他們工作非常認真，在將每個字寫到紙上之前都要對每個可能的含義進行考慮。和確保準確一樣，起草人員還必須使法案盡可能簡單。許多普通市民和律師都希望能夠理解法案。法案內容還必須羅列清楚，以使議員和貴族在議會辯論時能夠有章可循。

在議會起草人員起草法案之前，還需來自部門提案的文職人員給予指示。這些指示告訴起草人員法案包括哪些內容以及試圖達到什么目的。此后，起草人員才能開始工作。一旦法案起草完畢，它將被送回部門并對法案內容和部門意圖是否一致進行審查。往往部門會決定對某些內容進行變動（尤其是針對正在磋商的內容的起草），這時法案將返回起草人員。法案往往要往返六次之多，部門才能滿意。

立法前調查。立法前調查是指一些法案在提交議會之前，專責委員會要通過一定的程序對草案進行審議。這是為了讓感興趣的議員和某些領域的專家在早期階段提出意見和建議。

政府法案的階段。假設法案開始于平民院，其階段是準備階段——立法前調查（有些草案由專責委員會考慮）——平民院。然而，法案可能開始于任何一院。法案開始于貴族院也是同樣的階段，只不過存在一些重要的程序性差異。

注釋：

[1]本文根據英國議會網站資料翻譯，原文名為《Makinga Law》，資料來源：http://www.parliament.uk/documents/education/online-resources/printed-resources/making_laws.pdf.